城市污染向农村转移的现状、原因与对策

赵津津

【摘要】城市污染向农村的直接转移突出表现为城市污染物的显性转移；城市污染向农村的间接转移可以概括为，城市污染源向农村转移及其引致的农村污染威胁。城市污染之所以向农村转移，是因为城市之于农村在环境规制强度、企业成本核算、邻避抗争差异等方面占有巨大优势。为推动城鄉生态环境的协同共治，应当推进环保技术和产业技术革新，提高农村地区的环境准入门槛，建立与邻避项目相关的信息公开制度，以及针对环境弱势群体的利益补偿机制。

【关键词】城市 农村 污染转移 生态环境

【中图分类号】F291.3 【文献标识码】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.10.009

城市污染向农村转移的基本现状

城市污染向农村直接转移的状况。城市污染向农村的直接转移突出表现为城市污染物的显性转移，即城市的生产生活废弃物直接运输、倾倒至农村地区。随着我国经济总量的持续上升、城镇化进程的加速和城市人口的急剧增长，城市的固体废弃物不断增加，城市生态系统不堪重负。“我国每年产生近10亿吨垃圾围城，存量已超80亿吨，位居世界前列，并且城镇生活垃圾还在以每年5%～8%左右的速度递增”[1]，垃圾围城已经成为中国城镇化之殇，“全国约2/3的城市处于垃圾包围之中，其中1/4已无填埋堆放场地，全国城市垃圾堆存累计侵占土地超过5亿平方米”[2]。

为缓解垃圾围城困境、建设良好的人居环境，全国范围内垃圾治理和污染防治工作持续进行。全国214个大、中城市向社会发布的2016年固体废物污染环境防治信息显示，这些城市各类废弃物处置率都有不同程度地提高。如今，我国垃圾分类试点城市已达46个，垃圾分类处理初具规模，城市环卫市场正进入快速增长期，垃圾无害化处理设施建设明显加快，城市固体废物处理能力和水平逐年提高，适度缓解了污染下乡的压力。但城市环境压力仍然十分巨大，污染由城入乡的现状不容忽视。中国经济的稳定增长使城市新增污染物数量居高不下，固体废物总量不断加大，2016年仅城市生活垃圾清运量就达到2.17亿吨，比上年增长5.3%[3]，“全国垃圾中有四成没有集中处理”[4]；此外，垃圾分类回收体系不完善、垃圾处理技术水平低，垃圾处理厂建设不合理，垃圾无害化、减量化、资源化能力捉襟见肘，跟不上垃圾增长的速度，城市垃圾处理缺口仍然较大，城市垃圾储存容量告急，必须向外找到倾泻出口，因此，地广人稀的农村就成了污染转移的最佳场所，成为接纳超出城市消纳能力部分的垃圾的集中地，“90%以上的城市垃圾在郊外或农村堆放或填埋，截至2011年累计堆放或填埋量超过60亿吨”[5]。由于县域和农村的垃圾处理及危废处理设施相对落后，废弃物处理不当易造成二次污染，农村的土壤、水体和大气环境受到立体交叉式污染，直接威胁农产品质量安全及村民的健康。

城市污染向农村间接转移的状况。城市污染向农村的间接转移，主要是城市污染源的乡村转移及其引致的农村污染威胁，是伴随城乡落后产能的梯度转移而产生的环境污染的梯度转移。十八大以来，全国范围内供给侧结构性改革不断深化，产业结构调整取得积极成效，过剩产能化解工作稳步推进，有转型可能的城区污染产业，或在市场机制作用下被优势企业兼并重组为先进产能，或在政府的扶持引导下以新兴节能产业的形态向农村转移。

农村在承接城市产业转移项目过程中，环境保护力度大大加强，地方政府制定产业市场准入负面清单、建设村镇产业园区和跟进基础设施的配套，污染控制取得重要进展，很大程度上改变了过去只重视工业和城市的污染防治、忽视农村环境保护的状况。但是，由于缺乏开放透明的市场准入制度以及规范统一的政府管理体系，在地方壁垒影响下依然有退出不彻底的僵尸企业转移到了农村。此外，农村环境污染制度监管不够完善，缺乏精准有效的环境治理方式，加上污染转移的历史欠账，农村生态环境状况不容乐观。

