国家、民族、社区

沈兴菊　Huang

[摘要]美国国家公园建设过程中，以国家为主导，注重国家意识，定位服务功能，体现其教育理念，并在此过程中将管理和利用模式由开始的保护转变为现在的保护与利用并行，为全世界提供了一个成功的模板。但在其100年的发展过程中，环境的破坏，原住民权利的漠视，游客管理的混乱，是其曾遇到或正在面临的问题。建议我国在进行国家公园建设时，应扬长避短，突出国家名义，强调社区参与和游客管理先行，并注重国家公园的公益性和教育功能。

[关键词]国家公园；国家；服务；社区

中图分类号：F590文献标识码：A

文章编号：1674-9391（2018）02-0065-07

党的十九大报告明确提出：“构建国土空间开发保护制度，完善主体功能区配套制度，建立以国家公园为主体的自然保护地体系。”建立国家公园体制是党的十八届三中全会提出的重点改革任务，对促进人与自然和谐共生，推进美丽中国建设，具有极其重要的意义。2017年9月26日，随着《建立国家公园体制总体方案》公布，意味着中国国家公园建设进入实质性阶段。从国家公园建设提议到试点方案确定，我们借鉴了美国国家公园的丰富经验，包括主导中国国家公园改革方案制定的国家发改委也和美国保尔森基金会进行了深入的合作，但由于世界各国各地区在文化、政治体制、经济发展水平等方面的差异，使得国家公园管理过程中不仅存在着普遍性问题，也存在着个性化问题[1]。

国家公园是人类迈向文明社会的产物，也是美国像全世界展示人与自然相处的一个范本。从1916年到现在，100年过去了，在这期间，美国国家公园历经了许多转变，也随着时间推移而变得越来越完善，并积累了值得各国借鉴与学习的国家公园建设经验，综观已有的文献，大多注重了国家公园建立成功的模式[2][3]，并没有考虑国家公园建立的过程中其特殊的历史、土地政策及其他问题，也没有分析美国国家公园建设过程中遇到的问题、提出的解决办法及产生的影响。事实上，除了成功的经验，美国在国家公园建立过程仍然遇到了很多困难，这些经验及教训，更值得我国在国家公园试点之初关注并借鉴。

一、美国国家公园建立的路径选择及其经验

根据国际自然保护联盟（International Union for Conservation of Nature， IUCN）的统计，截至2006年全球范围内共有6555个国家公园。ICUN对国家公园的定义是具有如下特征的相对较大的区域：（1）具有未被人类根本改变的一个或多个生态系统，那里的动植物种类，地貌特征和生境具有特殊的科学，教育，和娱乐价值，或者具有优美的自然景观；（2）由国家最高权力机构采取措施杜绝开发或占有，有效保护生态，地貌或美学特征；（3）在特别条件下，以启发，教育，文化，和娱乐目的，允许游客进入。由此可见，IUCN强调的是对生态系统的保护，因此国家公园基本上等同于向公众开发的自然保护区。

虽然世界上类似于国家公园的保护区早已有之，但因美国最早制定国家公园法律和规范，也因为美国特殊的历史进程决定了国家公园的产生，因此，其国家公园路径的选择是时代的必然，但更是国家和民族的选择。

（一）国家主导和国家意识

1492年哥伦布发现新大陆之前，印第安土著民已经在美洲大陆休养生息上万年，之后欧洲人开始缓慢地陆续到达。至美国革命（1775-1783）前，英国在北美大陆的东海岸建立了十三个殖民地，这就是美国独立时的最初十三个州。此后西进运动使疆域不断向西拓展，特别是1812年战争（又称第二次独立战争）之后西进运动突飞猛进，至1830-1840年，中西部的大部分地区已经开垦。到1890年，美國大陆的48个州都有人定居。

随着新国家的形成，确定具有代表性的国家文化特征成为人们关注的问题。西进运动不仅拓展了疆域，对无人山区的探险所带来的令人惊喜的发现极大地增强了美国人民的自豪，也催生了国家公园的诞生。

到19世纪70年代，以国家的民义指定黄石公园对新生的美国来说，就意味着民族国家的重建和团结。于是，作为时代大背景下产生的国家公园，对美国来说，就变成了国家和民族的象征，是向世界宣布的一张名片。这是它第一次使用国家公园这一词汇，“虽然用在特定地方，但因其具有足够通用的含义，因此很容易被转用到美国其他地方，甚至国外，最为重要的是它捕获了公众的想象力” [4]。

