绿色发展理念下政府责任探析

摘要：绿色发展理念要求以恢复和改善环境为经济增长点，为解决当前环境问题提供了方向。而政府购买环境服务基于其公益性与经济性，将绿色发展理念恰到好处地体现出来。但是，在政府购买环境服务中，由于该法律关系主体不仅仅政府与环境服务提供商，还有潜在的行政相关人，即社会公众。因此，政府既需要承担政府的环境责任，还须承担行政协议责任。

关键词：绿色发展理念；政府购买环境服务；政府环境责任；行政协议责任

2015年10月，习近平同志在党的十八届五中全会上提出创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，其中绿色发展理念已经成为建设中国当代法治社会的主要理念之一。当前社会下，环境问题已经成为亟待解决的热门问题，例如雾霾问题。绿色发展理念的提出是为法治政府解决环境问题确定了方向，而其中的政府购买环境服务即是解决机制之一。

一、绿色发展理念含义

结合对于2015年新修订实施的《环境保护法》第一条的理解，绿色发展理念即是以保障社会公众的健康为本质目的，将建设生态文明以及促进经济社会的可持续发展为主要目标，提倡将社会经济建设与环境保护相结合的发展方式，实现社会的全方位发展、清洁节约式发展、低碳环保式发展。传统理念中的可持续发展只是将社会经济发展与生态文明建设相结合，但是并没有体现出谁的地位更加重要，这也就造成了在实际生活中社会经济的发展与生态文明的建设相脱节，社会的经济在不断快速发展，而环境保护问题却变得愈加严重。习近平同志在哈萨克斯坦纳扎尔巴耶夫大学演讲时指出：“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”这句话反映了社会的经济发展应当以环境保护为本质前提，只有拥有了绿水青山，金山银山才能得到保证。因此，我们不能以传统的可持续发展观来协调环境与社会经济发展，应当寻求一种更新的、以环境保护为优先考量的绿色发展理念。

二、政府购买环境服务

绿色发展理念，要求正确理解和处理环境保护与社会经济发展两者之间的关系，将保护环境作为社会经济发展的前提，社会经济的增长应当依赖于生态文明的建设。对于此，当前政府必须针对现存的环境问题，根据绿色发展理念提出解决方案。传统的解决方案即是政府直接采取补救措施，进行环境治理，但是收效甚微。例如，在江苏省东海县，在政府购买农村环境保洁服务之前，传统保洁工作，尽管县乡两级投入大量财力，但是经常收不到预期效果。对此，财政部在2014年出台了《关于推进和完善服务项目政府采购有关问题的通知》，明确将环境服务放在第三类的政府向社会公众提供的公共服务中。因此，在绿色发展理念下，将环境保护作为社会经济发展的前提，政府购买环境服务即成为当前政府治理环境问题的重要措施之一。

（一）政府购买环境服务的内容

环境服务在广义上而言，是指基于当前的环境需求，实现生态环境均衡，为进行环境保护而进行采取措施的系统服务。但是，这种环境服务根据主体的不同分为两种：民事环境服务和行政环境服务。民事环境服务主要针对环境服务提供商为企业等民事主体提供的服务，而行政环境服务的主体是指环境服务提供商与行政主体。而政府购买环境服务中的环境服务仅指狭义上的环境服务，即行政环境服务。在2013年，财政部印发了《政府采购品目分类目录》，其中环境服务包括：城镇公共卫生服务、水污染治理服务、空气污染治理服务、噪音污染治理服务、危险废物治理服务、其他无害固体废物处理服务、其他环境治理服务。通过参照2014年12月财政部出台的《政府购买服务管理办法（暂行）》中第2条对于政府购买服务的定义，政府购买环境服务，是利用市场经济的作用，政府按照相关程序，将需要由其开展的环境服务事项，提供给具备条件的社会组织，由其承担并且政府根据购买服务合同达成的约定向其支付一定费用。

（二）政府购买环境服务的特征

公益性。政府的权力来源于人民权力的让渡，尽管政府的职能是管理社会、维持社会秩序，但是其必须服务于社会、服务于人民。因此，政府的行政行为在理论上必须具有公益性。当然，从某种意义上说，因为国家这个词具有共同体的意义，而政府是代表国家管理社会，行使人民让渡的权力，故政府及其行为具有公共性这个性质。但是，这里的公共性与公益性却略有不同。公益性代表着政府及其行政行为能够为社会公众带来一定利益，但是公共性仅仅预示着政府其行为的影响对象为社会公众甚至是某类社会群体，其是否能够使该群体受益，并未可知。而政府购买环境服务是为了满足社会公众对于生态环境的需求，而与社会组织签订政府购买环境服务合同，通过该措施来保障社会公众对于环境的合法权益。对此，政府购买环境服务在性质上必须具有公益性，而不是僅仅具有公共性。

