农村养老补贴目前存在问题及对策

董秀芝 朱孔来

（第一作者单位为《山东科技报》编辑部；第二作者单位为济南大学）

董秀芝 朱孔来

一、政府养老补贴目前存在的主要问题

1.财政补贴名目繁多，社会缺乏投资动力。目前财政补贴主要有养老机构补贴、从业人员补贴和老年人员补贴三种形式。财政补贴养老机构主要针对城市养老院、日间照料中心和农村幸福院，包括资金补贴和政策扶持。其中资金补贴包括一次性建设补贴、开办补贴和转型发展奖补、运营补贴；政策扶持主要是各类营利性和非营利性社区居家养老服务组织、小型养老机构，享受小微企业税费减免、创业补贴、投融资支持等优惠扶持政策。财政补贴养老从业人员主要针对院校和从业者两类主体，其中院校补贴主要针对开设老年（养老）服务与管理专业的中等职业学校；从业者补贴主要包括三种类型，分别是大中专毕业生入职养老服务一次性补贴、养老护理员职业资格补贴及养老服务与管理人员省级培训补贴。老年人员补贴主要包括高龄补贴、养老服务补贴和护理补贴，其中养老服务补贴根据居家、社区、机构等养老方式对养老服务提供相应的补贴，主要是护理服务。在目前“养老机构和养老服务供给主体缺乏、政府财政补贴又必须确定补贴对象”的双重约束下，城市基层社区、乡镇政府和行政村成为财政养老补贴资金的受助对象，直接开办养老机构，提供养老服务，没有发挥政府财政补贴引导社会资本投入养老行业的初衷，政府财政补贴陷入“自拉自唱”和“自我循环”。如城市社区中由财政大量补贴建设的“日间老年人照料中心”可谓“遍地开花”，但利用率很低。笔者曾在济南市某个区实地调研了20多家“日间老年人照料中心”，每家“日间老年人照料中心”既有厨房，也有餐厅，还有休息室，基础设施条件可谓“上乘”，但仅发现只有1位老年人在休息，豪华的休息室、厨房、餐厅都是“摆设”，造成资源极大浪费。据了解，现有“日间老年人照料中心”缺乏固定服务人员，服务工作多数由当地社区居委会工作人员“代劳”。而居委会由于人手少、不专业等原因，服务跟不上，所以很少有老年人光顾“日间老年人照料中心”。

2.碎片化、重复补贴现象严重，条块管理混乱无序。城市社区和行政村是政府治理和社会治理的结合点，也是各个条管部门财政补贴的最终落脚点，但由于各个条管部门各干各的，导致重复补贴严重。与养老相关的如文化部门的图书补贴、体育部门的健身器材补贴、科协部门的科普补贴、残联部门的康复器械等，均各自运转，管理混乱。

3.简单输血缺乏盈利，持续发展能力较差。目前利用社区和行政村办公设施开办养老机构和提供养老服务，受社区和行政村人手不足、资金短缺、设施公有等约束，无法开展盈利性活动，而全部依靠上级财政补贴资金运营又难以持续运营和自我维持，导致财政补贴的造血功能无从发挥，最终可能成为简单输血的短期工程。

4.配套制度改革滞后，财政引导功能不强。鼓励发展养老行业需要保险政策、医疗政策、土地政策、财税政策等一系列配套政策，同时需要制定准入门槛、监管措施、评估方式、补贴方式等一系列的相关政策，缺乏完善的配套制度将难以打造良好的发展环境，更会严重抑制财政引导功能的发挥，从而陷入“只见资金下去、不见行业起来”的尴尬境地。

二、提升财政养老补贴效率的对策建议

1.强化补贴的顶层设计，确保补贴协同推进。养老行业的发展需要全方位的扶持和一系列的配套政策，财政补贴仅是其中一部分，为了发挥财政补贴的最大效用，政府必须强化扶持发展养老行业的顶层设计，全方位的推进各方面的制度建设、政策完善、任务分工和部门职责，彻底解决财政补贴的“碎片化”和“区域化”问题。

2.提高财政整合力度，巩固机构主体地位。养老机构是独立的法人主体，财政补贴的目的是帮助养老机构发展壮大。为此，首先财政补贴不能“越位”，干涉养老机构独立自主的经营权；其次，各个条管部门财政补贴资金要加大整合力度，尽量防止“钱出多门、重复补贴”；最后，财政资金补贴给养老机构后，必须赋予养老机构整合使用的权力。

3.创新财政补贴方式，实现财政精准补贴。资金补贴在设立股权引导基金的基础上，建议财政出资设立养老补贴资金投资平台，以股权方式注入民间养老机构，原则上不补贴社区和行政村开办养老机构，从而鼓励社会资本投资养老机构，根据2017年8月《关于运用政府和社会资本合作模式支持养老服务业发展的实施意见》精神，“鼓励运用政府和社会资本合作（PPP）模式，推进养老服务业供给侧结构性改革，加快养老服务业培养与发展”。提高财政资金的撬动能力和引导功能，同时待养老机构发展壮大后，为最终的财政资金退出提供出路。为鼓励社会资金进入养老，在南京市民政局和财政局联合发布的《关于进一步规范养老机构服务补贴实施办法的通知》中，明确进一步降低医疗机构建设补贴门槛，做大做强社会资本投资养老机构。

4.加强补贴资金监管，提高资金使用效益。管好、用好财政资金是贯彻落实党和政府方针政策的需要，财政补贴的性质和额度决定了其必须用在刀刃上，为确保补贴资金的安全、有效，发挥“四两拨千斤”的作用，因此，从补贴项目建设程序是否合规，如项目建议书、可行性研究报告、初步设计、选址意见书、规划许可证、施工许可证到项目竣工验收，必须全链条的加强补贴资金监管，项目完成后，建议强制性要求聘请第三方专业机构开展财政补贴资金使用效益评估，确保补贴资金用准、用好，真正发挥实效。

5.以“医养结合”为重点加强资源整合，提高现有养老设施利用效率。针对目前城市社区“日间老年人照料中心”等养老机构用房大量闲置、而社区卫生服务机构用房又十分紧张的现实，建议有条件的社区卫生服务机构兼并邻近的“日间老年人照料中心”等养老机构，免费使用“日间老年人照料中心”的房屋等设施，并承担起照料老年人的相应工作。从现实情况看，一般送到“日间老年人照料中心”的老年人，多数是“一体多病”，老年人更多需要医务人员提供服务；同时，只有医务人员承担此项工作后，老年人子女才能更放心、才能更多地把老年人送到“日间老年人照料中心”，因此，社区卫生服务机构兼并同一社区的养老机构是在基层社区开展“医养结合”的有效方式。另外，针对部分农村“养老院”医疗条件差的实际，建议将地方政府举办的“养老院”等养老机构委托给乡镇卫生院经营，真正做实“医养结合”。