国家公园资格是由国家级政府授予，这是公园所能获得的地位的最高等级，无法超越，同时，民族属性或国家体制之类的概念在美国这样的移民国家更容易受到推崇[5]。故从最开始国家公园建立的理念到国家公园的命名，到后期的管理及体系设置，无一不体现国家主导和国家意识。

这种意识和观念最明显体现在其管理体制上，到目前为止，美国国家公园自上而下的垂直管理体制仍然是很多国家效仿的模版。美国有专门的隶属于内政部的国家公园管理局来对国家公园管理体制进行监管。经过多年的发展，目前，美国国家公园管理局管理着众多类型的公园或保护单位，其资金投入、管理方法、监督运营都围绕着“国家”而服务的。其国家公园类型多样，数量众多，向公众开放（表1）。有自然保护区类型的，有保护军事基地的，有历史遗迹，有现代建筑，但均有国家统一拨款，统一管理。2016年度美国国家公园的财政预算约30亿美元，另有约120亿美元的积压资金。国家公园的预算包括指定支出部分和自由支配部分。指定支出部分为国会立法指定必须支付的部分。自由支配部分用维持于国家公园的运行和用于支持一些专门项目，如保护和教育倡议青少年项目和气候影响倡议等项目。

强化国家认同和文化自信本就是世界各国国家公园体制建设的主要目的之一，而这也成为了一个自然而普遍的结果[6]。这种国家主导和国家意识建立和管理的国家公园，一方面很大程度上增强了国家的影响力，另一方面加强了普通民众的荣誉感、参与感和归属感。同时，国家垂直管理的方式也让投入和运营更加有效。根据2011年密歇根大学的报告，国家公园系统每一美元的投入能为美国民众产生四美元的经济价值。2011年国家公园产生了超过301亿美元的经济活动和25.2万个就业岗位。

（二）管理体系及类型转变-从保护到利用

美国国家公园系统主要包括两种类型：国家公园（National Park）和国家保护区（National Monument）：前者保护具有全国或全球意义的景观区域或自然区域，主要基于其景观、启迪、教育、娱乐价值，后者保护单一的独特文化或自然特征，主要目标是保护具有历史、文化、科学价值的区域。起初这两种类型的公园由内务部分别进行管理，但后来，部分有识之士如商业大亨及生态环境保护人士斯德芬-马瑟（Stephen Mather）等极力推动建立一个独立的联邦机构来管理这些联邦土地，他们发表了大量文章赞扬国家公园的风景美和历史价值，以及国家公园在教育，启迪，和娱乐方面的利于价值。1916年8月25日，威尔逊总统签署法案建立国家公园管理局来“保护景观、自然和具有历史意义的目标和其中的野生动物，以不损害的方式和方法向公众开放，让后代享有同样的财富”[7]。1933年，罗斯福总统签署总统令，将战争部管辖的美国国内战争历史遗址和农业部管辖的国家保护区全部归并到国家公园管理局。1966年在国家公园局成立50周年时，国家公园的通达性和设施得到全面升级，体现了从强调保护到更开放的转变。

随着国家公园的不断发展与民众日益增长的休闲需求，国家公园也越来越体现其作为提高人民精神、科学、教育、娱乐及参观基地的作用，既保护了独特的自然文化遗产，也满足当代人的需求，这是它设立的初衷，也是努力的目标。到现在，国家公园已有效得将公园与旅游、与普通民众的休闲娱乐权利相联系，从保护走向保护与利用的双向结合。

2016年，国家公园接待游客已达3.3亿人次。其中接待人数最多的前10个国家公园，其接待量都居美国旅游地的前列（表2）。

（三）管理定位及理念—服务、教育

美国的国家公园管理者将自己定位为管家或服务员的角色，而不是业主的角色； 同时，他们认为，管理国家公园的目的是为公众提供更多更好的关于自然、历史、记忆的空间与场所。这种定位和理念一直主导着美国国家公园的规则及服务。丹·温克（Dan Wenk）是国家公园基金会的临时会长，也是黄石公园的顾问，他认为国家公园可以成为重塑灵性与情感的好地方：不管是阿尔卡特拉斯还是黄石，我都把它们当作一种社会机构，可以向人们讲述各种故事，关于我们的胜利、欢乐、绝望与历史。他同时认为，人们同这些公园产生什么样的关系是非常重要。

为了巩固这些联系，国家公园管理局与基金会创立了“发现你的公园”（Find Your Park），这是一个互动网站，可以登记用户的层次、地理范围与活动偏好，向用户推荐最適合他们的国家公园，并鼓励他们与所谓的“类似的心灵”分享在这些公园中的体验。

