全球持久性有机污染物国际合作的分歧

刘静

摘 要：在科学考察了持久性有机污染物的特征和影响之后，国际社会对该污染物给予了重视，通过了以《斯德哥尔摩公约》为主的一系列国际公约。《斯德哥尔摩公约》是全球持久性有机污染物国际合作治理最重要的环节，但国际社会在此之前还形成的《巴塞尔公约》《鹿特丹公约》，早已对包含持久性有机污染物的有害化学品进行了规定和限制，这些公约最终构成了有关持久性有机污染物一体化合作治理的框架。有鉴于此，将以《斯德哥尔摩公约》为主的一系列国际公约作为研究对象，来论述全球持久性有机污染物的国际合作治理中的分歧，以期对国际环境合作问题有更深刻的理解。

关键词：持久性有机污染物；《德哥尔摩公约》；国际环境合作

近几十年不断出现的严重危害人体健康的污染事件，使人们认识到化学品的使用带来的生态威胁，控制化学品的风险，已经成为国际社会共同关注的环境问题之一。

一、国际社会对持久性有机污染物的初步认识

（一）20世纪60年代之前的蒙昧时期。蒙昧时期主要是指二战后至20世纪60年代这一时期，有机化学品开始得到广泛应用，但人类社会并没有认识到大量使用危险化学品带来的严重危害。1938年，瑞士化学家保罗·赫尔曼·缪勒发现了滴滴涕具有很好的杀虫效果，不仅使得粮食产量和劳动效率得到了提高，还在卫生领域中被用于防止恶性传染疾病。二战后，出于战争和战后经济的繁荣的原因，各国开始合成各类化学品来替代匮乏的物质。有十万多种化学品进入市场，据估计大约有75000种在销售和使用，如美国自60年代后合成的化学品产量就增加了一千倍。

（二）20世纪60年代～20世纪90年代的觉醒时期。美国海洋生物学家蕾切尔·卡逊经过四年的调查研究之后，于1962年出版了《寂静的春天》一书，阐释了滴滴涕等有机氯农药大量使用对生态环境的污染，开启了国际社会对危险化学品科学认识的第一步。《寂静的春天》促使美国于1970年成立了国家环境保护局并推动了国家对农药政策的转变。随后，美国各州也相继通过立法来限制DDT等农药的使用。70-80年代，很多国家开始禁止有机氯农药的生产和使用，但由于技术和资金的缺乏，一些国家仍然继续使用这些农药。作为亚洲的农业大国，中国和印度直到 1983年和 1989 年才禁止滴滴涕在农田中使用。

（三）20世纪90年代初～90年代中期持久性有机污染物概念的出现。1995年5月联合国环境规划署理事会通过了关于持久性有机污染物的18/32号决议，强调了减少或消除持久性有机污染物的必要性，并确定了首批12种持久性有机污染物。会议上提出了持久性有机污染物的明确定义：一类具有毒性、难易降解、可产生生物蓄积以及往往通过空气、水和迁徙物种作跨越国际边界的迁移并沉积在远离其排放地点的地区，随后在那里的陆地生态系统和水域生态系统中蓄积起来的化学物质，它们对人体健康和生态环境都可能造成严重危害。在这次会议之后，持久性有机污染物的概念正式得到国际社会的认可。

二、以《斯德哥尔摩公约》为主的一系列公约

（一）《巴塞尔公约》。美国、欧洲和日本等发达国家是生产危险废物的世界头号大国，由于发达国家公众日益强烈的环保呼声和危险废物处理价格昂贵，其开始向发展中国家转移。鉴于危险废物越境转移所带来的环境问题和国际关系问题，国际社会迫切需要一部法律文件来控制危险废物的越境转移和处置。1989年3月20至22日，关于控制危险废物越境转移全球公约全权代表大会在瑞士巴塞尔召开，并最终通过了《控制危险废越境转移及其处置巴塞尔公约》，即《巴塞尔公约》，是国际社会上控制和管理危险废物越境转移和处置问题的纲领性文件。

（二）《鹿特丹公约》。近几十年来化学品事故造成的人身伤害和环境污染事件频发，对人体和环境造成了严重的危害。1985年联合国粮农组织制定了《国际农药销售和使用的行为规则》。1987年，联合国环境规划署制定了《化学品国际贸易信息交换伦敦准则》。不久之后，这两个组织共同订立了1989年事先知情同意程序。1998年9月10日在荷兰鹿特丹召开全权代表会议，通过了《关于在国际贸易中对某些危险化学品和农药采用事先知情同意程序的鹿特丹公约》的最后文本，使其成为具有法律约束力的国际公约。《鹿特丹公约》规制的对象主要是危险化学品和农药，要求缔约方在国际贸易中对管制的化学品执行事先知情同意程序，并进行信息交流和共同分担责任，推动以无害环境的方式进行化学品的使用。

