供给侧结构性改革视野下当代中国社会治理转型

摘 要：推进国家治理体系和治理能力现代化，离不开社会治理供给侧结构性改革的不断深化。较之经济生产，社会治理同样有着“供给—需求”的矛盾关系，从供给侧结构性改革的视角审视当代中国社会治理转型具有特殊意义。当前中国社会治理需求侧呈现三大根本性转变，即整体状态“由静变动”、纵向结构呈“葫芦型”特征以及横向结构显现“土客二元”矛盾。这些重要转变引领并要求社会治理的供给侧积极应对。对此，有三重调整路径可资遵循，即组织方式的弹性化转向、公共服务的大统筹升级和文化建设的治理功能重构。

关键词：供给侧结构性改革；当代中国；社会治理；转型

中图分类号：D035 文献标识码：A

文章编号：1003-0751（2018）04-0064-05

以往的社会治理研究经常陷入或惯性或西化的窠臼：要么难以摆脱传统统治管理思维的惯性逻辑而略显陈旧，虽然高度强调秩序与执行，却难以回答在社会主义市场经济背景下和高度分化的社会状态中如何方能产生低成本秩序；要么容易滑入西方“国家—社会”二元对立的分离范式而水土不服，只是过度强调多元参与，却无视中国的大国传统与党的领导核心作用。它们都忽略了治理本身也是一个具有“供给—需求”结构性特征的互动实践过程。供给侧结构性改革虽然是以经济为着眼点的部署，但其战略思维和破解“新常态”中问题的工作方法是具有广泛社会意义的。而且，正在进行中的供给侧结构性改革涉及的诸多内容（如政府公共服务、户籍制度改革、城镇化、管理体制创新），直接关涉社会治理领域。从供给侧结构性改革的角度重新思考当前中国社会治理转型过程中的主要矛盾和破解方式，是本文讨论的重点。

一、社会治理中“供给—需求”的结构性关系

供给侧结构性改革，既要看到供给侧，也要看到结构性。供给侧因应经济领域“供给—需求”结构关系中的“供给”而生。推进经济供给侧结构性改革的目的，在于“提高供给质量满足需要，使供给能力更好满足人民日益增长的物质文化需要；主攻方向是减少无效供给，扩大有效供给，提高供给结构对需求结构的适应性”①。这种清晰的结构关系和目标宗旨对社会治理工作有着重要的启发价值。社会治理领域同样存在供给侧与需求侧的矛盾关系，而且其产生与经济领域的结构性矛盾密切相关。改革开放以来，随着生产方式的转变和物质水平的提升，中国迅速成长起来的城市中产阶层，不仅在消费需求上升级，而且需要经济领域的供给侧结构性改革，其所产生的广泛的文化政治及各种社会诉求也呼唤着社会治理的转型升级。

社会治理领域的基本结构性关系是“社会基础—上层建筑”，即一定的社会阶级（包括阶层）结构必然呼应特定的治理体系和方法，并由此产生了“供给—需求”的矛盾关系。笔者认为，社会治理供给侧包含四大领域，即文化价值、制度设计、组织体系、人才队伍；社会治理需求侧包含利益获得感、自

收稿日期：2017-07-17

*基金项目：国家社会科学基金重大项目“中国特色社会体制改革与社会治理创新研究”（16ZDA078）。

作者简介：成洪波，男，华东理工大学社会与公共管理学院博士生（上海 200237），东莞理工学院党委书记（东莞 523808）。

我实现感、公平正义感。如果说经济生产领域是以物质财富的扩大再生产为核心，以效率为导向，那么社会治理领域则是以物质利益的分配、社会矛盾的化解为核心，以公平正义为导向。

二、当前社会治理需求侧的三大根本性转变

当前中国社会治理领域面临诸多挑战和问题，从根本上讲，这体现的是一个已经高度变化的社会基础对社会治理提出转型升级的要求。这里，社会基础的变化集中体现在三个方面。

1.社会状态“由静变动”的根本变化

改革开放以来，整体社会状态“由静变动”，由传统乡土社会和单位制社會转变为“流动社会”。中国历史上长期是以小农为基础的中央集权的帝制国家，农民生活在彼此熟悉的村落环境中，日常社会矛盾的调节主要依靠乡土社会内部的家族与宗族力量，只有极端恶性刑事案件及征兵纳税等少数事务需要国家介入，这样的社会中人口流动较少，治理事务简单且稀少，治理难度并不高，进而形成“集权的简约治理”②。1949年以后，农村建立了人民公社制，城市形成了单位制，中国共产党以民主集中制为特点的政党组织体系成功地将城乡社会的团结组织程度空前提高。改革开放以前，中国依旧维持着一个流动性较低的社会体系。改革开放以后，尤其是20世纪90年代以来，大规模、广空间、长时期的人口大流动开始形成。2015年中国流动人口规模达2.47亿人，大约每6个人当中就有1个流动人口，预计到2020年，流动人口仍将达2亿人以上。③2016年全国农民工总量达2.817亿人，其中外出农民工占60.1%，外出农民工当中，跨省流动农民工有7666万人。④

