基建国际合作的实践与挑战

魏枫凌

中国经济内需和外需的再平衡，往往被降低出口依赖度、扩大内需这一模式来表征，并且以消费为主，但在基建投资领域，内外需再平衡正在以与此相反的方式进行。

自2018年以来，国内基建项目落地和整顿地方财政都进入了关键期。中央希望控制地方政府债务增长的速度，限制预算外的各类支出责任和或有负债，稳定宏观杠杆率，同时通过PPP模式来为基础设施投资开辟新的实施方式，但上半年对PPP项目库毫不留情的集中清理也显示出中央严守财政底线的目标要优先于扩大总需求。在海外，“一带一路”倡议实施以来，中国基建产能也在加快步伐走出国门，通过完善发展中国家基础设施的路径推动当地的工业化和社会发展。

目前，全球经济一体化形势复杂，中国与发达国家建立的贸易关系面临前所未有的严峻挑战，人民币国际化也需要来自实体经济跨境交易的支持，中国迫切需要在更广泛的层面来推进经济全球化。从基建行业内部看，中国自身在积累了充足产能和先进经验的同时，国内防范金融风险和环境保护升级，也意味着国内有一部分基建产能需要进行转移，而在经济发展对落后的国家完善基础设施，是一个供求双方实现更有效资源配置、提高劳动生产率的办法。

与单纯调控国内需求不同，平衡国内外的基建需求除了中国宏观经济决策、产业政策以外，国际合作是执行的关键环节，这需要有基建产业链上的跨国企业集团和多边开发银行（MDB）、商业金融集团来承担，而它们遇到的问题能否得到解决将很大程度上决定中国基建国际合作的前景。

国际基建合作成为全球化新动能

基础设施是国民经济发展的支柱和基础。加强基础设施投资建设，不仅有利于提高国民生活质量和水平，也是带动经济复苏、促进经济增长的有效措施，受到世界各国的普遍重视。在金融危机后，基建投资也成为逆周期政策的一部分。

6月7日，商务部副部长高燕在第九届国际基础设施投资与建设高峰论坛上称，发展中国家在加速工业化和城市化的进程中需要加大基础设施投资建设力度，发达国家为更新升级老化基础设施、刺激经济复苏也陆续推出了规模庞大的基础设施建设计划。随着区域经济一体化深入发展，跨区域基础设施互联互通的需求也日益增长。

据亚洲开发银行估计，2017年至2030年亚洲基础设施的投资需求将达到26万亿美元，亚洲的发展中国家每年就需要1.7万亿美元的融资规模用来改善基建。“加强基础设施全球化合作，已成为世界各国政府和业界达成的重要共识，也是全球多边经贸合作的重要内容。”高燕说。

非洲进出口银行执行副行长Denys Denya称，基础设施薄弱是阻碍非洲贸易发展的问题之一，因此，该行从传统的贸易融资扩展至向上游基建提供融资，除了主权贷款也愿意为私人资本进入基础设施领域提供担保或者是增信措施。

国际金融合作渴求私人资本

相比于项目东道国单独开展基建投资，国际多边发展银行有一些独特的优势，其中之一就是几乎都是获得国际主流评级机构2A、3A级的发行人，在跟客户打交道时有足够的信用取得他们的资金。这些多边发展机构成立之初大都是着力于基础设施的投资，专业性相比于商业机构而言更强，有更多更好的能力去处理基础设施方面潜在的风险。此外，因为多边发展银行可以直接跟东道国政府对接，也可以跟其他发展机构对接，了解各国急需发展的领域和项目。

但是，仅有东道国政府和这些MDB是不够的，资金始终是制约国际基建投资需求的瓶颈。就如同中国政府目前在试图通过PPP吸引社会资本参与基建投资，国际金融机构也迫切需要私人资本的参与。

世界银行交通与数字化发展全球实践局局长Franz Drees-Gross认为，如机场等有良好收费前景的基建项目适合私人部门投资；如城市大规模路网和水供应建设，是社会民生的考虑，需要政府投入，如果要吸引私人资本进入这类项目的话，那么政府征收的税收只占到国民收入的9.5%左右，这显然是不足以支持的。

“在一些发展中国家，像尼泊尔、斯里兰卡等等，他们需要获得大量的基建项目的投入来做基建项目，但是这些国家所征收的税收只能达到国家收入的15%。” Gross说，“我们要吸引社会资本。”

这一现状意味着，政府或许需要加强税收征管，提高财政实力，但如果东道国存在财政收入的瓶颈，那么可能就只好通过增加财政赤字来满足对私人资本的支持和基建投资需求。这或许会埋下金融不稳定的因素，但确实是部分发展中国家甚至是发达国家面临的两难选择。