（三）《斯德哥尔摩公约》。20世纪80年代，科学家们不但在北极的环境中和北极熊等动物体内检测到有机氯化合物，还发现爱斯基摩女性母乳中有机氯化合物的浓度高于魁北克南部的女性，这一发现促使国际社会开始关注有机氯化合物在全球范围的污染问题，并最终开始针对持久性有机污染物问题采取一系列区域性环境保护国际协议和全球性的国际合作行动，于2001年5月23日91个国家在瑞典签署了《关于持久性有机污染物的斯德哥尔摩公约》，要求各缔约方采取措施，防止和管制那些呈现持久性有机污染物特性新型农药和工业化学品的生产和使用。

综上所述，1989年通过的《巴塞尔公约》、1998年通过的《鹿特丹公约》和2001年通过的《斯德哥尔摩公約》，形成了全球以国际条约的形式关注和应对持久性有机污染物的合作治理体系。

三、全球持久性有机污染物国际合作的分歧

（一）从宏观的角度看持久性有机污染物国际合作的分歧。从宏观的角度看，持久性有机污染物国际合作的南北分歧主要是从资金和技术问题、遵约机制和新增化学品、责任和赔偿议定书批准过程四个方面表现最为突出。在持久性有机污染物国际合作过程中的南北对立，其根源在于南北双方在发展水平上的巨大差异。就内部而言，如何在全面提高经济社会发展水平的过程中实现对自然环境和生态系统的保护与尊重，在保证国内经济社会发展的前提下借鉴发达国家的经验，推动经济生产和消费活动不断走向生态化等几个方面是发展中国家考虑更多的。且从外部而言，发展中国家希望通过发达国家以资金援助和技术转让等形式与其开展合作。与之相反，发达国家则更注重生态系统健康的重要性，将环境保护置于经济发展之前。正如中国学者提出的观点一致，发达国家和发展中国家之间，发达国家之间这种合作关系的二元化，使得国际环境领域的合作和发展具有不稳定性，即如果双方为共同利益多考虑一点，合作将是主流，如果双方距离拉大，对抗可能成为主流。所以，持久性有机污染物国际合作的宏观分歧是必不可少的，需要有效处理好南北方的对峙。

（二）从微观的角度看持久性有机污染物国际合作的分歧。从微观上看，在关于持久性有机污染国际合作的具体问题上，发展中国家阵线并非时时一致，发达国家也会立场相对。各国从自身利益出发，在不同的谈判议题上都会形成各自不同的谈判阵营。各个国家除了在公约本身中产生了不同观点，就公约的协同整合也出现了分歧。从微观视角的南北方分歧可以看出，各缔约国在历史条件、经济状况、地理环境，资源的丰富度和环境协调能力等方面的不同，必然也会导致各国在对待不同污染物和协同合作问题上态度的差异，所以政策上难免会存在一些分歧。

总而言之，正如汤因比《历史研究》的绪论中写道：“我们应该在两类关系中划一条清楚的界线：一类是在一个社会内部的各个集团之间的关系，另一类是在不同社会的彼此之间的关系。”持久性有机污染物问题的解决需要各国内部的共同努力。全球持久性有机污染国际合作矛盾和共识交织、斗争和合作共存，冲突与协调并存的局面仍长期存在。

参考文献：

[1]UNEP， Basel Convention on the Control of Transboundary Movements of Hazardous Wastes and Their Disposal， Text and Annexes， 1989.

[2]UNEP， Rotterdam Convention on the Prior Informed Consent Procedure for Certain Hazardous Chemicals and Pesticides in International Trade， Text and Annexes， 1998.

[3]UNEP， Text of the Stockholm Convention on Persistent Organic Pollutants for Adoption by the Conference of Plenipotentiaries， Text and Annexes， 2001.

[4]湯因比.历史研究（上册）[M].郭晓凝等译，上海：上海人民出版社，1997.

[5]蕾切尔·卡逊.寂静的春天[M].吕瑞兰等译，上海：上海译文出版社，2015.

[6]王之佳.对话与合作：全球环境问题和中国环境外交[M].北京：中国环境科学出版社，2002.

[7]李金惠等.在博弈中发展的国际废物管理——以《巴塞尔公约》为例[J].中国人口资源与环境，2016，（05）

[8]刘玉.《鹿特丹公约》之浅谈[J].农化市场十日讯，2013，（15）.

作者单位：

上海大学