人口流动过程中，人口流入地在对流动人员的信息掌握上出现明显困难。这是因为，整个社会的信息获取以及在此基础上的治理都是按照科层制原则分配的，街道和社区的基层工作人员根本无法对寄居于此且频繁流动的人员的各方面情况作出判断。“证明”之所以成为屡屡让基层尴尬又让媒体嘲讽的新闻热点，其深层次原因即在于此。“进入髙流动性社会后，人们离开户籍地谋生，对公共产品的需求也由户籍地转移到居住地。对此中央政府对事权进行了重新划分，要求流入地政府负责提供相应的公共产品，但并未考虑对公共资源配置的方式作相应的调整。如何配置公共资源是进入高流动社会后的一个重大问题，也是一个典型的‘中国问题，很难找到现成适用的西方理论，需要根据中国的国情进行分析，在政策和理论层面作出回答。”⑤

“流动中国”已成为社会治理的重大基础性前提条件。因流动而产生的对治理和行政效率的新要求、管辖权属地与属人的矛盾、治理事务的部门协调问题、央地之间责权利重新划分问题，都是原有偏于静态的科层治理体系需要对动态流动社会作出调整的供给侧结构性改革内容。

2.纵向结构形态的“葫芦型”演变趋勢

社会纵向结构由“扁平化”向“葫芦型”演变的趋势日益显著。伴随城市中产阶层的迅速成长，“葫芦型”社会结构逐渐显现。“葫芦型”是一种形象的比喻，是针对“工字型”和“橄榄型”社会结构而言。两极分化严重的社会结构属于“工字型”结构，它只有上下两端，缺乏中间阶层，也是马克思所批判的极易发生革命的结构特征；“橄榄型”结构是指中间阶层占据社会主流，社会分化不明显，这是西方国家在二战后努力打造的能够避免社会矛盾尖锐化的结构。当代中国的社会结构介于“工字型”和“橄榄型”之间，它有一个较大的中产阶层，但这个中产阶层没有取得支配性地位，与普通劳动者阶层形成两大社会群体。因此，这里将中国社会的纵向结构形态称为“葫芦型”。

古代中国是传统农业社会，占主导地位的小农经济以及特定的诸子均分财产的继承制度和科举考试的文官选拔制度，使得社会阶层流动比较畅通，不利于形成特定的大型稳定的利益集团，整个社会扁平化而充满活力，这与西欧历史传统有很大的不同。工业革命以来，马克思对早期资本主义的生产关系和社会阶级关系进行了彻底的批判，对“工”字型社会结构的严重破坏性进行了分析。西方发达国家在一定程度上汲取了这种批判意见并利用全球化的分工体系，在二战后终于形成了一种以中产阶级为主的“橄榄型”社会结构，进而实现一定程度的社会稳定。在中国共产党的领导下，经过近七十年的努力奋斗，中国已进入全面小康的决胜阶段。如果用中产阶层来概括“先富起来”群体的话，根据瑞士信贷银行2015年10月发布的最新报告，中国的中产阶层人数在2015年达到1.09亿，从绝对值上排在全球首位。⑥清华大学李强教授认为，“分析了中国综合社会调查（CGSS）2005年、2010年、2013年的数据，发现我国中等收入群体所占的比例已经较大，但真正意义上的中产阶层的比例仍然较小。中产阶层越来越集中于城市和东部地区，城乡之间、地区之间的社会结构差异越来越大，第一产业中的中产阶层发展也遇到了较大阻碍”⑦。

中国已经形成一个特殊的社会结构形态，尽管中产阶层尚未成为整个社会的主体，但也没有小到可以忽略不计，尤其是其已具有一定的综合社会影响力。环保问题和小区业主维权是目前城市中产阶层诉求比较强烈的两大问题，同时，在异地高考、医疗养老、警力执法尺度、旅游电影等文化消费的舆论焦点上，中国中产阶层的价值观、声音和行动也变得更加有力量。中国中产阶层有哪些特点，有什么样的中国特色和价值诉求，它与其他阶层的互动关系以及对政治和社会治理的参与方式，这些都是当前社会治理亟须思考的问题。

