国企混改将实质性提速

文／《新产经》记者 郝艺

在有关国企改革的顶层设计《关于深化国有企业改革的指导意见》中，国企改革“取得决定性成果”的时间节点被定在了2020年，同样，十八届三中全会部署各项改革的截止时间也是2020年，会议提出，希望经过五年改革，大多数央企能够发展成为混合所有制企业。

国企混合所有制改革，从“十五”要“形成混合所有制企业”，到“十一五”要“发展混合所有制经济”，再到十八届三中全会直接将其上升到基本的经济制度层面，该项改革愈受重视。在2016年12月中旬召开的中央经济工作会议中，混合所有制改革被列为国企改革的重要突破口。如今，2017年已经到来，在“十三五”的第二个年头，国企混改将以何种面貌呈现？

“七大领域推混改是突破”

2016年中央经济工作会议提出，要深化国企国资改革，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。其中，对于混合所有制，会议这样明确：混合所有制改革是国企改革的重要突破口，按照完善治理、强化激励、突出主业、提高效率的要求，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。

在中央经济工作会议召开后的12月19日，国资委党委召开会议传达中央经济工作会议精神，并提出：凝心聚力推进国企国资改革。继续推动各项改革政策措施的落实落地，加快形成有效制衡的公司法人治理结构、灵活高效的市场化经营机制。会议强调，在民航、电信、军工等领域推动混合所有制改革试点。加快推动国有资本投资、运营公司改革试点。

在不少业内人士看来，高规格会议如此明确2017年国有企业混合所有制改革的做法，传递出中央今年将大力推进国企混改的决心。这意味着中央高层首次明确将混合所有制改革作为国企改革的重要突破口，这样的表述可以增强改革的信心及预期，中国企业研究院首席研究员李锦表示，混合所有制改革成为混改“突破口”，意味着混合所有制改革将优先于国企改革的其他方面，率先拿出实际行动，重点完成国有资本与民间资本、社会资本、外资资本的混合。

还有，本次中央经济工作会议对实行混合所有制改革的七大行业进行明确，也是一次重大突破。在此之前，2016年11月召开的国家发改委新闻发布会提出，在混合所有制改革试点方面，按照《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》要求，国家发改委会同国资委等部门推进部分重要领域混合所有制改革试点工作，在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域选择了7家企业或项目，开展第一批混合所有制改革试点。

继国家发改委之后，中央经济工作会议在七大垄断色彩相对较浓的行业领域提出混改要求，意味着混合所有制改革将取得大进展。接受《新产经》记者采访的中国企业联合会副研究员冯立果表示，之前的国企混改是本着先易后难的思路，从处在竞争性领域的国企入手，如食品、建材、轻工、纺织等行业领域，但现在看来这样的改革方式“很不解渴”，所以，本次会议提出要从七大领域入手推进混改，这是一个突破，的确在啃硬骨头，不过，从目前情况看，在“七大领域取得突破很有可能”。

“能稳中有进即可”

早在2015年9月，中共中央国务院印发的国企改革顶层设计方案《关于深化国有企业改革的指导意见》（以下简称《指导意见》）在万众期待下出台。对于混合所有制改革，该文件提出，发展混合所有制经济的目标是促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。

这份文件被视为新时期国企改革推进的纲领性文件，在总体要求、分类改革、国资管理体制、强化监督防止国有资产流失等方面提出国企改革目标和举措。在冯立果看来，该文件的出台是当年国企改革的最大成果，标志着国企改革在政策层面取得了很大进展。

关于国企改革及其重要组成部分的混合所有制改革，近年来频频出现在各大文件、试点名单中。除了国企改革“1+N”系列，又如国务院总理李克强就曾在政府工作报告中指出，深化国企国资改革，有序实施国有企业混合所有制改革，鼓励和规范投资项目引入非国有资本参股。

政策文件规划蓝图之后，各种试点纷纷展开。在政策出台之前的2014年，国资委就进行了首批国企改革试点工作，中粮集团、中国医药集团总公司等6家央企分别就包括混合所有制改革在内的四项工作进行试点。2016年2月，国资委表示，电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域是国有资本相对集中的领域，在这些领域开展混合所有制改革试点示范，具有重要意义。同年7月，国资委又发布了第二批五项试点名单，有20家央企入围。11月，国家发改委明确了在七大领域开展混合所有制试点。

第二批国企混改试点的共同特征就是这些企业都属于垄断性行业，有分析指出，本次中央经济工作会议关于国企混改的提法，意味着2017年这七大垄断行业的央企试点方案将落地。

政策在发布，试点在推进，不过，就近几年国企改革的进展来看，“其实并不快”“进展不是很乐观”“这比我们预期的肯定是慢了”，接受本刊记者采访的几位业内人士均称。

在这样的情况下，已经得到中央经济工作会议明确指令的央企们，似乎正在加快改革脚步。据了解，紧跟着中央经济工作会议，2016年12月20日，中石油集团召开全面深化改革领导小组第十五次会议，审议并原则通过了《集团公司混合所有制改革指导意见》等文件，明确了集团公司混合所有制改革的基本思路、目标和原则，提出了分类推进、引入各类资本、完善公司治理等主要改革举措。

