公立高校法人财产权实现探析

摘要公立高校法人财产权制度作为推进现代大学建设的关键命题，逐步引发了社会的广泛关注。在梳理公立高校法人财产权内涵及类型的基础上，廓清其要意义，通过完善相关立法，确保公立高校法人财产权的良好实现。

关键词公立高校法人财产权现代大学

中图分类号：G649.21 文献标识码：A

0引言

近些年，高校财产状况逐步广泛受到社会关注。例如，“扩招—贷款—再扩招”模式，有效构建了教育产业化运转链条，也成为大学城建设蜂拥而至的重要因素之一。大学城建设资金，主要源于银行贷款。据审计署2011年数据显示，全国1164所地方所属的普通高校负债2634.98亿元。2007年1月，浙江大学因合并扩张、新校区建设，将湖滨校区以24.6亿价格卖掉。而同年3月，吉林大学宣布负债30亿元。与此对应，有些高校则闲余资金增多，开始进入资本市场。据时代周报统计，截至2014年3月，实际控制人为高校的A股上市公司共有25家，总市值1878亿元，涉及13所顶级高校。虽然顶着高校、高科技光环，独具学、研的优势，但这些企业大多在生产、经营方面乏善可陈。以上两则事例，一方面，反映出高等教育发展资金与政府财政投入之间的供需矛盾，另一方面，部分公立高校资金充裕，逐步从事风险巨大的资本运作。二者的共同指向在于公立高校財产权益及制度规范问题。事实上，我国高等教育进行了诸多转变，但对财产权利及责任承担方面的制度仍裹足不前。公立高校法人制度则更表现出“外延不够清晰、内涵也显空虚”的特征。确实，我国改革开放走过40年，公立高校作为“计划经济”的最后“堡垒”，法人财产权极少被触动。法人地位缺失、国有资产流失、沦为政府附属……根源也大多在此。公立高校法人财产权已成为现代大学建设进程的一个关键命题。

1公立高校法人财产权及划分

1.1法人财产权的内涵

与经济学产权接近——财产权概念，属于法律调整范畴，在大陆法系中与人身权相对应，涵盖范围不仅包含传统物权，还包括债权、知识产权及其他权利。随着商品经济的发展，财产权扭转绝对所有权——对所有物直接占有、使用、收益、处分的传统理念，转为关注价值实现和利益取得，实现方式由直接控制实体逐步变为支配所有权。对于公立高校来说，法人财产权是指公立高校对举办者（政府）投入的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。简言之，就是公立高校对财产依法拥有的独立法人支配权。

1.2法人财产权的类型

我国现有关于高校法人、财产权规定，主要在《教育法》《高等教育法》《民法通则》《物权法》等法律中。《教育法》第32条“学校及其他教育机构具备法人条件的，自批准设立或者登记注册之日起取得法人资格”，“学校及其他教育机构中的国有资产属于国家所有。”《高等教育法》第30条“高等学校自批准设立之日起取得法人资格。高等学校的校长为高等学校的法定代表人。高等学校在民事活动中依法享有民事权利，承担民事责任。”第38条“高等学校对举办者提供的财产、国家财政性资助、受捐赠财产依法自主管理和使用。高等学校不得将用于教学和科学研究活动的财产挪作它用。”《民法通则》第36、37条规定，法人应当具有必要的财产和经费，依法独立享有民事权利和承担民事责任。《物权法》第54条“国家举办的事业单位对其直接支配的不动产和动产，享有占有、使用以及依照法律和国务院的有关规定收益、处分的权利。”由此，现行法律不仅确立了高校的法人地位，而且明确了高校财产权的诸多属性。从本质来看，公办高校由原来单一的财产权主体裂变为两个主体，形成了所有权与经营权分离的结构类型：举办者（政府）拥有高校财产的最终所有权和高校拥有法人财产权（使用权、占有权、部分收益权等）。

2法人财产权奠定现代大学基础

有观点认为，公立学校不是市场主体，而是国家事业单位，是社会公益事业的一个重要组成部分，投资基本上来源于各级政府，所有者和利益所得者都是国家，经营上不是一味追求市场效益，而是把社会效益作为第一指标，也即是说，社会效益第一，经济效益第二，因此，高校没有纯粹的法人财产权利。就公立高校实际运行来看，举办者所有权和法人财产权的合一结构，容易引发“政校合一”弊端，以行政权代替财产权，过多干涉高校运行，使其失去独立性。如果说大学自治、学术自由以及教授治学乃现代大学的内在核心，那么法人制度就是现代大学运行的外在保障。事实上，法人制度具有三个基本特点：法律拟制性、组织性与财产独立性。既然公立高校是法人，就应当符合基本特点，尤其应当具有独立的财产权。其中，充分的大学自治应当包括自主分配经费的自由，换句话说，即只有具有独立的财产权才能使高校真正具备独立人格，尤其对现代大学制度的建立与运行至关重要。归根结底，高校办学体制、学校章程、评价机制、管理体制、运行机制等内容，离开法人财产权，都会变得毫无实际意义。