另外，国家公园管理处认为将公园作为载体教育公众是非常重要的事情。美国国家公园对各地的科学研究机构、高校和其他学术团体开放，为他们提供数据并积极与他们开展各项合作。还有非常重要的一项内容是开展一系列面向青少年的项目，如网上管理员项目。各公园也开办具有自身特色的项目吸引青少年参与。其中时间最久的青年服务组织是学生（自然资源景观文物）保护协会（Student Conservation Association， SCA）。该组织成立于1957年，致力于保护自然资源，生态环境和景观文物等。SCA每年在350个国家公园和国家公园管理局办公室提供实习机会。

二、美国国家公园存在问题及教训

国家公园运动在不同国家有着不同的社会与文化背景，但作为国际性运动，它们又有着许多共通之外，其中很重要的一点就是它们所需要处理的矛盾与关系基本相同。这些矛盾与关系包括：资源保护与旅游发展之间的关系，中央政府与地方政府之间的关系，国家公园用地与周边土地之间的痴线，不同政府部门之间的关系，管理者与经营者之间的关系以及国家公园管理机构与民间保护团体之间的关系，美国的经验教训也就是处理这些关系时的经验教训[8]。

国家公园建立与发展的过程中，需要处理好的关系，最关键的就是资源、环境 、人。尽管美国国家公园给全世界留下了景观民主的绝佳典范[8]，有很多成功的经验和模式领军全世界，但时至今日，仍然有许多问题存在，并没有得到很好的解决。

（一）弱势群体参与困难

“国家公园的意义，在于它不再只是王公贵族或私人狩猎保留区，它是开放共享的乐园，对象也甚至可以是来自世界各地的访客”。这是国家公园建立时的理念与想法，也一直在实践。

然而，100年后的2016年，奥巴马在优胜美地庆祝国家公园成立时，除了表达对公园建立的尊敬，还提到：“有些孩子住在这附近，却从来没有来过这里。我们要改变这种状况，因为国家公园的美景属于所有人。这也是美国民主制度的一种真实体现。”

2016年，美国国家公园的访问量达到了创纪录的3.3亿，但大多数访客都是白人。国家公园管理局委托公园服务处进行游客人口数据调查，以了解不同人口群体与公园有关的情况，发现美国9%的访客是西班牙裔。非洲裔美国人占7%。亚裔美国人占3%。总的来说，少数民族占国家公园游客的20%以上，尽管他们占美国人口的近40%。

根据2008-2009美国国家公园的调查，数据显示大部分去美国国家公园的仍然是白人为主（图1）。

与此问题相对应的数据是：美国人口普查局预测，未来25年内，非白人将占美国人口的大部分。在国家公园服务百年的时刻，如何让公园像最初的考虑的一样，成为代表国家的种族和文化多样化的社区，是他们不得不处理的现实问题。

（二）对原住民权利的漠视

全球范围内，大概有50%的国家公园和保护区位于原住民的土地之上。但很多原住民却在国家公园建立过程中遭到强制迁徙，被迫离开故土。从某种程度上说，国家公园的建设史，也是很多原住民为权利而战的斗争史，尽管，他们几乎从来没有彻底赢过。2003年9月在南非举行的第五届世界公园大会上，原住民在闭幕式上发言语说：“刚开始，我们的权利以国王和皇帝的名义被剥夺，后来以国家发展的名义，现在以保护的名义” [9]。

位于亚利桑那东北部纳瓦霍保留区中的谢伊峡谷（Canyon de Chelly）是北美土著居民连续居住时间最长的景观。它保留了帕布洛和纳瓦霍部落早期居住的遗迹。1805年，后来成为了新墨西哥州州长的陆军少尉Antonio Narbona首次侵入峡谷内，1863年Kit Carson上校派兵从峡谷东西两端围剿并击败峡谷内的纳瓦霍居民，迫使土著民迁移到新墨西哥州的Bosque Redondo。

纳瓦霍为此进行了不屈的抗争。至到1931年胡佛总统签署法令，设立谢伊峡谷国家纪念地（Canyon de Chelly National Monument），才规定以最大限度保护重要的具有4000年人类居住历史的考古资源。国家纪念地也是国家公园的一种类型，谢伊国家纪念地土地为纳瓦霍保留区政府（Navajo Nation）所有，目前峡谷内大约有40土著民住户在谷地内生产生活。国家公园管理局与纳瓦霍政府共享资源，合作管理这一特殊的遗址保护区。

2004年，谢伊峡谷接待88万名游客，当地纳瓦霍人被雇为导游，并占据公园职工总数的80%[10]，这一结果算是目前相对比较好的。但仍然有许多原住民走在为自己权利而斗争的路上[11]。

