新时代产品质量抽查制度改革刍议

文 俞建定

加强事中事后监管，是维护市场秩序的重要举措。2018年“两会”上，李克强总理在《政府工作报告》中提出，要强化产品质量监管。完善和改进产品质量国家监督抽查制度，应当成为强化产品质量监管的重要手段。

我国于1985年建立产品质量国家监督抽查制度，对可能危及人体健康和人身、财产安全的产品，影响国计民生的重要工业产品以及消费者、有关组织反映有质量问题的产品进行抽查。但随着经济社会的发展，新经济形式的出现，监督抽查的制度的顶层设置碰到了挑战，笔者就如何在质量时代进一步发挥产品质量监督抽查制度在质量监管中的作用，谈谈看法。

当前实施监督抽查制度存在的问题

随着人民生活水平的提高，公众对产品质量的关注度越来越高，人们发现：生产领域抽查与流通领域抽查不合格率相差较大，电商产品的质量体验与消费期许存在落差。特别是近年来频发的各种产品质量事件，导致公众对产品质量监督抽查的有效性产生了强烈的质疑，传统模式的监督抽查工作已经很难跟得上经济社会的总体发展，其矛盾性正在凸显。主要表现在以下几个方面。

一、流通领域抽查偏少

目前国家监督抽查主要集中在生产环节抽样，主要形式为定期监督抽查、专项监督抽查、飞行抽查等，从目前情况看，针对重要工业产品和民生产品，基本覆盖了正常生产的企业和产品。反观流通领域，抽样主要以民生产品为主，同时为方便抽样及办案需要，存在选择性的情况。

二、监督抽查的作用在削弱

监督抽查制度实施以来，对提高产品质量、降低产品质量安全风险、维护社会经济秩序、保护国家和广大消费者的利益起到了积极的作用。但到了目前阶段，产（商）品极大的丰富，监督抽查的合格率提高困难，依靠监督抽查发现问题提升质量的空间不断收缩，这从近年来抽查合格率的徘徊不前可以印证（笔者所在的区，2014年共抽查1408批次，合格1319批次，合格率93.68；2015年是1149，合格1102，合格率95.91；2016年共抽查935批次，合格892批次，合格率95.40）。另一方面，抽查结果分析利用不够。近年来虽然大力推动监督抽查产品质量分析工作，但仍然存在重微观层面抽查事务、轻宏观层面分析利用的问题，对抽查数据的对比统计、抽查结果的分析利用，特别是涉及产品、产业以及区域的宏观质量状况的分析利用工作做得还不够。

三、监督抽查体制存在弊端

我们知道，对产（商）品的抽查，主要依据《产品质量法》、《产品质量监督抽查管理办法》（质检总局133号令）、《流通领域商品质量抽查检验办法》（工商总局第61号令）等法律法规，对生产领域、实体商店、电商平台、经营性服务单位等领域开展监督抽查，不可避免存在产（商）品质量“分段抽查模式”问题，造成监管割裂，客观上也给制售假冒伪劣产品违法活动以可乘之机。

四、监督抽查过程中出现的问题不容小觑

多年的抽查及检验工作实践发现，工作中还存在许多漏洞。

一是重复抽查现象。存在一年中几次抽查同个企业同类产品情况，严重的浪费抽查资源，直接影响抽查效能。

二是逃避抽查现象。在某个产品的抽查实施期间，小企业因生产不稳定容易避开抽样，导致监督抽查未覆盖；也存在以出口、没加贴检验合格标识为由规避抽查情况。这也是导致生产环节抽查合格率过高，与消费者对产品质量的实际感知反差较大，影响了公众对抽查合格率的认同感。

三是监督抽查不规范。存在抽检分离不彻底，检验机构又抽又检，缺少第三方的监督，很容易因经济利益等原因造成抽样的不公平性；存在少数生产企业采取预制小样应对抽查，损害了监督抽查反映产品质量状况代表性的特点。

四是标准体系不健全。有些产品因标准不健全未制定监督抽查评价规则，存在产品无法开展监督抽查的现象，导致抽查产品覆盖不全面。

基本原则

质量监督抽查制度改革，涉及政府、检验机构、企业、消费者等多个层面，该项制度改革创新，必须坚持以下几个原则。

一、改革发展的原则

坚持改革创新力度，努力提升监督抽查效能，着力破解产品监督抽查制度实施过程中的薄弱环节，围绕新业态、大数据，推动监督抽查工作在事中事后监管过程中发挥更大的作用。特别是在新一轮改革中，有着中央与地方事权的进一步划分，抽查制度也应随机而动，加快改革。中央进一步厘清国家与地方在监督抽查工作中的分工权利划分。

