提升东营市金融扶贫精准性的路径

徐静

摘要：近年来，东营市在金融扶贫方面取得了一定成效，但在扶贫过程中也存在金融扶贫对象精准定位难、金融扶贫项目精准选取难、金融扶贫资金供给和融资需求精准对接难、金融精准扶贫动力激发难、金融精准扶贫效果考核难等突出问题，因此，要提升东营市金融扶贫精准性，就要多角度识别贫困户、广维度考察扶贫项目、全方位提升金融扶贫供需对接精准性、构建完善的扶贫政策体系和激励考核机制。

关键词：东营市；金融；扶贫；精准性

中图分类号：F8327

文献标识码：A

文章编号：1673-5595（2018）02-0050-05

近年来，国家高度重视金融扶贫工作并出台了多项政策予以支持。2015年，《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中提出了加大金融扶贫的多项政策措施；2018年1月，中国人民银行等四部门又联合印发了《关于金融支持深度贫困地区脱贫攻坚的意见》，对提高金融扶贫精准性提出了更高要求。东营市委、市府和辖区内的各金融部门积极落实政策，在推动金融扶贫方面做了大量工作，但从工作进展情况来看，在如何提升金融扶贫精准性上还存在一些难题需要解决。探求提升东营市金融扶贫精准性的路径是一项亟待解决的课题。

一、东营市金融扶贫的进展情况

东营市位于山东省北部，是黄河三角洲中心城市，全市辖有5个县区、26个乡镇以及14个街道办事处。截至2016年末，全市共有常住人口21321万人。通过三轮数据摸查，全市共識别贫困人口3009户、6684人，其中省定贫困人口1879户、4293人，市定贫困人口1130户、2391人，分布在全市5个县区30个乡镇672个村。为打好脱贫攻坚战，东营市委、市府调动各部门积极性，整合多方资源，从志愿扶贫、企业扶贫、行业扶贫和产业扶贫等方面入手，使脱贫攻坚取得了良好效果。截至2017年底，东营市贫困发生率已经下降到0059%。在扶贫工作中，金融部门不但发挥了行业力量，在支持产业扶贫等工作中也发挥了积极作用。①

（一）积极对接扶贫融资需求

2017年，中国人民银行东营支行积极与市扶贫办、发改委、旅游局、农业局等进行联合，并组织全市金融机构开展了精准扶贫融资需求对接百日攻坚活动。全市29家商业银行深入农村，对市直相关部门推介的各类融资需求主体进行了逐家走访对接，共为1920户贫困户进行了摸底建档立卡，其中698户为纳入农户信用档案的建档立卡贫困户，470户为已开展信用评定的建档立卡贫困户。在摸底有融资需求的贫困户中，符合基本信贷条件的建档立卡贫困户贷款需求规模达72121万元。通过对22家各类扶贫生产经营主体进行摸底，其中16家有融资需求，为摸底的扶贫生产经营主体授信2010万元，带动和吸纳贫困人口就业110人。[1]与此同时，对于摸底活动中不能获得贷款的贫困户、带动贫困户的各类经营主体，中国人民银行东营支行引导银行业机构按照“未申请、有不良信用记录、无劳动能力、未来收益不明确、无生产经营项目、年龄不符合信贷条件要求”等原因进行建档登记，随时关注其融资需求变化，实现了融资需求摸底对接全覆盖，让金融精准扶贫不留死角，不留盲区。[1]

（二）制定金融扶贫配套政策

为了引导更多信贷资源参与到扶贫开发工作中来，东营市扶贫办、市银监局、中国人民银行东营支行等部门协调配合，推动政府出台多项金融扶贫配套政策，从多方面形成政策合力。2016年，东营市政府制定出台《关于下达2016年度市级小额扶贫信贷补助资金计划的通知》，鼓励各县区建立金融扶贫保障机制。2017年，东营市政府又出台了《财政专项扶贫资金管理办法》，市扶贫办与10家金融机构签订了金融扶贫战略框架合作协议，市级财政设立了800万元的财政补助资金，县级财政设立担保、风险补偿资金2220万元。截至2017年10月末，全市各类扶贫贷款余额168264万元，其中，发放“富民农户贷”139万元和“富民生产贷”955万元，分别带动了9名贫困户创业和452名贫困户就业或增收。[2]

