双重滞后型区域市民化的财政约束与制度推进——以河南省为例

赵楚萌

（郑州大学旅游管理学院，河南 郑州 450000）

农业转移人口市民化是提高我国新型城镇化质量，实现基本公共服务均等化的必要举措和现实目标。2016年颁布的《国务院关于实施支持农业转移人口市民化若干财政政策的通知》强调财政对促进农业转移人口市民化的支持作用，2018年政府工作报告再次说明要促进农业转移人口市民化，使得今年再进城落户1300万人。因此，农业转移人口市民化是城镇化发展的必然趋势。近年来，河南省综合实力相较之前有显著提升，农民外出务工人数逐渐减少，省会郑州等较为发达的城市外来人口有明显增加。政府不能仅将农业转移人口视为支撑城市发展的廉价劳动力，也不能以控制城市人口数量为由拒绝农业转移人口市民化，而应该在实现公共服务均等化的基础上实现农业转移人口的合理市民化。

农业转移人口的市民化必然需要较多的财政投入，因此流入地政府积极性较低。针对这一问题，国内学者已有较多的研究，但多数研究以地域进行划分研究某一地区的农业转移人口市民化成本，而且由于选取测算指标不同、数据来源不同、测算方式不同，计算结果也存在一定的差异。本文采用魏丽莉关于城乡关系的划分方法，研究河南省农业转移人口市民化的财政约束。

根据我国的城乡差异，现阶段我国的城乡关系主要可以分为三种类型：第一为城市、农村皆强类型，城乡一体化发展趋势明显；第二位城市强而农村弱类型，城乡差距较大；第三是弱城市弱农村类型，即双重滞后型，区域整体发展水平较为落后，城乡差距较大并呈现扩大趋势，主要为一些欠发达地区。根据表1可以看出，从区域发展水平来看，河南省的人均生产总值、人均可支配收入和农民人均纯收入均落后与全国平均水平，与中部其他地区相比处于中等偏下水平；从区域发展协调度来看，河南省城乡差距远大于全国平均水平，在中部地区中城乡发展差距最大。因此，河南省为双重滞后型地区。

一、河南省财政支持农业转移人口市民化供应能力

（一）河南省农业转移人口市民化成本分担模型构建

本文从个人、政府和企业三部分十五个方面来计算农业转移人口市民化的总成本，根据河南省财政分别对户籍市民和农民的投入情况对其成本进行估算。相关数据主要来自于2011-2017年《河南省统计年鉴》《中国教育统计年鉴》《中国农村统计年鉴》《中国医疗和卫生统计年鉴》。

首先，做出以下假设：

（1）收入方面，十八大中提出到2020年城乡居民收入将翻一番的目标，因此本文假设收入以每年10%的速度增长。但是农业转移人口的收入一般低于城镇居民平均收入，因此农业转移人口的收入按其收入的60%计算。

（2）根据《河南关于进一步做好为农民工服务工作的实施意见》（2015）提出争取到2020年将农业转移人口市民化人数增加到1000万，因此假设从2015年到2020年每年新增农业转移人口市民化人数为200万人。

表1 2016年我国部分地区人民生活水平对比

（3）根据2014年农民工监测报告中统计，我国农民工的平均年龄为38岁，退休年龄为60岁，因此本文假设农业转移人口的工作时间为22年。

（4）养老保险的利息假设为3%。

（5）假设河南省农业转移人口同时包括河南省内和省外人口。

其次，各项成本计算具体方法如下：

（1）生活成本

生活成本是指农业转移人口生活在城镇的日常生活消费中需要个人所承担的部分，由于城镇的日常消费支出高于农村，因此本文采取的是河南城镇与全国农村居民人均消费支出的差额，即河南省城镇居民平均消费支出-全国农村居民人均消费支出。

（2）住房成本

住房成本是农业转移人口居住在此城镇之中为满足基本的住宿需求所需付出的租房或者购房的成本。仅有部分农业转移人口被纳入到保障房人群中，大多数农业转移人口需要同城镇居民一样付出同等的住房成本，因此本文采取的是统计年鉴中城镇居民人均消费中的居住成本部分。