进一步从治理层面看，法人财产权也是高校依法展开科学管理的基本方式：财产既是高校立于社会、市场的出发点，同时也是推动并促进高校持续发展的必要保障。在现代大学的法人治理中，公立高校面对的不仅是政府，更多的还是市场、社会，计划性和市场性的交易活动相互交织，且市场和非政府主体的参与成分越来越多，简单财产权结构显然无法适应主体多元化的社会实践。因此，高校的法人治理也必须依托于财产权制度：向下与市场制度发生联系，向上与治理结构发生联系，因此，财产权制度才是治理机制的基础。

3公立高校法人财产权的实现构想

3.1公立高校法人财产权障碍

在需要自由、追求和传播知识角度，当外部控制力量软弱、分散时，大学在精神层面更加富足。知识之花也会开得更加绚丽多姿；如果大学需要资源、维持办学，并依赖富裕、强大的教会、国家或市场支持，当外部控制力量强大、集中时，大学在物质上就显得繁荣，但这种力量可能——也的确常常——以各种有害于教学和研究自由的方式展开控制。就高校法人财产权而言，同样存在类似的博弈矛盾。《民办教育促进法》第36条“民办学校对举办者投入民办学校的资产、国有资产、受赠的财产以及办学积累，享有法人财产权。”可见，民办高校的法人财产独立性不存在问题。但公办高校并非如此：《教育法》《高等教育法》在形式上确立高校的法人主体地位，高校法人财产权也在形式上获得法律依据。之所以称之为“形式”，原因主要在于高校法人主体的独立地位实际上并有真正建立。进一步说，第一，依据法人制度原理，法人财产与举办者相互分离，法人拥有自己的财产权，但公立高校是否享有法人财产权，法律并没有规定。第二，公立高校的权利能力不明。《高等教育法》规定了高校对各种财产可以“自主管理和使用”，但管理权并非财产权的权能。《物权法》规定享有包括占有、使用、法定条件下收益和处分的权利，但并没有规定公立高校收益、处分的具体方式。鉴于制度层面对高校财产权界定的含混不清，尤其没有得到充分理清，且与法人制度理念相悖。后果在于，在财产权主体行使权力方面，高校与政府之间的权力边界难以清晰。可以说，财产权独立性不足成为阻碍建立现代大学制度、落实高校自主权的重要障碍。

3.2公立高校法人财产权实现构想

在现代社会中，组织的自主运行需要以财产为经济基础，而财产独立是其摆脱隶属地位的重要保障。当然，完全的自主必然要求完全的财产独立，但这种状态是基本不可能实现的。对于公立高校而言，政府或其他举办者，在将财产所有权转移后，除能够参与管理外，将丧失对财产的任何控制，也不能获得任何经济收益。因此，举办者可以获得并非对高校财产的直接支配，而是监督财产使用的权利，这显然不能影响到高校的财产权。为弥补现有法律及实践中的缺陷，应完善立法以明确高校所享有的法人财产权，推动建立真正意义的现代高校法人制度，进而实现高等教育的深化改革。

第一，明确独立财产权，此乃实现公办高校法人地位的前提。除非政府應获得的财产或者保留所有权的财产，无论高校财产是财政投入形成，还是办学积累形成，高校应当对财产拥有独立支配权。当然，这也是世界多数国家的通例，例如在法国，无论是财政拨款还是来自公立或私立机构的捐赠，高校均拥有独立支配的自由。具体来说，一方面，可以修改《教育法》《高等教育法》的相关内容；另一方面，可以针对《物权法》第54条，制定国务院行政法规，细化高校财产的收益、处分权利，确保高校法人财产权的权能完整。

第二，强化对财产权行使的监督。政府将财政资金投入高校形成各类资产，主要目的在于规范财产的使用，且需要确保国有资产不流失。以此目的来剥夺高校法人财产权的完整性，尤其缺乏处分这项核心权能。然而，权利的行使、归属与对财产权的监督分属不同的法律关系，为了保证用途正当而否认高校财产权的独立、完整，是缺乏法理依据的典型表现。因此，在明确高校具有财产处分权基础上，立法进一步明确审计监督、责任追究、流转限制等方式，强化对财产权行使的法律监督。

基金项目：重庆市教委人文社会科学研究重点项目（14SKC04）；重庆市高等教育学会高等教育科学研究项目（CQGJ15015B）；重庆市教育委员会重庆市高等教育改革研究项目（143070）。

作者简介：胡耘通，男，博士，西南政法大学副教授，主要研究教育管理。

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