（三）加强金融知识培训

部分金融机构和政府部门开展了多种形式的金融扶贫知识培训。例如，东营市公路局驻北宋镇坊子村工作组邀请利津县邮政储蓄银行业务人员到该村开展了“金融支农知识培训”，介绍了农民专业合作社贷款、农户联保小额贷款、家庭农场（种养殖大户）贷款等信贷产品，并详细解答创业初期缺乏启动资金、贷款门槛高等一系列突出问题，解决了广大创业者当前的迫切需求。共青团东营市河口区委开展了“共青团送金融知识下乡”活动，面向全区各个镇街开展了6场次专题宣讲，接受教育的贫困群众达到300余人次。这些培训活动的开展，增加了农民对富民政策的了解，打通了国家金融扶贫政策与村民之间的“最后一公里”。

（四）创新金融扶贫模式和产品

2016年以来，中国人民银行东营支行积极引导辖内农村商业银行发挥金融扶贫“造血”功能，放大金融扶贫撬动贫困地区经济发展的杠杆作用，创新开展“金融+”精准扶贫模式，以点带面扩大服务辐射范围，创造了“项目带动个人、先富帮助后富”的良好局面，东营市各类金融机构创新推出多类扶贫信贷产品，如东营莱商村镇银行的“扶贫贷”、东营银行的“光伏扶贫贷款”等带动了几千户贫困户的创业和增收。

① 数据来源于东营市扶贫开发领导小组办公室《东营市建档立卡贫困对象数据分析报告》。

② 数据来源于东营市扶贫开发领导小组办公室《东营市精准再识别建档立卡贫困人口基础数据汇总表》。

二、东营市金融扶贫面临的突出问题

（一）金融扶贫对象精准定位难

从调查情况看，相比全省其他地市，东营市贫困人口有如下几个特点：一是东营市贫困人口分布分散，“插花式”分布特点明显。6684名贫困人口分布在全市5个县区30个乡镇672个村。其中60个省定贫困村贫困人口相对集中，共有贫困人口1474人，占比2205%；其余7795%的贫困人口分散分布在省扶贫工作重点村之外的其他612个村，由于分布比较分散，按照现有扶贫政策，实施产业发展项目整体推进难度大、成本高。二是东营市绝对贫困人口数量少，但致贫原因却呈现出多样性。据统计，除因病致贫和因残致贫占7734%之外，还有缺劳动力、因学致贫、因灾致贫等多种因素，缺生产资金致贫者只占12%（见表1）。因此，单纯依靠收入水平进行贫困程度识别不仅有一定局限性，也增加了精准确定金融扶贫对象和项目的实施难度。①

（二）金融扶贫项目精准选取难

经过2014年、2015年两轮脱贫，有致富能力的贫困人口基本都通过自身发展和政策扶持脱贫，现有的贫困人口具有以下特点：一是贫困人口劳动能力差，现有贫困户中因病致贫、因残致贫达到7734%（见表1）；二是贫困人口受教育程度低，文盲或半文盲和小学文化程度人数占比高达6509%，初中文化程度人数占2631%，高中文化程度人数占503%，大专及以上文化程度人数仅占357%；三是适龄劳动力少，其中50岁以上、16岁以下者占比6559%，16～50岁的劳动力人群只占3441%。②

总体看，东营市贫困人口中有劳动能力人员少，文化程度偏低，贫困人口劳动能力弱，很难依靠自身发展生产。调研中还发现，东营市60个省定贫困村，绝大多数远离市区、集体经济空壳、土壤贫瘠、交通不便利。在这种情况下，对贫困人口和贫困地区的项目选取非常困难，通过用金融支持发展特色产业引导贫困户脱贫的设想也变得难上加难。贫困户没有适宜的特色产业与项目，没有良好的还款能力支持，尽管政府提出扶贫政策要求， 但银行的逐利性决定其不会轻易放贷。

