改革国税地税征管体制全面提升治理能力

胡怡建

根据国务院机构改革方案，将改革国税地税征管体制，省级和省级以下国税地税机构合并，具体承担所辖区域内各项税收、非税收入征管等职责。国税地税机构合并后，实行以国家税务总局为主与省（区、市）人民政府双重领导管理体制。这次由项层设计、自上而下推进，国税地税协同落实的税务机构改革，是顺应新时代发展要求的重要制度变革，是全面提升税收治理能力和治理水平的制度保障，是进一步理顺税收体制机制的重要制度基石。

国税地税征管体制改革是顺应新时代发展要求的重要变革

国税地税征管体制改革作为国务院机构改革的重要组成部分，是顺应新时代转变政府职能、优化机构设置、提升运行效率，构建职责明确、依法行政的税收治理体系要求而进行的税收征管体制的重要变革。

征管体制的重大改革。这次改革涉及两套税务机构合并、税费管理制度和中央与地方税务行政管理体制三大改革，其中，最为重要的是国税地税机构合并改革。1994年，适应分税制财政体制改革要求，在地方层面将税务征收机构分设为国家税务局和地方税务局，分别履行中央税、中央与地方共享税和地方税征收管理任务和职责。在历经24年后的今天，顺应新时代经济和社会发展对政府职能转变和机构设置要求，中央作出了国税地税机构合并改革的战略部署，将两大独立运行的税务征收管理机构合并为单一税务机构，统一履行税收征收管理任务和职责。国税地税机构合并作为战略性、全面性、系统性改革，涉及国家与企业、中央与地方、国税与地税、征税与收费等复杂利益关系调整，是一项力度大、涉及面广、情况复杂、推进异常艰难的税收征管体制重大变革。

从顶层设计推进的改革。国家税务总局要根据中央顶层设计的战略决策、步骤，从实际出发，制定具有可操作性的实施方案，精心做好组织实施工作，确保改革具体落实、平稳推进和顺利实施。

顺应时代要求的改革。国税地税征管体制改革是国税地税机构由分设向合并的第二步改革。2015年10月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《深化国税、地税征管体制改革方案》，提出了发挥国税、地税各自优势，推动服务深度融合、执法适度整合、信息高度聚合的合作不合并改革思路。以合作降低征纳成本，提高征管效率，增强税法遵从度和纳税人满意度，确保税收职能作用有效发挥。通过两年多推进国地税协同合作改革，以及简政放权上做“减法”、后续管理上做“加法”、优化服务上做“乘法”的“放管服”改革，税收征管和纳税服务质量得以明显提升。这次国税地税征管体制改革是顺应新时代新任务提出的新要求，是为进一步提升税务管理效率、优化纳税服务、促进公平公正作出的重要战略部署，是与时俱进地由国税地税合作走向合并，进一步向更高目标、更深层次推进的一次改革。

国税地税征管体制改革是提升税收治理能力的重要制度保障

当前，我国全面提升国家治理能力和治理体系发展要求十分紧迫。而以合理机构设置、优化职能配置、提高运行效率为主旨的国税地税征管体制改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的税务管理机构职能体系，为全面提升国家治理能力和治理水平提供重要制度保障。

有利于合理机构设置。我国现行国税地税机构是基于1994年分税制改革对机构要求而设置。在实行分税制改革前提下，在地方层面将国税地税机构分设分管，各司其职，分别履行中央税、中央与地方共享税和地方税的征收管理职责，能在保障地方税收利益，调动地方政府税收征收管理积极性前提下，维护中央收入的统一性和完整性，增强中央财政收入配置和调控能力，使分税制改革得以顺利实施。然而，随着经济向纵深发展，全面深化改革推进，国税地税分设的背景条件发生变化。一方面，国税地税机构分设所产生的增加征纳成本、降低征管效率、影响公平竞争等弊端逐渐显现；另一方面，进入信息化时代税收征收管理手段和方式也发生重要变化，在互联网和大数据支持下，税收征管信息系统能够自动生成国地税收入归属，国税地税部门分设的必要性下降。从合理机构设置，提高组织体系运行效率出发，国税地税机构合并改革为大势所趋。

