政府决策视域下公众参与与群体性事件的关系研究

沙玉霞

摘要：在政府决策视域下，群体性事件产生的原因在于政策制定过程中公众参与不足，使相关利益群体诉求得不到有效解决或者利益受损，引发公众采用非理性的方式对政策进行抵制，引发群体性事件。为此，就要革新政府决策习惯，正确处理公众参与价值层面和操作层面的矛盾，构建有效的公众参与政府决策的途径，化解矛盾、缓解冲突，以避免或减少群体性事件的发生。

关键词：群体性事件 政府决策 公众参与

中图分类号：D631 文献标识码：A 文章编号：1009-5349（2018）07-0235-02

一、政府决策视域下群体性事件发生的原因分析——公众参与不足——以厦门“集体散步”等事件为例

政府决策过程中，公众参与不足是造成许多群体性事件发生的一个重要原因。众多群体性事件发生的现实轨迹就是有力的明证。

厦门“集体散步”事件。2004年，厦门逾投资百亿建设PX化工项目，但距离市区过近，并有污染泄漏爆炸的危险。2007年3月，105名全国政协委员联名上书建议项目迁址，后经媒体报道后，进入公众视野，引发厦门市民“集体散步”抗议，最终项目迁址。厦门PX项目本是按照法定程序审批通过的合法项目，为何会引发“集体散步”？关键原因之一就是公众参与的缺失。从2004年2月项目通过国务院审批开始，到2007年3月政协委员提出议案之前，一直被隔离于公众视野之外。项目环评过程中几乎没有正式的信息公开，前期决策过程中没有引入相应的公众参与程序，如果不是政协委员的提案，不是媒体的关注曝光，PX项目或许到今天还是一个公众未知晓的事件。也正是前期公众参与的缺失，使得公众一旦通过某种途径获知并理解相关决策事项对自身权益的利害，公共行政的危机将立即显现，“集体散步”事件的发生即是明证。[1]

再比如，江苏邳州征地事件。2009年12月，徐州海天石化公司欲征河湾村耕地进行扩建，受到村民强烈阻止。2010年1月7日当地两名镇政府领导与村干部连同100余名社会人员到现场进行强行勘探，与村民发生暴力冲突，造成村民一亡三伤。事后调查表明，当地镇政府并没有严格按照要求制定与海天石化公司合作的公共政策，土地征收过程中信息完全封锁，民众没有参与进来，在自身利益受到侵犯时，村民进行抵制从而引发了群体性事件。2011年3月份的南京梧桐树事件，也是由于南京市政府在“移植梧桐树”的过程中缺乏民意征集而诱发的，突然间莫名消失的梧桐树，触及了对梧桐树怀有深厚情感的南京市民的敏感点，点燃了群体性事件的导火索。

在厦门“集体散步”事件、江苏邳州征地事件和南京梧桐树事件中可以清晰地看到在政府决策过程中，由于缺乏民众参与，民意表达缺失，引发公众不满，最终导致群体性事件的发生。[2][7][8]

二、政府决策过程中公众参与在预防群体性事件中的价值

政府决策过程中引进公众参与，有利于增加决策的可接受性，提高决策的科学性，增强决策的合法性，避免或减少与公众的冲突，减少群体性事件的发生。[3][10][11][12]

（一）公众参与政府决策可以增加决策的可接受性

公众参与决策过程，改变了以往政府部门单方面命令、强制，公众被动接受、服从的决策模式，促使政府决策向平等、协商、对话、沟通的模式转变。公众在政府引导下，面对面地就分歧问题进行商谈，求同存异，相互求得谅解，形成共同意志，使政府决策成为得到公众认同的规范化产物，从而减少执行阻力，降低执行难度。即使最终决策没有满足或没有完全满足公众诉求，也会因为决策程序的公正而增强公众对决策的认同感，提高决策的可接受程度。因为，“如果人们被允许参与决定，他们就会觉得得到了比较公正的对待。”[4][6]

（二）公众参与政府决策可以提高决策的科学性

公众（包括专家）参与可以提高决策的科学性。其一，公众参与有助于决策者发现问题，获取信息。[5]公众参与政府决策过程中，公众诉求、公众心声的表达，决策者对公众意见的广泛征询，不仅有助于决策者有效地发现问题，准确地界定决策目标，而且能够获取比较全面、有效、真实的决策信息，据此作出的决策方案更切合实际。同时，公众参与政府决策，也是对政府决策的有效监督，能够促使政府决策充分考虑各方利益诉求，保证决策的科学性。其二，公众参与决策，可以集思广益，促进决策方案的优化。人民群众的智慧是无穷的，积力之所举则无不胜，众智之所为则无不成。人民群众处在实践的第一线，对事物，对情况有着最细致、最透彻和最深刻的理解，决策者从中吸取营养，制定出的规划决策最联系实际，最符合事物发展规律，最科学有效。其三，专家的专业知识，对于提高决策的科学性不言而喻。从我国近几年高度重视智库建设可见一斑，放眼国际也莫不如此。

（三）公众参与政府决策可以增强决策的合法性

决策合法性是决策获得公众认同的基础。公众参与政府决策的过程，是民意表达的过程，它既保证了政府决策的公共性，更赋予政府决策以合法性。“根据法治社会的基本要求与宪政原则，只要是影响公民权利义务分配的，就应征得公民的同意。公众参与政府决策便是公民实现利益诉求表达的有效方式，也可以实现民意对政府决策活动的渗透，从而对政府决策进行合法性赋予。”[9]