新开发银行副行长兼首席运营官祝宪认为，如何调动私人资本开展基建投资是目前国际多边开发银行面临的主要難题。

祝宪介绍称，新开发银行按照项目的现金流、折旧等财务标准对项目按照商业的可行性来分类。其中，电信发电供水卫生等，私人资本趋之若鹜，像机场这样的项目，建成使用后征收的建设费和机场使用费也能够帮助投资人收回投资成本；那些兼顾经济回报和公共利益，可以开展PPP机制来解决，例如比方说城市的大规模交通出行网络，城市的水供应设施，但这些用户的使用费只能占到投资成本的非常小的一部分；但还有第三类项目，他们更接近社会福利，其实应当由政府来主管，作为公共服务提供，并且也应当由政府来组织融资和投资运营，政府应当用参与式的做法来吸引私人部门投资。

换言之，在祝宪看来，PPP吸引私人资本参与基础设施建设和公共服务也应当是有一定的商业可行性标准的。

亚投行副行长Luky Eko Wuryanto指出，亚投行的战略是提供中长期的基建项目的融资解决方案，多边金融机构能够促成各种项目的筹资，能够减少单个项目面对的风险，是一个重要的基建项目参与方。他认为，在“一带一路”沿线各国政府要为多边金融机构提供一个透明的环境和政策框架。

“亚投行将用私人部门能接受的方式来促进基础设施融资，对宏观经济和社会效应有益的工作，有了亚投行的股权投资，私人部门将会更有兴趣参与进来。” Wuryanto说。“在这个过程中，我们可以看到一个新的趋势，很多大型承包商也在转型，从单纯的工程建设环节转向投资，多边开发银行也需要与他们合作。”

中国的承包商在转型投资和运营机构这方面也取得了一些成果，不过未来更深入迈向投建营一体化的空间还很大。

“我们可以看到，中国EPC的企业，他们很显然会在海外的项目当中发挥更加重要的作用，而不仅仅是搭路建桥而已，而且要长时间去运营，要维护，而且还要为那些项目提供资本。” 毕马威全球基础设施行业亚太区主管Julian Vella 说，“这就意味着，其实需要有不一样的方法和全新的理念，这跟传统的海外承包商仅仅是做建造这个环节是完全不一样的。中国政府也呼吁应该加强治理的能力或管理的能力，或者海外投资的时候要更慎重，加强管理的能力。”

非洲进出口银行也鼓励私人资本进入基础设施领域，为他们提供担保或者是增信的一些措施。“我们的担保涉及到政治风险的担保，还有投资风险的担保。” Denys Denya补充说。

然而，相比于其他成熟金融市场国家乃至于发展中国家，非洲的另一个问题在于资本市场很不活跃，所以有一些非洲国家很难去发行基础设施的债券。Denys Denya希望能够促进资本市场的发展，这样也可以让私人资本有其他的途径来对机场、公路的建设进行投资。

“未来十年，多边开发金融机构的挑战就是要开发工具，来为项目增信并降低风险。” 泛美开发银行副行长Alexandre Meira da Rosa称。

关于各个国家如何建立融资模式，以往是对主权政府进行贷款，并且是用“硬通货”来贷款各个国家不用外币计价，而且会带来“汇率风险”。不过，在一些地区，本币贷款项目已经能开始试运行。

突破项目储备和能力建设瓶颈：与中国合作

Rosa指出，目前国际金融机构在开展基础设施投资时遇到的问题包括项目储备本身有限，很多项目不具有银行贷款的资质，政府在这方面也缺乏足够的政策支撑，还有知识不足，东道国的人不知道怎么去安排PPP的项目机制。

如何把国际多边开发银行的优势转化为融资？“跟投中国是选择办法之一。” Rosa这样说。“中国政府是我们很重要的一个跟投的伙伴国。我们也非常荣幸做了一个23亿美元的联合投资基金，现在中国已经对此基金做出了全面的投资承诺。此外，我们跟其他的发展机构，比如说亚开行，通过这样的合作，可以使得我们的融资结构更加有吸引力。”

据欧洲复兴开发银行亚投行-欧开行业务发展总监Richard Jones介绍，中国2015年就开始了和该行的合作，目前亚投行也与欧开行进行了合作项目。在欧开行牵手亚投行之后，预计还会进而再拓展和中国商业银行的合作，来填补项目资金缺口。

Wuryanto指出，多边开发银行被首选成为软贷款的来源机构，而且，多边开发银行也可以发挥担保性的作用，这比社会资本独立去投资和运行基建项目要有更多的优势。“所以我们现在非常希望能够和其他的多边金融机构、多边开发银行和各种社会资本、各个政府进行合作，我们希望能够推进各项对于基建项目的投资。”