城市污染向农村的间接转移，既是城乡经济技术发展不均衡的结果，也是环境污染转出方与转入方基于不同利益出发点的共同选择。在我国发展方式面临由数量型向质量型转变的大背景下，为顺应国家新型工业化发展的需求，经济实力雄厚的城市往往成为淘汰落后低效产能、促进产业结构调整和节能降耗的活跃地带，积极发展技术先进的高成长性现代产业，使生产能力向优势产业集中，而技术创新能力不足的农村地区，则成为承接城市落后产能的理想地区。

城市污染向农村转移的原因分析

城市和农村生态文明发展的不平衡、农村环境治理的不充分，日益成为制约人民满足美好生活需要的重要因素。城市污染向农村转移，使农村在支持城市现代化建设的同时，承受区域经济落后和环境利益受损的劣势叠加，这正是城市和农村生态文明发展不平衡的表现。造成污染由城转乡的原因主要有以下几个方面。

环境规制强度的城乡差异。在经济发达的城市，为了满足城市居民对人居环境质量的强烈需求，出于对生态政绩的考量，政府制定相对成熟的环境准入政策，严厉处罚有环境违法行为的企业，适度监管企业的生产经营活动，这在一定程度上减少了企业生产的排污行为，促进了垃圾投放、搜集和处理的有序进行，抑制了城市环境污染和生态恶化。

由于农村地区经济发展相对薄弱，对生态环境需求度较低，基层政府的政绩考核依然以经济指标为主。为吸引外来企业进驻，政府对各类营利性企业放宽行业准入限制，对污染物的排放疏于管理，对配套的环境公共基础设施建设不足，从而使农村成为理想的污染转入地。此外，农村布局的分散化不利于污染的集中处置和环境风险的集中防控，造成环境治理的高成本和低效率。农村环境治理最容易被忽视，成为行政性监管的真空地带。

可见，城乡地区侧重不同的政绩考核标准。在对污染密集型企业的环境监管上表现出巨大差异，使污染从环境规制严格的城市地区向环境规制宽松的农村地区转移，“城乡间污染监管差异带来的城乡工业经济成本势差，是污染转移的一个永恒动力”[6]。

成本核算的城乡比较考量。经过成本核算的城乡对比，污染下乡是政府实现社会利益最大化和企业实现经济利益最大化的必然选择。首先，城市污染向农村转移体现政府决策的公共利益诉求，它使环境污染带来的社会成本降到最低。以垃圾处理厂的选址为例，政府部门的决策行为往往带有社会福利最大化的利益考量，选择少部分人群来承担垃圾处理设施带来的环境外部成本。从人口密度的区域选择来说，将垃圾由城市转移至农村地区，在农村而不是城市设置垃圾处理厂会是一个明智的选择。

其次，企业发展的经济成本的城乡势差是造成高能耗、重污染企业由城转乡的重要原因。在农村，较低的环保标准和企业准入门槛、优惠的政策福利、日渐完善的交通基础设施以及相对廉价的土地、劳动力要素，为企业发展节约了经济成本，赢得了发展空间，成为吸引污染企业从城市转移到农村的主要动力。

邻避抗争的城乡差异。近年来，我国环境群体性事件增长率持续上升，其中，具有邻避性质的环境群体性事件占比较大，“据不完全统计，环境群体性事件年增速保持在29%，邻避冲突已成为转型期社会的新冲突源”[7]。城乡居民进行邻避抗争的巨大差距，使环境污染的危害和风险更易向环境弱势群体聚集，主要原因有以下两个方面。第一，城市居民在政策影响力上的优势为邻避设施向农村转移提供了可能。城市地区的邻避抗争发生率明显高于农村地区，城市居民的抵抗能力及对项目落地进程的影响力远大于农村居民，在这种情况下，政府和企业“遵循着邻避设施选址所谓的‘阻力最小原则”[8]，必然将邻避设施的环境风险逐渐转移向农村。

第二，污染转移通过邻避设施周边居住人群的变化以及区域发展的衰弱实现环境风险的转嫁。在市场机制作用下，不论在城市还是农村建设邻避设施，都将改变当地居住群体的构成。一方面，社会的中上阶层为规避邻避风险，将搬离这些环境牺牲区域，而没有经济能力选择优越居住环境的人群，被迫留在牺牲区域；另一方面，邻避设施周围的土地和住房价格必然大幅下跌，部分低收入群体更愿意迁居至邻避区域，有的甚至为了获得适当的风险补偿而自愿落户至此。也就是说，“如果市场机制发挥作用，牺牲区域最终必然成为低收入者的聚集区”[9]。可见，现代社会的环境风险是一个从上层社会向下层社会转移的过程，使农民等环境弱势群体逐渐被排挤为邻避设施的成本承担者。