（三）金融扶贫资金供给和融资需求精准对接难

尽管东营市在专门金融扶贫方面设计了相关金融产品，但从实际操作看，一方面银行资金在农村难以找到合适的放贷主体，另一方面贫困农户却难以获得创业资金，这就导致农村普遍贷款难，想获得扶贫贷款则更难。针对该问题，通过深入走访座谈发现，之所以出现资金供给和融资需求对接难问题，主要有以下几点原因：

1.涉农信贷投放配套难。由于农村产业風险较高，尤其是东营市因病因残致贫的贫困户占比高，自身发展能力较弱，农村信用担保机构又比较缺乏，这就导致金融机构在使用无抵押、无担保形式发放扶贫贷款时面临诸多障碍。银行出于自身安全考虑，多是在财政资金贴息的配合下才投放涉农信贷，而财政资金配套要具备相应的条件，这就导致很多贫困户的信贷需求不能达到申请标准。

① 数据来源于东营市精准扶贫课题组《关于我市精准扶贫工作的调查与思考》。

2.信息不对称造成供需衔接难。一方面在农村信用体系建设滞后的情况下，金融机构要全面掌握农村贫困家庭与贫困人口的信贷需求非常困难；另一方面，虽然国家已经颁布了许多精准扶贫的普惠性金融政策，但许多贷款申请人对金融、惠农政策并不了解，对政府着力支持的产业发展方向也不明晓，这就造成创业项目与实际发展相脱节，最终没有机会享受金融机构提供的优惠贷款支持。[3]

3.贫困户创业动力不足造成支持可持续难。调查发现，东营市现有贫困人口多为老弱病残，需要政策兜底实现脱贫的人口比例大。据统计，贫困人口中享受养老保险的有2886人，占比4316%；享受残疾人生活救助金的有287人，占比429%；享受低保政策的有1530人，占比2288%。三者合计达7033%，①在有政策兜底的前提下，贫困人口创业的勇气和内在动力不足。调研过程中还发现，贫困地区农户的金融知识还普遍匮乏，有的农民甚至认为扶贫资金是无偿赠送，不需要归还。在这种情况下，即便获得了金融扶贫资金的支持也只能是暂时的，创业不可能持续。

4.扶贫信贷产品有限性与融资需求多样性矛盾化解难。虽然东营市不断加快金融扶贫产品的开发，但从银行机构扶贫信贷产品看，其主要是以小额扶贫贷款为主，贷款额度较低，贷款期限较短，贷款品种与还款方式也较为单一。[4]而现有贫困户不仅有用于发展生产的融资需求，也有用于农村建房、购房改善居住条件的消费融资需求，[5]还有看病医疗等其他融资需求。从调查看，因缺生产资金致贫的只占12%，这说明贫困地区农户对于日常农业生产贷款需求并不强烈，贷款需求主要是集中在婚丧嫁娶、大病住院、子女上学等日常生活需求方面。但2016年东营市发放“富民生产贷”550万元，而发放“富民农户贷”仅58万元。这说明金融机构更倾向于发放生产性扶贫贷款，多样性的融资需求很难单纯通过金融扶贫支持来满足。

（四）金融精准扶贫动力激发难

1.扶贫贷款金额小、放贷成本高。金融扶贫贷款由于金额小、贷款时间相对较短，而银行在贷款发放过程中却需要投入大量时间与精力，从而使放贷成本提高，这也在一定程度上影响了银行扶贫的积极性。

2.扶贫贷款风险高。由于农村信用体系还未建立，金融机构不能充分把握信贷运行中的有关信息，跟踪贷款扶贫对象的信用状况与风险状况非常困难，扶贫贷款信用风险明显高于其他业务品种贷款，从而导致了银行信贷人员发放扶贫贷款的意愿不强。

3.金融扶贫配套措施缺乏。目前，国家、省级层面都对金融扶贫制定了专项优惠政策和帮扶措施，但东营市由于贫困人口少、人均财力高等原因，未能享受到国家和省级金融扶贫政策支持，无法有效引导银行金融机构加大信贷投放，创新信贷产品。