除了石油领域，中国船舶工业集团、南方电网、中国核建也纷纷在2016年12月19日召开党组扩大会议，对中央经济工作会议提出的国企混改等要求进行传达，并结合企业情况部署混改任务等。“从部分企业的市场化改革的方案等来看，这些企业的混合所有制改革以及市场化改革在稳中有进地推动着，”冯立果表示。

有了中央层面的明确指令，是否意味着国企混改将在今年大规模推开？冯立果指出，经济工作的总基调是稳中求进，在国企改革方面也应该符合这个基调，没有必要以大跃进的方式进行，再加上国企混改在操作层面困难很多，所以“大规模推进的可能性比较小，能稳中有进即可”，还有，十八届三中全会曾指出国企改革在2020年之前需在关键领域和重点环节取得突破，所以无需脚步太快。

李锦也认为，以混合所有制改革委突破口并不等于改革会在2017年大面积铺开，改革应该还是以试点的形式推进，整体基调还是“稳”字当头，大面积铺开的基调现在还不能确认。

“以分类改革为前提”

“在电力、石油、天然气、铁路、民航、电信、军工等领域迈出实质性步伐。”2016年中央经济工作会议对七大领域的“迈出实质性步伐”要求，被多方解读为2017年混合所有制改革将有大动作。那么，究竟该如何理解“实质性”一词？

中国国际经济交流中心副总经济师徐洪才表示，由于国有企业改革的顶层设计已经出来了，下一步就是落实问题。冯立果也作出类似解读，就目前来看，该出的文件已经出的差不多了，下一步应该是执行文件、落实政策的过程，是对政策的真正推动，而不是停留在喊口号的阶段，从文件到落地，这应该是“实质性”的准确释义。

到时候国企混改是否迈出了实质性步伐不难判断，因为政策文件中已经将混改事项等写得很清楚了，企业是否进行了市场化改革、公司的治理结构是否更加完善、企业的活力是否提升，都是显而易见的，冯立果表示，改革还会按照之前的分类进行，分类是前提。

《指导意见》明确提出，要将国有企业分为商业类和公益类，公益类包括以保障民生、提供公共产品和服务为主要目标的企业；商业类分为商业一类和商业二类，商业一类是指处于充分竞争行业和领域的国企，商业二类是指关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域的国企。如此分类，是国企分类改革的大前提，此次分类确定为分类改革的推进打下基础。

作为配套文件的《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》进一步明确了在此分类基础上的混改方式，对主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业，主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国有企业，以及公益类国有企业的改革方式进行指导。这样的分类方式曾被业内人士认为是“在理论上很容易，在实际操作中很复杂”，例如主业同时包含商业类业务和公益类业务的企业如何进行业务分割，业务分割过程中如果出现其他新问题应该如何处理。

对此，北京师范大学公司治理与企业发展研究中心主任高明华告诉《新产经》记者，顶层设计肯定是粗线条的，各地区各企业需要根据实际情况进一步细分。冯立果也表示，按照分类方式进行改革的做法没错，重要的是应该对不同企业以及不同企业主业的做好界定，首先，公益类国企在理论上很容易理解，包括供电、供水、供气、供热、公共交通等，但这些领域和“关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域”有交叉，例如国家电网，同时包含公益类和关系国民经济命脉两种性质；其次，最为明确的是“处于充分竞争行业和领域”，包括食品饮料、服装、建材、钢铁等，基本不存在行政垄断；最难界定清楚的是商业二类，什么是关系国家安全、国民经济命脉，需要划分清楚。

冯立果举例说明，军工领域就是一个笼统的概念，该领域中的细分行业差别很大，即使是兵器工业，也会有很多民营企业在参与，并非全部国有，其实现在中国已经有几百家民营的军工企业了，这是一个产业链，是一个产业群体；又如核工业，既包括核军工，也包括核民用，在民用核工业方面，有很多民营企业在参与，如电缆、吊车、机械、水泥、钢铁等；再如，电网、电信企业中的铁塔公司，处在自然垄断环节，但是这些部分业务已经从企业剥离，总体来看，国企混改的分类界定、分类推进在持续进行着。

不过，高规格会议的定调、改革类别的明确并不等于分类改革会一帆风顺，徐洪才就明确指出，不同部门之间的利益协调就需要被考虑到。因为不少企业兼具资源垄断和服务民生属性，想要兼顾二者是一门学问，更是一门艺术。

对于这样的困难，冯立果引用鲁迅名言来形容：“就是挪动一张椅子也要流血”，但更重要的是，不能因为有困难就停滞不前，否则更麻烦。冯立果继续分析道，现在有一个好处是，经济形势不太乐观，企业正在面临比较大的经营压力，这个压力可以为市场化改革提供倒逼力量，因为不改革的企业必将面临死亡，而且，经过几年的反腐，利益集团受到打击，在这样的背景下，政策执行会更加有力度，国企混改同样如此。