结论与对策建议

污染转移不仅不能从源头上消除污染妨害，反而使广大农村地区遭受新污染源的持续困扰，成为美丽乡村建设的绊脚石，侵害了农村居民的环境平等权，这显然与建设农业农村现代化相悖，与建设人与自然和谐共生的现代化相悖。我们应当根据十九大描绘的新时代宏伟蓝图，在乡村振兴战略指引下，把农业农村优先发展摆在重要地位，解决好城乡生态发展不平衡不充分问题，推动城乡生态环境协同共治，遏制城市污染向农村转移，以应对变化了的社会主要矛盾，让人民群众有更多的共享优质环境质量的获得感。

（1）推进环保技术和产业技术革新，建立城乡统筹的环境准入机制，提高农村污染防治能力。城市向农村输出产能、推动农村现代化发展的同时，要为农村的可持续发展提供技术支持，促其改进污染治理和环境保护的技术，突破垃圾减量化、循环再利用的无污染技术。农村要依托城市现代技术以及地方政府的资金、政策支持，探索垃圾无害化处理的基础设施建设，在产业承接过程中积极发展清洁生产，将污染物排放的源头控制和末端处理相结合，提升防御污染转移的能力。地方政府应该适当抬高环境准入门槛，逐步减少城市污染密集型产业的移入，并更新环境监测技术设备，加强对农村污染物集聚区的环境监测和监管力度。

（2）在邻避设施选址及建设过程中，政府需要建立相应的信息公开制度，及时发布邻避项目的计划、筹建、实施进度等信息，确保城乡居民对邻避项目的全程知悉，求得居民意愿的最大公约数，特别要畅通农村居民表达环境利益诉求的信息沟通渠道，鼓励群众参与政府决策，同时宣传普及环境科学常识，提高农村居民对生态环境的理性认知，在充分协商基础上减少邻避设施落地的群众阻力。

（3）建立针对环境弱势群体的利益补偿机制，调节利益分配格局。应当开征生态环境补偿费，以国家和生态受益者为给付主体，补偿利益受损群体的环境利益，恢复被破坏的生态环境。既要设立城乡生态补偿的财政转移支付的专项资金，又要追踪和落实污染预防治理和生态恢复重建的主体责任，以征收生态补偿费的形式抵偿污染转移行为的环境负外部性，调节城乡居民在生态环境益损方面的经济利益关系，保证生态环境这一公共资源在城乡之间分配的公平性。

（本文系2017年福建省社会科学规划青年项目“重返公共性：旧城改造中公共空间的更新与营造”的阶段性成果，项目编号：FJ2017C021）

注释

[1]《中国每年10亿吨垃圾围城敲警钟，存量已超80亿吨》，http：//news.ifeng.com/a/20141229/42821420_0.shtml。

[2]《中国2/3城市垃圾围城，每年经济损失高达300亿》，http：//finance.sina.com.cn/china/20140517/223919142054.shtml。

[3]《2016年城乡建设统计公报》，http：//www.mohurd.gov.cn/xytj/tjzljsxytjgb/tjxxtjgb/201708/t20170818_232983.html。

[4]《破解“垃圾围城”，除了分类别无出路》，《光明日报》，2017年4月27日。

[5]李佐军：《建立生态文明制度体系推进绿色城镇化进程》，http：//www.qianzhan.com/analyst/detail/329/141222-ece0090f.html。

[6]曾小溪、曾福生：《基于二元经济结构的城鄉间污染转移问题研究》，《经济问题探索》，2011年第3期，第45页。

[7]毛燕武：《城市“邻避危机”的成因、态势及治理对策》，http：//www.urbanchina.org/n/2015/0630/c369537-27230052.html。

[8]李德营：《邻避冲突与中国的环境矛盾——基于对环境矛盾产生根源及城乡差异的分析》，《南京农业大学学报》（社会科学版），2015年第15期，第95页。

[9]王彩波、张磊：《试析邻避冲突对政府的挑战——以环境正义为视角的分析》，《社会科学战线》，2012年第8期，第162页。

责 编/杨昀赟