（五）金融精准扶贫效果考核难

1.扶贫目标确定难。在东营市现有贫困人口中存在多个致贫因素，因此金融扶贫的目标也不尽相同，对于达到什么程度的目标才算脱贫很难考核。脱贫时间长短不一，与财政贴息期限、政府脱贫目标和时间要求如何衔接一致，目前也无统一标准。

2.精准扶贫对象退出时点确定难。精准扶贫的“最后一公里”，是精准退出。就贫困户而言，脱贫既是扶贫的终点，也可能成为返贫的起点，“摘帽”意味着可能失去扶持政策和投入，其动机往往较为复杂，精准退出时点难确定。

综合上述分析可以发现，当前东营市金融扶贫面临的最突出难点在于其精准性，因此，要提升东营市金融扶贫工作成效，必须采取有效措施进一步提升东营市金融扶贫的精准性。

三、提升东营市金融扶贫精准性的对策

（一）多角度识别贫困户，提升金融扶贫对象定位精准性

对实施金融扶贫的贫困户进行精准识别是提高金融扶贫精准性的前提。可以借鉴宁夏盐池模式的扶贫测评标准，多角度全方位识别贫困户。精准定位“帮扶谁”，不但要看“有没有贫困”，还要看贫困户“想不想脱贫”。一要看贫困户的经济状况。要把申请户的人口组成、劳动力状况、全年主要收入支出方式及构成、土地数量及丰瘠状况、粮食及其他经济作物种植情况、房屋状况和面积等统筹考虑，同时，还要与相关部门进行信息对接，比对申请户的实际情况；[6]然后，用群众评议、公示等方式加以监督。对不符合条件的对象一律清出，对符合条件的对象一个也不能漏。二要看贫困户的主观脱贫意愿。有的扶贫对象“宁肯苦熬、不愿苦干”，“等靠要”依赖思想严重，甚至还有不良生活方式，没有主观脱贫意愿。因此，选择金融精准扶贫对象要选择主观脱贫意愿强烈的贫困人口。三要看贫困户的脱贫能力。识别应充分考虑到申请户家中有无劳动力、学生、病人等内在因素，以及所处自然环境、社会氛围等外部因素。有的因缺乏劳动力，因病致贫的，就难以通过金融扶贫方式脱贫。[7]对因病致贫和缺劳动力致贫家庭，主要还要依靠社会力量及社会保障体系而不是依靠金融扶贫解决。

（二）广维度考察推荐，提升金融扶贫项目配置精准性

要考虑东营本地经济社会发展实际、产业发展优势以及东营市贫困户和贫困人口的地理分布特点、受教育程度、致富能力等，对贫困地区的产业和项目进行筛选和推荐，把符合本地特色的优质项目和重点发展产业纳入贫困地区产业项目库，为农民产业项目选择提供有利借鉴。可对东营市试点比较成功的电商、乡村旅游、光伏扶贫项目重点推进，在此基础上积极扶持发展“种养加”特色产业、农村旅游等，增强贫困群众的自我造血功能。将一些能够产生直接效益的好项目介绍给当地龙头企业和致富带头人，利用涉农企业带动贫困户脱贫。

（三）提升金融扶贫供需对接精准性

要完善“富民农户贷”“富民生产贷”相关机制保障，引导各金融机构积极开展扶贫小额信贷业务；支持发展创业扶贫贷款，利用好现有政策，找准结合点，将扶贫主体纳入人社局、妇联、团市委、供销社、残联等部门单位牵头实施的创业贷款项目支持群体；引导金融机构围绕贫困人口特点与融资需求，积极推出具有本地特色的信贷产品；协调银行机构对于信用较好的农业生产大户或龙头企业发放信用贷款；对贫困地区在投放资金规模、机构网点设立、产品投放力度等方面实行一定的倾斜配置，尽量降低贷款准入的门槛，简化贷款审批的流程；加大对扶贫金融知识的宣传与培训力度，增加贫困地区与贫困人口对金融扶贫政策以及金融扶贫服务的了解。