他同时也指出，晚些时候等到大家的能力都增强了之后，也许包括亚投行在内的多边开发银行也可以做一些相对独立的交易，也就是说可以和商业银行或者是咨询机构等等，来开展更多的合作项目，投资于基建。

对于项目贷款资质不足的问题，祝宪认为，可以通过增信来使项目达到贷款资格，扩大项目储备库。

地区整合项目管理，不仅涉及到司法管辖，还涉及如何设计利益分享，需要超国家级的机制。在拉美地区，軟性和实体的一体化工作都在开展。

“希望各国以积极开放的态度对待基础设施国际合作。国际分工与合作有利于有效配置资源，节约社会劳动，创造更多的社会价值。”高燕在前述论坛上呼吁，“希望各国坚持开放、透明、非歧视的原则，维护投资者合法权益，保护投资者安全，不断提升投资者合作的信心。”

商业金融机构的角色和吁求

商业银行作为社会资本，是参与国际基建融资的重要一方。商业银行开展融资业务模式创新，并且从提高资金使用效率和防范风险的角度来为国际间合作提供更广泛的支持。

目前，商业金融机构成为打造PPP模式的重要一方，而且这些商业金融机构对风险和回报有较严格的要求，在“一带一路”及其沿线国家开展投融资业务，也给欧洲带来充裕的流动性，甚至会带来基础设施投资热潮。近期，欧洲复兴开发银行就中国财政部签署了备忘录来清理“一带一路”沿线的投资障碍，以吸引更多的社会资本前去投资。

作为与投资环境不可分割的一部分，融资环境在吸引社会资本中起到了决定性的作用，双方必须步调一致、协同发展。中国银行副行长林景臻认为，尤其是在项目建设期，项目所在地政府持续的支持，例如财税优惠的制度，对于吸引私人资本投资基础设施项目是非常重要的。

从市场端来看，拥有逐步完善的产权交易和投融资市场，并最终与国际市场接轨，是达成社会资本投资落地的必要条件。基础设施投资的特点是初始的金额巨大，回报时间长，投资人和债权人都需要有周全的资本保护感受，以及准确的风险识别和定价系统。另外，顺畅的资金融入和退出渠道，都需要拥有尽可能多参与方的健全市场来配合。

从服务端来看，金融机构、投顾机构，都要用更加积极的态度来应对整个市场的变化。金融机构要发挥自身在风险识别定价和全球化上的优势，体现桥梁的作用，通过各种金融产品，帮助投资人把风险识别控制住，同时把全球资金的需求方和供给方更好地整合在一起。据林景臻透露，中国银行近期准备设立总额200亿元人民币的中银海外基金，联络产业和财务投资的合作伙伴，建立面向境内外投资人，提供海外资产配置的私募股权基金平台。

充分评估风险，仍需多方共担

吸引私人资本进入基建项目需要有良好的准备，如果没有一个严谨的工程设计，没有能够去保证工程项目的顺利实施和付诸运行，是不会有私人资本愿意去投资这样的项目的。

“没有哪个认真严肃的私人资本或者是投资人会投入于这样一个未经良好准备的基建项目的。作为投资人，他们非常希望找到设计严谨、非常周密的基建项目，这也是我们在工作当中经常碰到的情况。”Gross说。

很显然，可以吸引私人资本进入基建项目的一个因素就是减少或者是分散风险。据Gross称，很多的私人资本进入基建项目之后，希望能够知道谁来担保这个项目的顺利实施，期待10-20年来收回他们的投资成本甚至能够盈利。在这样的特许经营项目当中，私人资本希望能够得到保护，不会受到内战或者是其他一些国内局势动荡所带来的负面影响。所以，首先就是要让政府认识到面对的风险会有哪些，然后要清楚地去阐述如何去规避这些风险。

Gross认为，如果政府不能够去担保，避免这些风险或者是减少这些风险的话，那么就很难吸引到足够多的私人资本。“所以，这对于纳税人，对于国家来说，是很不划算的，也不会有私人资本心甘情愿地来做出明智的选择。”

基建项目的风险千差万别，其中不少因项目而异，但是有一个层次的风险是跟市场有关的风险或者说市场风险，这里既包括这些国家的体制和机制。

在Julian Vella看来，市场风险和一个国家的立法、法律环境有关，也跟这个国家当地的银行业的发达程度有关，而且汇率也是一个不容忽视的风险，除此之外，还要考虑到这个国家公共部门的能力。对于基建项目承包商来说，不仅是自身建设和建造的能力，还有承包商能否找到好的业主，而且要跟这个业主一辈子打交道。这些风险也必须是经过谨慎评估，作为项目整体风险评估的重要组成部分。