加州生活的米沃克族印第安人的，在优胜美地被宣布成为州立保护区后，一部分返回故地，到旅馆谋生，留下来的另一部分，被从公园里驱赶，尽管他们在此生活了150多年，但至今还在公园里采橡子[12]。

Scherl[13]研究认为原住民受公园影响的重要方面包括生计保障、文化和精神完整性、心理健康、管理，以及在公园管理和旅游业内的教育和经济机会。国家公园保护区及其周边原住民的权利，已经成为保育、公园管理和旅游业参与等方面的重要议题。

（三）环境破坏

100多年前，美国国家公园理念的最早提出者，艺术家乔治·卡特林构想：“政府通过一些保护政策设立一个大公园，其中有人也有野兽，所有的一切都处于原生状态，体现着自然之美[14]。

然而，美国的国家公园环境并不一直处于原生状态，其保护也并非一帆风顺。黄石公园在1872年建立初期，因没有适当的资金来支付管理者进行资源的保护，致使盗采、捕捞、狩猎行为过度。10年后，直到1883年，黄石公园的管理者仍然没有有效的办法去阻止这些破坏环境和自然生态的恶劣行为，政府长官请求由军方接管，于是从1886年至1916年的三十年间，美国黄石公园的保护是陆军负责管理，才有根本上减缓了黄石公园的偷猎和破坏，并保护了环境。

尼亚加拉大瀑布无疑是美国最早被发现的天下奇观。可是由于其位于先期定居的纽约州，一开始周围的土地便為私人所有。随着1825年伊利运河的开通，慕名的游客蜂拥而至。仅仅几年后，瀑布便消失于栅栏之后，房屋杂乱无章，林木遭受砍伐，周围甚至出现工厂，烟囱林立、污染为患。1832年，英国记者E. T. Coke就哀叹道，“骰子已经掷下，瀑布的美景注定消亡”[15]。到1850年，主要观瀑点都被分割包围，门票暴涨，旅游者不但难以感受瀑布的自然美景，更被各种乱象困扰。正当新成立的美国迫切需要具有代表性的文化特征时，摆在面前的世界级自然美景却遭到无情的扼杀。这招致了游客尖锐而持续的批评，指责尼亚加拉的过于商业化，有的批评甚至针对美国民主政治。

俄克拉荷马州中南部的普拉特奇卡索国家休闲区现在已不是国家公园，但它以前是。在20世纪50年代它曾蓬勃发展，大量休闲人群涌向这个面积并不大的国家公园，去划船和露营，带来许多问题，1976年，普拉特被降职，失去了国家公园的地位。

15年前，犹他州南部的锡安（Zion）国家公园因交通和空气污染变得很糟糕，环境恶化，迫使公园不得不采取措施，在一年中的特定时段内禁止外界汽车驶入，只允许区内必要的环保车辆运行。

（四） 游客管理及服务不善

国家公园向公众的开放是美国民主和进步的标志。国家公园局的“寻找你的公园”这样的运动成功的同时也创造了巨大的旅游需求。但当越来越多的游客进入公园，由此带来的接待压力，及如何管理游客和为游客提供更好的服务，变成公园现在面临的复杂而现实的问题。

2016年国家公园创下了3.3亿游客接待量的历史记录。公园服务部门指出，去国家公园的人们比去迪士尼公园和NBA的人数更多。同样的，2016年锡安国家公园以也刷新了自己接待游客的记录。近四百万人挤进这个6英里长的峡谷，而且大部分是在3月至11月之间。

在这样特殊的情况下，公园管理者们开始讨论把游客疏散到其他景点去。但这显然是比较麻烦又矛盾的事情，因为公园管理局的使命是保持这些公共土地的开放性和公众的可进入性，让更多的游客进入大自然是国家公园一直倡导的一件好事，但公园的基础设施紧张，维修资金缺乏，搜救队员人手不足，这些问题困扰着今天的美国国家公园管理局。

三、我国建立国家公园的启示

（一）强调国家意识，以国家的名义，突出景观的完整与统一，实行垂直管理

建立统一的国家公园垂直管理体制，强调国家意识和统筹保护，已被证明是国家公园行之有效，既促进发展，又保护环境的国际通行管理模式。

国家公园，强调其性质是国家的，是全体公民公有的。注重国家意识而不是某部门、某省或某区的意识，因为这是目前我们最缺乏的，也是建立国家公园首先亟需解决的问题。尽管我们有国家自然保护区、国家重点风景名胜区，国家森林公园、国家地质公园、国家湿地公园、国家矿山公园和国家水利风景区七种名称不同，而且都是以“国家”称号来命名的各种资源保护地，但政出多门，业务互有重合，管理互有交叉，利益多头交缠，这些问题长期以来一直被各界诟病，但始终没有得到较好的解决。更关键的问题是很多保护区分属不同的省、市等行政区管辖，条块分割的形式更让管理变得复杂而混乱，也没有办法将开发、保护、游憩这些关系国家民族未来和民众权利的这些目标很好的统一和协调起来。以国家的名义，打破条块管理模式，突出景观的完整，一方面可以提高资源与环境保护的有效性，另一方面以“国家”的身份，增强民族的凝聚力，让国家公园以壮丽的景观和良好的环境姿态，成为国家形象展示的一个窗口。