马克思曾经对小农的政治影响作过天才的总结，即“小农的政治影响即行政权力支配社会”⑧。中国共产党成功领导亿万农民取得了革命和建设的巨大胜利，某种程度上也是对马克思分析的一种印证。那么在过往成功经验的基础上，今天中国共产党如何更好领导“白领”和“农民工”等混合的新社会阶层结构，在激发社会各阶层活力的同时平衡矛盾冲突，这是社会治理工作必须面对的中长期问题。随着全面建成小康社会和基本实现现代化进程的不断加快，经济发展的成果将会惠及更多的中等收入群体，中产阶层也将逐渐成为中国特色社会主义国家中稳定且主要的社会群体。中国是发展中的大国，“葫芦型”社会结构是独特的，其所带来的治理挑战和理论意义也必然是独特的。

3.横向结构呈现的“土客关系”特征

就社会横向结构而言，随着中国城镇化率逐年提高，“城乡关系”矛盾逐渐向“土客关系”矛盾演变。伴随户籍制度改革持续推进，各省在辖区内逐步以“居民户口”取代过去“城市—农村”户口的二分法，加之东部地区流动人口享受公共服务的积分制管理政策推广实施，一个省份或者城市内部的“城乡二元”关系逐步让位于人口流入地的本地居民与外来农民工之间的“土客二元”关系。这里的“土”是指本地土生土长的居民，“客”是指在人口流动过程中新涌入的外地居民。这里的“外地”主要是指“外省”流动人口，因为在中国社会文化环境中本省居民之间往往具备更多的文化同质性和认同感。“‘土客关系展现着现代社会，高流动的陌生社会中，人与人之间复杂关系的本质。”⑨这种横向结构层面基本矛盾的重大转变折射出当前一系列突出社会问题。尤其是在人口红利逐渐消退，农民工落户意愿不强但又必须长期在外务工“流而不居”的情况下，农民工在老家的“土地问题”和流入地的“落户问题”“公共服务问题”“社会融合问题”等互相牵动，要求社会治理的具体改革措施必须体现全局性和融通力。例如，“新户籍制度改革的着力点不在于将户籍与各种社会福利剥离开来，而是赋予常住人口依据居住证享有更多社会福利的资格，事实上强化了户籍制度的社会治理功能”⑩。

现阶段，全国有2.7亿多农民工。当农民脱离原来“乡土社会”的保护网络进入城市成为农民工时，他们发现原有的宗族网络失效，而城市中的自己不属于各种组织资源丰富的“单位”。他们和整个国家治理体系有着重要的紧密关联，但又极度缺乏组织网络的支撑。如何实现农民工与国家治理体系的合理对接，使其享受应有的国家公共服务和福利，是一个具有重大现实意义但却往往被忽视的问题。现实是，很多城市推出的普惠政策，所在地的农民工并不知道，或者知道了也不知道该找谁帮助实现福利。这些需求的背后就折射出社会治理对“供给侧”的要求是丰富而重要的，至少涉及组织体系和人才队伍两个方面。农民工在进入城市后与国家治理体系之间缺乏一个有效对接的组织载体，而城市基层工作队伍往往是以本地原居民为优先服务对象，对农民工缺乏足够的针对性工作。因为这种基层组织化载体的缺失而出现的社会问题，在医疗领域非常明显。个体失去组织依托后不得不凭借个人竞争（甚至是不当竞争）去争取优质医疗资源，分级医疗体系失去实效，出现“医疗市场化及社会自我保护的‘双向运动”。

三、社会治理供给侧的三重改革路径

当前社会治理需求侧的三大根本性转变带来的中长期社会治理难题是：静态社会基础上成长起来的科层治理体系对流动社会的不适应；国家对中产阶层的价值导向和利益诉求缺乏系统分析和应对；“土客二元”关系的利益平衡与冲突。对此，社会治理供给侧只有进行着眼于中长期的变革，才能更好地满足人民群众的获得感、实现感和公正感。以下三重调整路径可资遵循。