当一家国际承包商要参与一个项目的建设，可以有不同的模式，比如说设计建设运营投资等等，但不管哪一个模式，要把这个项目建设起来，而且还要比较长的时间去运维，这都意味着风险比较高，承包商必须要符合政府合同的标准。能否达到合同上面的标准，就决定了政府会不会把钱给你。

国家开发银行国际合作业务局美洲非洲业务部资深专家田云海认为，融资风险是由银行、政府、实施的企业、保险公司等各方主体共同需要思考和面对的，而且需要是共同承担的一个问题。“只有大家共同参与，共同承担，那么这个风险才能够有效的去防范，或者说出了风险以后能够很好地化解。” 田云海说。

如果政府财政实力比较好的，治理能力比较强的，可以完全相信政府的直接给政府授信，这就和其他的多边金融机构的做法类似。如果银行对政府的治理能力以及财政实力信任度稍差一些，就会引入保险公司，甚至会把一些上门的大宗商品的销售收入作为补充的质押，例如，如果是产油国的话，银行就会要跟这个国家和中国的石油贸易收益挂钩，把它作为一个补充还款来源以及对政府的增信。

如果当地政府对投资者不能有效的给予最低的收益保证的话，融资银行就要和投资者形成风险分担，主要依据双方对未来市场的判断。“比如说前几年我们在拉美做了一个高速公路BOT项目，是由一家中国公司投资的。我们双方都测算它的车流量，觉得未来20年还本付息没有问题，但仍然担心在收费的初期可能达不到要求。因此，国开行方面就希望投资者能够在初期或者某一个时段达不到车流量的要求的时候，提供一定的风险准备金，这种方式我们和投资者达成共识了。” 田云海补充介绍称。

还有一种模式，不仅投资者要在这里承担一定的风险，国开行要求EPC的承担者也必须要在施工当中和投资者一起来对这个建设项目完工风险有一定的保障，甚至对未来的质量和还款也要有一定的保障，不能建完就走了。

投資者和EPC承包商也可以有完全意义的项目融资，投资者既不提供担保，也不给银行风险准备金，完全靠这个项目自身还款，就必须要把项目做得非常完善。据田云海介绍，以一个该行接触的电厂项目为例，投资者要和政府签订有法定保障的特许经营协议，对于燃料要签订可靠的燃料保障协议，对下游电量的销售、上网也要有最低的电价的保证和电量的保证，在此基础上融资方也会考虑完全意义上的项目融资。

雁阵出海：“相信世界比中国大”

Julian Vella称，基建设施的资产将带动很多其他的需求，例如服务、工程设备、商品进口，这是外企将面临的商机，也是跨国公司积极参与中国发起的“一带一路”倡议的动力所在。

承包商如同一列雁阵中的头雁，决定了与其有合作关系的众多上游设备与材料行业的海外发展方向。

中国重汽（香港）副总裁刘培民表示，中国工程承包商们自带设备出海，有力地支持了国内工程机械行业的出口，下一步需要加大海外市场的开发和渠道建设，特别需要国内金融机构在发展中国家的海外协同支持。

据林景臻提供的数据显示，2017年私人资本投资基础设施933亿美元，是历史第二低水平，仅高于2016年。

“这显示出，营造稳定、友善、宽松的环境，是政府的责任和义务。” 林景臻说，建议中国监管部门简化商业银行在海外设立分支机构的审批手续，推动商业银行在“一带一路”国家开展业务。

作为中国最大的重卡出口商销售负责人，刘培民也感受到了中国国内外基建需求再平衡带来的影响。

在这两年与供给侧改革相互交织的环保风暴是众多行业的整合催化剂，商用车和工程机械也不例外。在国内排放标准升级至国V之后，相对落后的国III产能针对海外市场生产，刘培民称，中国重汽目前也在探索将部分产能向海外转移。但他也指出，部分东南亚国家也开始升级排放标准，国外市场如果能顺利开始升级整合，这对于业内龙头企业来说是有利的。

“国内基建也有很大空间，并且2016年国务院启动的一批农村公路建设以及骨干通道工程带动的需求仍会释放至2019年。目前政府整顿PPP，未来国内需求多少会受到影响，但好在公司已经不完全是依赖内需，更注重开发海外市场。”刘培民说，“对于海内外销售目标的展望，长期看要跟随海外基建市场的发展来预测，但在我们公司内部有一句话，叫做要相信世界比中国大。”