（3）社会保障成本

河南省为城镇居民主要提供的是医疗、养老、失业、生育、工伤五种保险。根据现阶段河南省个人、企业的承担比例，本文采取的是农业转移人口的平均工资与五险不同主体缴费比例之和的乘积，即城镇居民平均工资×60%×五险不同主体缴费比例之和。

河南省现阶段实行的仍为九年义务教育，需要个人与政府共同承担，因此个人承担的部分本文采取的是河南省城镇家庭与全国农村居民家庭人均文教娱乐支出的差值，即河南省城镇家庭人均文教娱乐支出-我国农村居民家庭人均文教娱乐支出，政府承担的部分是小学生和初中生的生均教育缴费之和。

（4）土地机会成本

土地机会成本是指农村居民转移到城镇之中所要放弃的土地经营权而失去的农业生产和兼营经营的收益。按照农村居民家庭的收入计算方式，本文采取的是全国农村居民家庭人均纯收入中的家庭经营性收入、财产性收入、转移支付收入三者之和。

（5）公共管理成本

为方便计算，公共管理成本直接采取河南省统计年鉴中财政支出中一般公共服务、公共安全、环境保护之和与城镇人口数量之比。

（6）城市基础设施建设成本

城市基础设施建设成本是指政府为满足城镇居民的基本生活而需增加基础设施的投资。本文采取的是河南省水利、环境和公共设施，电力、燃气及水生产供应投资+交通运输投资、邮电通信、卫生设施投资之和与城镇人口数量之比。

（7）保障性住房成本

保障性住房成本是政府财政为农业转移人口所提供的公租房和廉租房的补贴。根据我国保障房申请办法规定，大约有30%的农业人口可享受保障房。而且保障房的建设成本约为成品房的70%，因此本文直接得出河南省保障性住房成本为59825.97元。

（8）培训技能成本

根据《企业所得税法实施条例规定》，企业对职工的技能培训支出不得超过职工工资总量的25%，因此本文的技能培训成本为农业转移人口平均工资×0.25。

（9）就业歧视成本

就业歧视成本是在农业人口转移之前由于受户籍歧视，出现与城镇职工权利不对等的现象，市民化之后消除这种歧视后企业需承担的成本。本文借鉴之前姚先国等学者的研究成果，采取工资歧视系数（0.25）来计算这一部分成本，即为农业转移人口平均工资×0.25。

（二）河南省农业转移人口市民化的成本计量结果

根据上述各项成本计算方法，河南省农业转移人口市民化人均成本为每年134649.2元，其中政府需承担89302.7元，占总成本的66.32%，最多的为保障性住房，占总成本的44.3%；个人需要承担24076.9元，占总成本的20.11%。其中，社会保障成本最多，为8685.776元，占总成本的6.45%；企业需要承担21269.64元，占总成本的15.8%；社会保障成本最多，占总成本的14.87%。

二、河南省农业转移人口市民化的财政问题

（一）河南省的经济发展水平难以满足农业转移人口市民化的公共服务需求

根据以上计算结果，河南省农业转移人口市民化成本中需要财政支出89302.7元，按照每年200万人市民化转移速度，财政每年需要负担1986.054亿元，而河南省2015年一般公共预算收入为3016.05亿元，仅农业转移人口市民化财政支出需要1986.054亿元，占财政收入的三分之一以上。河南省人口数量较多，除农业转移人口之外，还有大量城乡居民，仅顾及农业转移人口是远远不够的。而河南省为双重滞后型地区，经济社会发展水平较为落后，政府的财政能力有限，面对庞大的农业转移人口市民化财政需求，政府的供应能力有限。

（二）公共成本支付主体之间的责任划分不清晰

一方面，地方政府需承担的责任与其所有的权力不匹配。在农业转移人口市民化政府财政支出中，地方政府承担了各项项目中的90%以上的支出，而中央政府承担比例不足10%，甚至教育成本中仅占0.1%。河南省作为双重滞后型地区，先天发展水平远不及发达地区，但需承担巨大的财政支出，随着农业转移人口的增加，财政缺口必然面临逐渐增加的趋势。