二、公正公开原则

要坚持“双随机，一公开”，实施随机抽查事项公开、程序公开、结果公开，保障市场主体权利平等、机会平等、规则平等。提升监管效能，减轻市场主体负担，优化市场环境。

三、问题导向原则

监督抽查工作要以防范质量安全风险隐患为出发点，进一步提升发现风险和排查隐患的能力。

四、民生导向的原则

监督抽查的产品重点应是重点消费品和消费者、有关组织反映质量问题比较集中的产品。

当前产品抽查制度改革的方向

随着改革顶层设计的大动作，国家市场监管局的出现，对市场秩序的治理肯定更加有力有序，对产品质量的监管，也将得到加强。质量监督抽查制度应顺应这个改革大势，加大创新力度，提高治理强度，释放出新活力。

一、提高有效性

产品质量监督抽查制度是我国在产（商）品质量监管方面的一项非常重要的制度安排，只有提升产（商）品质量监督抽查的有效性，才能让制度弥久常新，充满活力。

一是提升发现问题的能力。要改变按照标准罗列指标进行检测的固有模式，突出涉及人体健康和人身财产安全的关键指标、风险指标等，通过检测来发现问题、预警风险，降低质量安全隐患。同时也能降低行政成本，提高行政效率。

二是提升引导消费的能力。秉承“质量惠民”的理念，把消费品质量安全作为重点，突出消费品质量安全监管和电子商务领域的质量监督，加大消费品监督抽查的力度，提升人民群众对消费品质量安全的获得感。

三是提升结果运用的能力。对监督抽查结果的运用，除了传统的违法违规行为依法依规查处外，更重要的是要将抽查情况及查处结果及时向社会公布，接受社会监督，增强市场主体守法的自觉性，起到引导消费的作用；要突出质量评价特别是发现质量问题的功能，运用结果发现质量隐患，防患于未然。

二、提升规范性

产品质量监督抽查是一项系统工程，国家对产品质量实行以抽查为主要方式的监督检查制度，必须以法律法规层面来规范抽查制度的实施。

一是推行双随机抽查。2015年8月，国务院办公厅发布了《国务院办公厅关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求在政府管理方式和规范市场执法中，全面推行“双随机、一公开”的监管模式。推行双随机模式，可以预防过度监管可能导致的监管成本大于监管收益，各级监督部门也对产（商）品质量监督抽查领域的双随机工作进行了尝试。笔者认为，产品质量监督抽查的双随机模式为质量监管改革提供了新思路，有利增强监管科学性和执法公正性，要在加强国家和地方协调机制的基础上，根据历年来监督抽查的大数据统计结果，合理地选择抽查范围和频次。切实落实凡经上级部门监督抽查产品质量合格的，自抽样之日起6个月内，下级部门对该企业的该种产品不得重复进行监督抽查的要求。

二是进一步落实抽检分离。要改变目前同一检验机构又抽又检，缺少第三方的监督，容易因经济利益等原因造成抽样、检验不公平的状况。抽样、检验这两个主要环节中应由行政机关负责监督抽样，第三方机构负责检验，提高产品质量监督检查工作规范性。

三、提升科学性

当前，电子商务、新兴服务业等新的经济形式不断涌现，监督抽查的对象在发生变化，监督抽查制度的顶层设置碰到了挑战。因此，在产品抽样程序的设计上必须进行改革。建议将现行在生产环节和流通环节两种抽样地点改为3种抽样地点，修改为以流通环节为主、生产环节和经营性使用环节为辅的设置，使检验结果更接近人民群众的感受度，同时有利于完善市场反溯机制。

四、提升权威性

要推动监督抽查制度改革，形成适应市 场要求的监管体制机制，进一步发挥促进供给侧结构性改革的作用，提升监督抽查的权威性。

一是要修订《产品质量监督抽查管理办法》，完善各种经营模式的抽查流程，进一步规范监督抽查工作，形成科学公正、公开透明、规范高效的产品质量监督制度体系，从制度层面来保障权威性。

二是要整合各级监督抽查信息资源，利用权威的检测数据有效开展统筹分析和综合利用，进一步发挥监督抽查引导消费、服务提质增效升级和为质量宏观决策提供科学依据。

三是要完善质量信用制度。立足现有的监督抽查信息资源，完善监督抽查信息公示制度，加快与社会信用体系衔接，要根据市场主体的信用情况，采取针对性强的监督检查方式，将质量信用反溯监督抽查，为科学实施监督抽查制度奠定基础，形成良性循环。

实践证明监督抽查制度是一项维护市场秩序行之有效的的措施。在质量时代，突出消费品安全监督、突出质量责任追溯、突出抽查结果宏观分析利用、突出市场竞争和企业自我约束的机制，回应人民群众的质量安全关切，进一步扩大社会监督，促进社会共治，监督抽查制度才能焕发出新的活力。