1.组织方式的弹性化转向

从国家治理体系的角度看，组织体系分为上层的党政科层体制和下层的社会组织体系。中华人民共和国建立初期，党和政府的组织体系是上下一以贯之的，整个社会处于相对静态和高度组织化的结构体系中。但是，整个社会进入大流动的状态后，刻板的组织体系就会遭遇较大挑战。原先基于静态、简明社会环境设置的部门体系已不能全面应对因人口大量流动而产生的新生治理事务，解决相互交融的社会问题往往需要多个部门的合力，而部门之间的利益壁垒导致统筹协调工作难度不断加大。党的十八大以来，国家从中央层面不断加大统筹协调力度。各类领导小组相继建立，就是为了克服因循守旧的科层制僵化倾向和弊端，以保持整个科层体制适应流动社会的弹性和灵活性。这也是中国共产党领导的党政科层制较之西方政府科层制更为优越的一面，有利于完成跨越式发展和超常规动员任务。

除此之外，基层社会的组织方式还需要足够的弹性。原来在城市中通过“单位制”将绝大部分都市人口管起来的体制显然已难以适应新的需求。在城市商业住宅小区中，社区仅仅有居住功能，居民之间缺乏联系和交往。有学者认为，“社会转型和社区建设运动背景下的中国城市社区是为了解决单位制解体后城市社会整合与社会控制问题的自上而下建构起来的国家治理单元，而不是一个可以促进公共领域形成或市民社会发育的地域社会生活共同体”。这种观点不够全面。以都市社区空间为单元的社会组织建设领域的确是中国社会治理工作较为缺乏经验的方面，但是，都市社区未必就不能够发展成相当程度上的生活共同体。群众的组织方式往往是从解决生活问题入手。新时代的社区共同体建设，必须从居民的切身需要和文化生活入手。例如，文化和健身成为已实现小康的都市中老年人的普遍生活需求，因此即使没有政府较多参与的“广场舞”，也能够在全国各地发展得如火如荼；广大上班族普遍存在子女放学后无人看管的现实困难，因此“四点半学堂”等社会服务和社区志愿服务活动广受青睐。对于各种新型社会组织方式，党需要保持开放和宽容的心态，并积极对其加以引导，推动基层在保持政治性团结的同时加强社会性团结。“三社联动”是社区治理工作努力追求的一种理想化状态，“‘联动本质上是合作，而合作必須在共同的目标指向下才能达成，这个目标总体而言就是建设以居民为本的生活共同体，回归社区的本质属性”。

2.公共服务的大统筹升级

人口大流动的趋势难以阻挡，这是现代化经济生产的必然要求，是资本大范围流动的必然产物。那么，整个社会公共服务体系的发展趋势也一定是朝着有利于和配合这种大流动状态而演化。20世纪90年代初的粮食供应市场化率先为人口大流动解除了关键障碍，与此同时，“在粮食市场化改革的过程中，中央集权化、市场统一化和市场主体多元化是同步发展的，三者之间互为条件”。2017年，全国初步实现“社保一卡通”，进一步降低了人口流动的难度和成本。此外，户籍制度改革、租售同权、医保异地衔接、异地高考等问题的逐步解决方案都从整体上反映着一个非常明确和统一的趋势：整个公共服务体系的统筹层级在不断提升，直至在全国范围内实现基本均等。

从社会治理供给侧的角度分析，上述趋势是全国统一大市场深度发展的必然结果，是社会主义市场经济对治理体系的内在要求，唯有如此，社会主义市场经济的效率优势才能不断显现。此外，全国范围内的公共服务大统筹也是对社会治理需求侧中群众的利益获得感和公平正义感的满足。逐步消除公共服务的城乡差距和土客差距，是培育和践行社会主义核心价值观的巨大动力，是构建最广泛的社会团结和社会认同的重要基石。

3.文化建设的治理功能重构

就中国5000年的文明传统而言，人文教化一定是与社会治理紧密联系的，而不可能仅仅作为一个经济消费项目或者社会公共福利来对待。文化建设有三重功能：一是解决个体内心安宁与价值归属问题；二是制定群体组织的基本规则，降低治理成本；三是实现产业价值和社会公共服务功能。目前围绕文化建设的相关政策文件更多关注的是文化建设的第一重和第三重功能，对文化建设的社会组织功能的关注还不够。

任何组织一定会有自己内在的文化要求，任何文化也一定会有适合其生存的组织形态。人是群体性动物，只有在群体生活中才会促进道德的生长和存续，单独的个人是无所谓道德问题的。社会主义核心价值观所依存的一定是一种紧密团结且友好互助的组织基础，这种组织在最基层需要融入文化的内涵，而不能仅仅停留在宣传教育的阶段。将文化建设从一度的经济视角局限中解放出来，使之更多地与社会治理和组织建设相结合，利用文化推动基层社区组织建设，进而实现基层社会的良好治理状态，是一种更为可取的治理方向。

