从行政法治的角度看在用锅炉改变燃料的行为

文 赫成刚

2018年第1期的《中国质量技术监督》杂志案例沙龙栏目刊载了陈永远先生的“在用锅炉改变燃料种类该如何处理”的案例。讲述的是2017年12月17日，A市质监局特种设备安全监察人员对辖区内的B公司进行检查，发现该公司正在使用一台已经办理注册登记的型号为DZH2-1.25-AⅡ的锅炉，由于现在国家环保督查抓得紧，B公司为了环保能过关，使用的锅炉已经采用生物质颗粒为燃料，不敢再使用燃煤，与该公司办理使用登记特种设备产品数据表中的数据不符。对B公司的上述行为如何定性和处理，给出了三种意见。下面结合行政法治的基本要求进行评说。

第一，将B公司改变锅炉使用燃料的行为确定为违法行为于实体法律规定无据。

从违法与否的判定依据上讲，在行政管理中衡量行政管理相对人的行为是否违法的判定标准只能是法律、法规和规章，而不能扩大判定范围。2017年11月1日质检总局办公厅印发的《关于承压类特种设备安全监察工作有关问题意见的通知》（〔2017〕1336号）出台的原因正如该文件起头部分所述，是“针对近期锅炉、压力容器、压力管道等承压类特种设备安全监察工作中出现的新情况、新问题，为进一步完善安全监察工作”。其中在“（四）关于锅炉改造”部分，规定“改变锅炉燃料的使用单位应当办理使用登记变更，变更内容包括产品数据表中的燃料种类和使用登记表中的产品型号”。而2017年1月16日质检总局发布的《TSG08-2017特种设备使用管理规则》只对“按台（套）登记的特种设备改造、移装、变更使用单位或者使用单位更名、达到设计使用年限继续适用的；按单位登记的特种设备变更使用单位或者使用单位更名的”，规定相关单位应当向登记机关申请变更登记，并未将改变锅炉燃料作为锅炉变更登记的法定条件。如果说《特种设备安全法》在特种设备使用环节对诸如《TSG08-2017特种设备使用管理规则》这样的安全技术规范的法律地位予以确定，其规定的包括特种设备使用登记变更的内容应当予以执行外，仅以规范性文件的方式就对特种设备登记这种许可形式添加变更条件，其合法性有待商榷。不仅如此，早在2004年最高法院就专门印发通知，将“法规、规章或者其他规范文件设定不符合行政许可法规定的行政许可，或者增设违反上位法的行政许可条件”的，作为判定下位法不符合上位法的判定标准之一，也从一个侧面提供了佐证。

第二，将B公司改变锅炉使用燃料的行为确定为违法行为有违程序正义。

在现代行政管理中，“法无禁止皆可为”对行政被管理人来讲是基本的行为原则；而除非对被管理人增赋权利和限缩义务，“法不溯及既往”是管理者应当遵循的基本规则。B公司在办理完特种设备使用登记手续后，除遇有法定变更情况需要履行变更登记程序外，在一个使用登记周期内不再履行登记管理方面的任何义务。这也是法的预期性或者稳定性使然。对于在特种设备管理中遇到的新情况、新问题，如若添加变更登记条件的，应上升到法律、法规至少是技术规范层面加以规定，并对添加前后的使用者区别对待。如果不区分已办、在办和即将办理等不同的情况而一律重新办理变更登记，有违程序正义。

第三，对本案三种意见的评判。

通过以上分析，本案中第二种意见认为由于B公司违反了《特种设备安全法》第八条，依照该法第六十二条的规定下达安全监察指令书的意见实不可取。对于第一种“只需告知B公司按文件规定办理就行”的意见和第三种“根据目前情况，尚不能立即要求B公司办理锅炉变更登记”的意见，都是对B公司应当履行变更登记义务的肯定性体现，只不过有应然和实然之别而已，亦不可取。更应合理合法的做法应当是将B公司的锅炉使用情况通过安全监察记录在案。同时，在下一个登记周期重新办理登记过程中，如果相应的需要变更登记法定条件发生变化，明确将使用不同的燃料作为变更登记条件的，应当对其进行告知。

纵观本案，虽然看似案情简单、涉及面小，但也折射出行政管理体系和管理能力现代化的问题。现代行政管理体系的完善和管理能力的提升，涉及到方方面面。现代意义上的行政管理思维，是利与弊权衡的政治思维、成本与收益比较的经济思维、善与恶评价的道德思维和合法与非法的法治思维的综合体。四者互为依托、相互促进。其中，法治思维是基础的根本的思维底线。突出法治思维的底线作用，其根本目的就在于在处理质监行政管理方方面面工作中，进行相应的政治思维、经济思维和道德思维取舍的同时，要进行合法性、权利义务、公平正义、责任后果和依法制权等法治思维节点的过滤，不得逾越合法性的根本底线。在合法构架行政管理各方实体权利义务的前提下，更应注重程序合法性的考量与搭建。因为，程序正义往往比实体正义结果更显效、作用更直接。