有利于优化职能配置。我国现行政府收入体系以税收为主，同时包括各种类型基金、收费等形式收入。在这些收入项目当中，除了税收由国地税部门征收外，非税的基金、收费等其他各类收入，主要由各基金和收费主管部门自行征收和管理，部分委托税务部门代理征收管理。由各部门自收自支，自行管理的非税收入征收方式虽然具有适应各类收入不同特点管理要求的优势，但征管机构会存在增加征收成本、降低征收效率问题。同时，由于大量非税收入没有纳入统一预算，不公开、不透明、不规范的矛盾也较突出。从优化职能配置考虑，国税地税机构合并改革除了有利于优化国地税机構职能配置外，将现有非税收入主要由非税收入部门分别征收管理改为税务部门统一征收管理，也有利于降低非税收入征管成本、提高征管效率、规范征收管理、有效运营使用。

有利于提高运行效率。主要体现在以下几个方面：首先，降低征纳成本。从征税主体的税务征收成本来看，由两套独立机构改为单一机构，会减少征收机构办公场所、设备配置等固定成本，以及人员成本和运行成本。从纳税主体的纳税成本来看，可避免分别向两个税务机关报送财务报表、纳税申报表，接受两个税务机关的征收、管理和检查，减少纳税人的纳税遵从成本。其次，提升征管效率。国税地税机构合并不仅可以避免纳税人向两个税务机关申报纳税、接受检查，而且可以消除因两大机构在征收管理中，存在对同一税基认定标准不一致、税种归属口径不统一、信息不互通从而影响征管效率等诸多问题。最后，促进公平竞争。国税地税机构合并后，使涉税信息互通、征管统一、处理一致、优惠透明，促进企业在地区间的正常、合理流动，资源得到更为有效合理配置。

国税地税征管体制改革是理顺税收体制机制的重要制度基石

国税地税征管体制改革，注重解决事关长远的体制机制问题，为理顺税收体制机制，构建更为有序、合理、完善的税收制度、财政体制提供重要制度基石。

推进税制改革。我国经济正处于经济转型发展、全面深化改革的关键时期。深化税收制度改革，对于更好发挥市场在资源配置中的决定性作用，优化营商环境，激发各类市场主体活力和创新潜力，推动高质量发展具有重要意义。首先，有利于推进税制改革，在全面实施营改增后，个人所得税制由分类向综合与分类相结合方向改革，以及择机推出房地产税制改革等直接税改革，相对于以往以增值税为主体的间接税改革，对征管能力提出了更高要求。而国地税机构合并有利于提升税收征管能力，更能顺应税制改革对征管能力提升的要求。其次，在国税地税机构合并改革后，税务机构在征税以外还将承担征收非税收入的职责和任务，这不但有利于提高征管效率，也为未来统一税费制度改革创造了条件。最后，在我国经济转型时期，为支持企业转型、升级和发展，出台了一系列税收优惠激励政策，国税地税机构合并也有利于税收优惠政策得以统一、规范实施，更好发挥其应有的激励作用。

推进财政体制改革。1994年，在分税制改革时实施的国税地税机构分设，以及国税系统实施垂直管理，在很大程度上激发和调动了中央与地方双方在征收管理上的积极性。但由于国税地税分设，导致国地税之间在税收征管流程、执行标准上存在一定差异。另外，游离于国家预算的税外收费、基金增长较快，地方之间差异大。深化分税制改革，不但要合理确定中央与地方政府间事权和支出责任划分，也要在全国范围统一税收征管流程、执行标准，确保税收执行中的统一、规范和公平，并将税收和非税收入统一纳入分税制财政体制。国税地税机构合并改革，将为未来税收上的集中管理，财政上的分级管理提供基础性条件。

推进税收法治建设。国务院机构改革的目的在于着力推进重点领域、关键环节的机构职能优化和调整，构建起职责明确、依法行政的政府治理体系。国税地税机构改革不但有利于加快推進税收立法进程，更为重要的是通过合理机构设置，整合征管资源、统一执法标准、完善执法程序、严格执法责任、完善办税流程、规范税务行政、共享社会信息，使税法体系更完备规范、税制体系更成熟定型、服务体系更优质便捷、征管体系更科学严密、信息体系更稳固强大。推进税收法治建设，可避免或减少无序税收竞争，保障税法的统一性、权威性和严肃性，建立公平、公正、法治的营商环境，确保全面推进依法治国的实施。