主体相对平等性。政府购买环境服务并不是民事法律关系，而是行政法律关系，因为其主体为政府等行政机关与社会组织。在行政法律关系中，行政主体，即政府等行政机关，居于主导支配地位，能够行使行政管理职权。因此，在传统的行政法律关系中，行政主体与行政相对人在地位上具有绝对的不平等性。但是，政府购买环境服务中的行政法律关系又与传统行政法律关系相区别。其是政府通过签订合同，与行政相对人即环境服务提供商确定双方的权利义务，从而对环境进行治理。根据在最高人民法院《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》的第14条，对于政府购买环境服务合同，可以适用《合同法》。而根据《合同法》的基本原则，合同当事人的法律主体地位平等。因此，政府等行政机关在履行、变更、解除行政协议上与环境服务提供商等社会组织的法律地位平等。但是在之前的司法解释中的第15条第3款，其中的被告指的是行政机关，因而当面临社会公共利益问题时，可以考虑暂时放弃该社会组织的主体平等权益，行政机关可以单方变更、解除该行政协议，不过，行政机关需要给予一定补偿。

三、政府责任

在政府购买环境服务中，该法律关系主体直接表明仅仅只有政府等行政机关与环境服务提供商，但是潜在的、涉及其环境权益的还有社会公众。对此，此处的政府责任主要分为两个部分：政府环境责任与行政协议责任。

（一）政府环境责任

按照社会契约理论，公民与政府之间存在着代理关系，即公民委托授权政府管理社会，在公民的合法权益受到损害时，政府须采取措施来进行保障。因此，在当前社会出现的环境问题中，政府须承担责任，采取一定的措施保障公民的环境权益，即政府环境责任。政府环境责任是指在保护环境问题上，由法律法规等规范性文件所规定的政府等行政机关的义务以及权力（简称为政府第一性环境责任），另外还有因政府等行政机关违反上述法律法规等规范性文件规定而所需承担的法律责任（简称政府第二性环境责任）。在政府购买环境服务中，政府第一性环境责任主要包括审查责任、监督责任、信息公开责任；而政府第二性环境责任主要是针对环境法、刑法等关于行政机关以及其工作人员的责任，如环境法第68条。

审查责任。绿色发展理念要求以恢复和改善环境质量为经济增长点，那么政府在购买环境服务的初期阶段，其审查责任必不可少。在政府等行政机关与环境服务提供商签订购买环境服务合同之前招标，须对环境服务提供商进行资格审查，如是否具有相关的行政许可，是否存在违法等不良记录，是否能够提供环境服务的专业人员，是否具由相关的资金和技术支持等等。

监督责任。在签订购买环境服务协议之后，政府等行政机关并不能放弃对环境服务提供商的监管，这不仅仅是基于行政协议对行政相对人加以监督，更是考虑到社会公众的环境权益。因此，在政府购买环境服务中，政府等行政机关的监督责任更是重中之重。对于政府的监督责任，可以通过以下三种制度加以实现。第一，定期的信息报告制度。信息报告制度是政府等行政机关对环境服务提供商监督的前提，可以通过制定地方政府规章等规范性文件或者直接在行政协议中加以明确。政府等行政机关根据环境服务提供商提交的信息报告监督其环境服务，从而保障环境治理质量。第二，实地巡查制度。实地巡查制度相较于前面所述的信息报告制度而言，由于其是政府等行政机关到实地进行考察，更为主动地体现了政府等行政机关的监督职能。第三，绩效评估制度。政府等行政机关通过前述的信息报告制度以及实地巡查制度，达到对政府购买环境服务的履行情况、环境治理质量等过程的评估。

（二）行政协议责任

政府购买环境服务中，直接的法律关系主体就是政府等行政机关与环境服务提供商。根据《行政诉讼法》第78条规定，参照《合同法》的相关内容，将政府等行政机关在该行政协议中的责任归结为两种：违约责任与补偿责任。但是，在政府等行政主体承担违约责任与补偿责任之前，该行政协议必须是合法有效的。根据《行政诉讼法》第75条、《合同法》相关内容，政府购买环境服务中的行政协议无效情形主要包括：相关政府等行政机关不具有相应的行政主体资格；政府购买环境服务的内容客观上不可能实施；政府购买环境服务的实施将导致犯罪或者严重违法；在政府购买环境服务中的行政协议内容明显违背公序良俗；政府购买环境服务的实施将严重损害公共利益或者他人合法权益；其他重大且明显违法的情形等等。

违约责任。由于这里仅讨论政府等行政主体在违约时所应承担的责任，并且在《行政诉讼法》中并没有关于行政相对人违约责任的规定。由此该违约责任仅指行政主体单方面的违约，是指政府等行政机关作为政府购买环境服务中的行政协议一方当事人，不依法履行、未按照约定履行或者违法变更、解除行政协议的，所应承担法律上的责任。参照民事合同，双方可以意思自治，在法律范围内自由约定权利义务、违约责任的承担形式、内容、范围、幅度、免责情形等。在没有约定或者约定无效的情况下，根据《行政诉讼法》第78条，行政主体承担违约责任的法定方式包括：继续履行、采取补救措施以及赔偿损失。

补偿责任。文章在前面部分已经阐述了政府采购服务中行政协议主体地位的相对平等性，行政协议主体地位既具有平等，也具有不平等性。其不平等性体现在行政主体在考虑到公共利益或其他法定理由时，可以单方解除或者变更行政协议。但是，在此种情况下，若行政相对人的合法权益受到损害，可以要求行政主体给予适当补偿。对此，根据《行政诉讼法》第78条第2款以及《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第15条第3款规定，行政主体因公共利益需要或者其他法定理由单方变更、解除协议给行政相对人造成损失的，须承担补偿责任。

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作者简介：

李保健（1993- ），男，南京财经大学，宪法学与行政法学研究生。