四、结语

党的十八大以来，针对社会治理领域的供给侧，党中央已经组织实施诸多重大改革，如强调“群众路线”的具体政治要求；注重“情感治理”，重塑基层党群关系；加强以党建和群团改革为切入点的组织体系建设；重塑“乡贤文化”，激发基层活力。西方的治理理论之于中国国情最大的缺陷，是其忽视了中国四个方面的实际情况：大国治理传统、社会主义传统、中国共产党的特殊作用、中国特殊发展阶段的复杂性。因此，对西方的治理理论需要批判地吸收借鉴，而不能简单照搬照抄。

当前，中国社会治理的焦点在于东部人口流入地区如何构建全民共享的治理模式和机制，如何在利益分配机制、社会融合方式、政府科层结构改革、党组织建设、互联网等治理技术与治理精细化等方面实现治理的转型创新。社会治理需求侧出现的“流动社会”、“葫芦型”阶层结构和“土客二元”矛盾三大新情况，要求社会治理供给侧从组织体系、制度设计和文化引导方面作出积极调整和应对。这种应对将是一个长期的治理工作，也是实现治理转型升级的创新工程，不仅是技术上解决治理问题，更是实现国家治理体系和治理能力现代化的重要过程。

注释

①《坚定不移推进供给侧结构性改革 在发展中不断扩大中等收入群体》，《人民日报》2016年5月17日。

②黄宗智：《集权的简约治理：中国以准官员和纠纷解决为主的半正式基层行政》，《开放时代》2008年第2期。

③《〈中国流动人口发展报告2016〉内容概要》，国家卫生和计划生育委员会网站，http：//www.nhfpc.gov.cn/zhuz/xwfb/201610/58881fa502e5481082eb9b34331e3eb2.shtml，2016年10月20日。

④《2016年农民工监测调查报告》，国家统计局网站，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/zxfb/201704/t20170428_1489334.html，2017年4月28日。

⑤周建明：《高流动社会与属地化管理体制下的公共产品供给》，《学术月刊》2014年第2期。

⑥郑永年：《中产阶层正在变成“三明治夹层”》，《公关世界》2016年第1期。

⑦李强、王昊：《我国中产阶层的规模、结构问题与发展对策》，《社会》2017年第3期。

⑧[德]馬克思：《路易·波拿巴的雾月十八日》，《马克思恩格斯选集》（第1卷），人民出版社，1995年，第678页。

⑨王阳：《现代社会的“土客关系”及其秩序基础》，华东理工大学2012年硕士学位论文，第5页。

⑩熊万胜：《新户籍制度改革与我国户籍制度的功能转型》，《社会科学》2015年第2期，第78页。

萧易忻：《中国医疗体制转型中的“双向运动”》，《文化纵横》2016年第5期。

杨敏：《作为国家治理单元的社区——对城市社区建设运动过程中居民社区参与和社区认知的个案研究》，《社会学研究》2007年第4期。

徐永祥、曹国慧：《“三社联动”的历史实践与概念辨析》，《云南师范大学学报》（哲学社会科学版）2016年第2期。

熊万胜：《体系——对我国粮食市场秩序的结构性解释》，中国政法大学出版社，2013年，第1页。

何雪松：《情感治理：新媒体时代的重要治理维度》，《探索与争鸣》2016年第11期。

责任编辑：翊 明

Transformation of Social Governance in Contemporary China from

the Perspective of Supply-side Structural Reform

Cheng Hongbo

Abstract：Promoting the modernization of the national governance system and the governance capacity is inseparable from the deepening of the supply-side structural reform of social governance. Compared with economic production， social governance also has the contradiction of "supply and demand". From the perspective of supply-side structural reform， it is of special significance to examine the transformation of social governance in contemporary China. At present， there are three fundamental changes in the demand side of China′s social governance： the whole state is "from static to dynamic"， the vertical structure is "gourd"， and the horizontal structure shows the contradiction between "the foreign population and local residents". These important changes lead and require a positive response to the supply side of social governance. Therefore， there are three adjustment paths to follow： the elastic turn of organization mode， the co-ordinate upgrading of public services and the reconstruction of governance function of cultural construction.

Key words： supply-side structural reform； contemporary China； social governance； transformation