（二）重视社区参与

从美国国家公园建设的教训来看，原住民的保护与参与是其长期以来面临的棘手问题。我国选择试点的几个国家公园区域，均有少数民族居住，虽然两国体制不同，政策有差异，但同样需直面这个问题。

国家公园既然是“国家”的，是具有国家代表性和全民参与性，促进社区参与发展是国家公园体制建设的重要目标和管理需求，妥善解决好周边居民点发展问题有利于缓解人地关系的矛盾促进地方社会经济发展[16]。

在国家公园建设之初妥善合理的处理国家公园建设与当地居民，尤其是当地少数民族居民的关系，注重当地社区经济社会协调发展和社区居民扶贫，鼓励本地居民参与国家公园的规划、建设及管理等环节，提升社区居民参与能力与满意度， 应是我国国家公园建设可持续发展的重要议题和基础目标。

（三）游客管理先行

国家公园，不是自然保护区，其目的不单纯是为了保护资源与环境，还要体现和发挥其作为游憩地的重要功能。

相对于美国来说，我们不乏游客管理和服务的丰富经验，但由于面临更庞大的游客量，故管理和服务更难。在美国的国家公园内，为了给游客更多的自由体验和体现环境的原始状态，除了保护区内关于环境和动物保护的必要提醒，游客所受的限制相对比较少，包括停车、吃饭等与游客密切相关的内容。但我国的国家公园今后要接待数量比美国大得多的游客群体，面临诸多的压力。公园建立之初，就应该考虑以严格的政策及法律法规管理和规范游客对国家公园内的设施合理利用、对环境保护重视；以寓教于乐的方式引导游客对传播的知识接受，以从而实现自然文化资源的永续利用。

（四）体现公益教育功能

我国国家公园的建立是时代的需要，发展的必然。美国国家公园的先进性经验中，被全世界瞩目并得到很高赞誉的其中一项是其教育功能的体现。他们重视对国民的教育，尤其是对青少年的教育的理念。如美国的国家公园年卡，免费发放给每个四年级孩子，因为他们研究发现，四年级左右的孩子正是对外界世界和他们生活的环境产生兴趣的时候，每个四年级的孩子，可以带着他们的父母一同去认识自然，了解历史，在这个过程中培养他们热爱科学、热爱自然、热爱国家的情怀。除此外，还通过支持公共项目以及公众和学校等组织的教育项目。这些项目一般由训练有素的公园管理员执行，他们为公众提供导游，做演讲，还开展其他教育活动。现在还有越来越多的媒体专业人员，他们在游步道和道路沿途和游客中心等地举办展览，分发宣传材料和网站信息。尽管国家公园的其他模式因为国情原因无法复制，但体现教育功能的理念，以及在国家公园的游憩过程中，让青少年及其他民众接受教育，值得我国国家公园建立时着重学习。

注释：

①数据由美国国家公园2016年度报告整理。

②图表数据由美国国家公园报告整理。

参考文献：

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[3] 王辉，刘小宇，郭建科，等.美国国家公园志愿者服务及机制——以海峡群岛国家公园为例[J].地理研究， 2016，35 （6） ：1193-1202.

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[12]Stevens， S. Conversation Through Cultural Survival： Indigenous Peoples and Protected Areas [M].Washington D.C.：Island，1997.

[13]Scherl， L.M. Protected areas and local and indigenous communities， in J.A. McNeely（ed） .Friends for Life： New Partners in Support of Protected Areas[M]. Gland &Cambridge;：IUCN：8-35.

[14]田世政，楊桂华.中国国家公园发展的路径选择：国际经验与案例研究[J].中国软科学，2011（12）：6-14.

[15]Runte， A. National Parks - The American Experience [J]. Geographical Review， 2010， 85 （4）： N/A.

[16]钟林生， 肖练练 .中国国家公园体制试点建设路径选择与研究议题[J].资源科学，2017，39（1）： 1-10.

收稿日期：2018-01-04责任编辑：许瑶丽