另一方面，市级政府公共成本负担较重。根据省级与市级及以下政府的财政分担成本计算结果，市级政府承担了90%左右的各项支出项目，即农业转移人口市民化成本大多数都需市级以下政府所承担。因此可以看出，虽国家层面大力鼓励农业转移人口市民化，使其享受与城镇居民同等生活就业待遇，农民转移到城市会促进城市的发展，但城镇却不愿意接纳农业转移人口市民化。市级市以下政府在地方债较高情况下，仍需负担较重的农业转移人口市民化成本，不少地方政府都认为给予农业转移人口平等的市民待遇引发的财政问题是不可避免的。

（三）缺乏对市民化财政支出的专项资金管理体系

河南省为双重滞后型区域，城乡发展差距较大，农村地区的居民无论从生活方式、社会福利、个人素质等都与城市有所区别。而现阶段的对农业转移人口市民化财政支付体系将其与原生市民一样看待，只是争取将农业转移人口获取与城镇居民同等生活待遇，但要实现农业转移人口的市民化需要的公共成本高于城镇居民。不同的农业转移人口需要的公共服务不同，假设将农业转移人口分为主动转移和被动转移，对于主动转移的人群来说，他们已经在城市生活了较长时间，在心理上已经基本入到了城市之中。因此，财政支出应偏向于减少户籍的限制，使其享受与市民同等生活待遇，相反对于被动转移的人群来说，应偏重于使其心理上融入城市的财政支出。

三、农业转移人口市民化的财政制度推进政策建议

（一）建立农业转移人口市民化成本分担制度

农业转移人口市民化，从本质来讲是促进区域公共服务的均等化。因此，合理划分企业、个人和政府不同主体责任，中央政府在推动农业转移人口市民化，规划其分担机制的过程中，要因地制宜，综合考虑双重滞后型区域的经济社会发展较为落后、财政负担较大、城乡差距明显的现实状况，而不是采取一刀切的形式，与发达地区采取相同的市民化规划方案。

第一，完善各级政府间的财政分担机制。一方面，中央政府需要制定全国统一的公共服务配置最低标准，建立财政转移支付体系，主动分担起子女教育、社会保障等溢出效应较强的公共服务项目；各省级政府根据实际情况需指定省内的标准，并承担起公共管理、城市基础设施建设、住房保障等溢出效应稍弱的公共服务项目。同时，对于流入地与流出地政府之间，流入地政府承担了较多的财政负担，因此中央政府一方面需适当增加流入地政府税收自留收入，增加其财政收入。另一方面，积极探索农业转移人口流入地与流出地之间的资源互换机制，例如城市建设用地指标，可建立两地之间的平衡配套协调机制。

第二，用人单位主动承担社会责任，分担成本。一方面，实施积极有效的就业扶持政策。河南作为双重滞后型区域的代表地区，具有就业需求与用人需求不匹配的特点，应建立及时有效的劳动力市场供求信息系统，让劳动者和企业充分了解市场上的供求变化，解决用人单位“招工难”、劳动者“就业难”的困境，改善劳动力市场结构性失衡的现状。另一方面，企业作为农业转移人口市民化过程中人口红利的受益者，应分担起为其提供社会保障、技能培训和与城镇人口同工同酬的责任。

第三，发挥农业转移人口在其市民化成本分担过程中的协助地位。农业转移人口通过市民化提升了自身的利益、维护了自身的合法权益，理应承担部分成本分担的责任，负担放弃在农村从事农业生产经营活动所获取的机会成本和在城市生活所必须的生产生活成本，提倡其“带资进城”。对于农业转移人口而言，其最大的资产是在农村的土地，应继续推行宅基地与承包地三权分置，推动土地和农民住房的确权，完善农村土地的流转和退出机制，鼓励农业转移人口通过市场化的手段提高其资产的变现能力，增加其自有资本。

（二）建立市民化财政支出的专项资金管理体系

针对双重滞后型区域的特点，确定主动型转移人口和被动型转移人口市民化的先后顺序，分层次地解决双重滞后型区域农业转移人口市民化成本负担过重问题。一般来说，相较于被动转移的农业人口来说，主动转移的农业人口劳动能力、心理承受能力较强，能够获得较为持续的收益，而解决其市民化问题的财政负担高于被动转移的人口。因此，被动转移农业人口的市民化问题的解决较为紧迫，而且住房和户籍问题的解决使其成本降低，应建立农业专业人口市民化成本分担的长效发展机制，先解决被动转移农业人口的市民化问题，再集中企业、个人和政府三者的能力解决主动转移人口的市民化问题。

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