（四）提升金融扶贫动力激发精准性

1.优化农村信用环境，增强农村信用意识。要积极构建农村征信评价系统，提升农户对个人信用重要性的认识，培养农户诚实守信的意识。

2.建立保险保障体系。应积极对接山东省农业融资担保公司在东营市设立分支机构，进一步推动银担企合作。引导保险机构加快政策性涉农保险发展，建立健全针对贫困农户的保险保障体系，推动开展农产品价格指数保险，为农户和生产企业提供风险保障，缓解贫困人口因病致贫、因残致贫、因灾致贫问题。

3.加快推进东营市普惠金融发展。要加强对农村地区的金融服务，优化农村金融支付服务环境，推动支付服务进村入户，引导金融机构加强贫困地区金融基础设施建设，提升贫困地区基本金融服务水平。

4.表彰先进，树立典型。要及时总结扶贫金融服务工作中的成功案例和典型经验，对在金融扶贫工作中表现突出者予以表彰奖励，营造全社会共同参与金融扶贫的良好氛围。

（五）构建激励考核机制，提升金融扶贫效果评估精准性

1.构建金融精准扶贫激励与补偿机制。尽量避免直接给钱给物的 “输血”扶贫模式，要注重扶贫“造血”功能，在为贫困户和贫困人口选择适宜的扶贫项目后，还要及时跟踪项目的进展情况，搞好项目运行的动态记录，评估项目实施绩效。

2.建立金融精准扶贫评估考核机制。要在全市范围内建立金融扶贫基础数据库，并由市府牵头，出台《东营市金融扶贫考核实施细则》，建立金融扶贫工作的考核机制。要把扶贫贷款发放规模与扶贫开发成效列为考核的主要内容，并作为实施优惠再贷款、财政奖励补贴等政策的重要依据，激励各类金融机构加大扶贫信贷支持力度。

（六）构建金融精准扶贫政策配套机制

要切实加强各县区政府部门、金融机构和贫困村的联系和沟通，发挥各部门优势，运用好财政、税收、金融、土地、生态补偿、科技扶持等政策，加大财政、税收、投资、产业、人才、生态补偿等配套政策支持，完善保障体系，发挥政策合力，提高扶贫开发整体效能。[8]

参考文献：

[1] 温跃. “扶贫贷”帮了多少贫困户[N]. 金融时报，2017-05-04（11）.

[2] 东营市金融办.市金融办金融扶贫工作再上新台阶[EB/OL].（2017-12-08）[2017-12-11].http：//www.dongying.gov.cn/html/2017-12/conet-17120809034668928.html.

[3] 李丽红. 河北省农村金融发展与精准扶贫有效结合研究[J].中国农业信息，2016（14）：33-34.

[4] 中国人民银行宿迁市中心支行课题组，徐松.宿迁市金融精准扶贫情况调查与思考[J]. 金融纵横，2016（8）：90-94.

[5] 詹东新，吴滋兴，张茂林. 基于“平台”思维的新时期精准扶贫开发融资模式研究[J]. 农村金融研究，2015（9）：68-71.

[6] 劉东建. 农村金融精准扶贫的建议[J]. 当代县域经济，2017（9）：78-79.

[7] 王文成. 金融扶贫要做到精准发力[N]. 农村金融时报，2016-09-12（B07）.

[8] 骆小明. 闽东旅游产业经济发展的战略思考[J]. 经济师，2009（1）：251-252.

责任编辑：赵 玲

The Ways to Improve Accuracy of Financial Poverty

Alleviation in Dongying City

XU Jing

（Department of Economics， Party School of Dongying Municipal Committee of CPC， Dongying， Shandong 257091， China）

Abstract： In recent years， Dongying city has made a great progress in poverty alleviation funding. However， it is still facing some challenges in aspects of precise selection of financial poverty alleviation objects，precise selection of financial poverty alleviation projects， precisely matching supply of financial poverty alleviation funds and financing needs， stimulating the efforts and the assessment of poverty alleviation effects. This study introduces and evaluates the ways to improve accuracy of poverty alleviation funding， including identifying poverty households from multiple perspectives， inquiring poverty alleviation projects widely， utilizing policies accurately in an all-round way and establishing a complete policy system and operational mechanism.

Key words： Dongying city； finance；poverty alleviation；accuracy