三、政府决策过程中制约公众参与的因素

（一）主观方面，政府部门的决策习惯和矛盾心理

（1）封闭决策的习惯。受传统“官本位”思想和计划经济体制的影响，政府一直将公众视为政府决策的客体，理所当然地认为公众只能被动接受和服从政府制定的公共政策。同时，由于长期以来干部选拔任用考核以GDP为导向，出于政绩考虑，很多地方政府着力于政绩工程和项目的兴建，只唯上不唯下，使得政府部门漠视公众对政府决策的参与。厦门“集体散步”事件、江苏邳州征地事件就是在这种错误观念的指导之下上马的。

（2）对待公众参与价值层面和操作层面上的矛盾心理。从价值层面讲，政府部门认为公众参与决策，是民主化的必然要求，扩大公民的有序参与是民主的一种必然趋势。但一旦落实到操作层面，对于公众参与政府决策的不同见解，就让政府部门顾虑重重。比如，公眾参与到底是为了公共利益还是公民个人的意见？公众参与决策，如果诉求无法得到满足，会导致事情久拖不决，或者带来一些不可控的因素和麻烦；公众参与可能形成“多数人的暴政”等等诸如此类，使得政府在操作层面上，是压制公众参与的。而压制的结果是容易引起官民冲突、干群矛盾，甚至引发群体性事件。

（二）客观方面，制约公众参与政府决策的体制性因素

（1）协调沟通机制缺失，公众缺乏足够的知情权。信息不明、沟通滞后是导致很多群体性事件发生的重要原因。政府决策过程中对信息的封锁，使公众在信息闭塞的空间里茫然不知或不断猜想，致使矛盾不断升级，为群体性事件的发生埋下“祸根”。

（2）公众参与渠道不通畅。公众利益诉求表达渠道不畅，在利益受损的情况下，利益受损群体容易采取激烈的行为，试图以群众的力量来争取和维护自己的有关权益引发群体性事件，促使自己的利益诉求进入政府决策议程。公众参与渠道不畅通，主要表现为参与途径不足。一是公众参与的制度化渠道缺失。政治参与制度化程度低。如公示制度、听证制度等参与途径，实践中执行不到位，往往流于形式。第二，公众参与的组织性不强。真正能代表群众利益参与政府决策的社会组织数量少，力量弱，参与决策的能力不强，加之缺乏成熟的利益表达机制和参与渠道，难以满足多元利益主体参与政府决策的要求。

（3）公众参与政府决策的法制不够完备。现有涉及公共决策的法律实体性规范多，程序性规范少，而且对公众参与的具体制度、程序、方式及渠道缺乏具体的可操作性的规定，导致公众参与政府决策缺乏具体性的法律依据，给公众参与带来了诸多问题。

四、发挥政府决策过程中公众参與作用，避免群体性事件发生的路径

（一）革新政府决策习惯，正确处理公众参与价值层面和操作层面的矛盾

十八届四中全会将“公众参与”作为重大行政决策的五大程序之一。因此，要按照中央规定，严格遵循决策程序。同时，鉴于公众参与决策存在局限性，因此，要把握好公众“我要参与”的诉求和行政机关“我能做到”的限度。对重大民生决策或决策中涉及社会公众切身利益的事项，采取多种方式广泛听取社会公众特别是利害关系人的意见。具体实施中，对决策质量要求高、专业性强，本身就排斥公众参与的决策，或者遇有紧急突发事件需要领导者快速决断的，可以不用公众参与；对决策科技含量不高，需要老百姓高度认同，与群众切身利益息息相关的决策，就要放心大胆地引进公众参与，征求民意；对既有强烈的决策质量要求，又涉及群众切身利益的决策，就要革新决策习惯，引进公众参与，通过宣传争取群众支持，根据三圈理论，有了公众的支持，决策成功的可行性才会增大。

（二）构建有效的公众参与途径

（1）构建知情权制度，保障公众的知情权。如果缺乏对政府决策的了解，也就根本谈不上公众对政策执行过程的参与。要提高政府决策的开放性，在法律允许的范围内，将公众关心的、涉及群众切身利益问题的政策内容公之于众，与公众进行有效的信息交流，充分保障公众的知情权，让公众全面地了解相关政策中自己的权利和义务，使公众的利益和意见能得到及时的表达。

（2）拓宽公众参与决策的渠道。第一，完善人民代表大会、政协会议、人民团体等制度化参与渠道，充分发挥其公众参与的作用。第二，健全听证制度、政府决策咨询制度、人大旁听制度等公众参与的渠道和方式。第三，培育和发展社会组织，提高公众参与的组织化程度，使分散的、潜在的公众利益和要求转化为明确、集中的政策要求。

（3）实现公众参与政府决策的程序法定化。十八届四中全会指出，要将公众参与作为重大行政决策的法定程序。当务之急就是要制定出台相关法律法规，用法律条文规定公众在政府决策中的地位、作用及应负的责任，实现公众参与政府决策的程序法定化。

参考文献：

[1]田飞龙.公众参与的时代标本——厦门PX事件的过程分析与模式归纳[EB/OL].http：//www.aisixiang.com/data/73736.html.

[2][7][8]王盼盼.公共政策制定视域下群体性事件研究[D].南京大学，2014（5）.

[3][10][11][12]赵颖.从群体性事件看公共决策中的公民参与[J].东南学术，2008（4）.

[4][6]胡溢武.公众参与视角下群体性事件的法律预防[D].安徽大学，2014（4）.

[5]王雅琴.公众参与背景下的政府决策能力建设[J].中国行政管理，2014（9）.

[9]昌业云.公共政策理论：研究群体性事件的一个重要范式[J].国家行政学院学报，2009（6）.

责任编辑：景 辰