国有企业内部控制问题研究

赵建军

【摘 要】内部控制是现代企业管理的重要手段，是一种由企业全体成员共同策划、制定和实施的内部组织行为规则。通过实施内部控制可以帮助企业经营活动的规范化、合法化。内部控制往往不会直接提升企业的经营利润，但是通过建立和完善企业内部控制机制可以使财务信息在真实、完整以及可靠性方面得到大大提升，让组织具备自我监督检测、自我优化调整、实现持续改进的内部驱动能力。建立健全内部控制机制是国有企业得以持续发展和良好运行的必要前提，是企业实现长远战略发展的基本保证，是提升企业市场核心竞争力的必然要求。国有企业的内部控制方式是国企改革的重要命题，也直接影响着国企的核心竞争力。国有企业在国民经济中占有主导地位，如何建立和完善高效、统一的内部控制体系是建立现代化企业管理制度的核心。本文首先分析了国有企业内部控制的整体现状；其次探讨了当前国有企业内部控制存在的典型问题及其成因；最后针对性的提出了改善企业内部控制环境、健全企业支撑系统、建立健全国有企业风险管理组织体系和相关制度、建设完善制度流程、完善监督机制等改善国有企业内部控制的对策措施。

【关键词】国有企业；内部控制；内部监督

一、国有企业内部控制的现状

近年来，我国在相关法律法规的推动下，越来越多的国有企业逐步建立了自己的内部控制体系，取得了一定的效果，企业基础管理水平由此逐渐提高，但从整体发展看还处在初级阶段，仍有需要提升和完善的空间。有些企业过于重视外部风险因素的控制，却对企业内部各个关键部位的牵制没有足够关注；有些企业过于注重工作流程的控制，建立了一套又一套管理制度和标准，却忽略了整体运行效率；有些企业在推进内控体系实施的过程中，单方面推进、宣贯和培训，却并没有从实际出发同步提升有关人员的综合素养；有些企业将内控体系片面理解成财务管控的工具，忽视了它与企业文化建设之间的内在联系。诸如此类的问题还有很多，可以说国有企业在建立和推动内部控制机制的工作中，还存在着理论认识不足，实践经验不够的现实问题。由此导致了一些企业开展内部控制工作后没有达到预期效果，反而阻碍和制约生产经营的情况出现。本文旨在探讨和研究如何建立健全企业内部控制体系。

二、当前国有企业内部控制存在的问题及其原因分析

1.内部控制环境不健全

公司治理结构方面，我国国有企业治理采用“三会四权”的制衡机制，治理结构由股东大会、董事会、监事会和经理层组成，它们之间通过相互协同与制约，形成完整的企业内部控制机制。但实际情况往往差强人意，表现为董事会形同虚设，监事会不能有效履行监督职能，董事长和总经理由一人兼任，实际控制了企业的核心权力，董事会、监事会和管理层三者的制衡作用无法充分发挥，造成前述治理结构流于形式，失去本来意义。

2.国有企业的内部监督机制不完善

国有企业的内部监督机制不完善是普遍存在的现象，主要体现在授权批准机制和组織结构控制均不完善方面。具体来说，企业内部权力制衡机制不健全，关键岗位的责任分工不明确，管理越位、错位、缺位常常会导致运营低效，内部管理混乱，内部控制即使建立也难以正常运行。在组织结构控制上，企业整体的内部责任划分的不科学、不明确或相互重叠常常会对不同部门或岗位之间原本应有的制约和不相容产生不利影响，甚至让内部控制体系无法发挥作用。

3.国有企业内部管理缺乏系统性、科学性

内部控制体系依托与企业的基本管理架构，受企业规划和信息系统的约束，与企业自身的运行效率和发展模式是紧密关联的。我国国有企业在经过长时间的发展演变后，已经具备了内部信息系统，但整体发展较为薄弱。一方面，在高速发展的信息化时代，由于其自身层次复杂的特点，导致对企业发展和内部控制的实施产生了一定阻力；另一方面，很多国有企业的信息系统，没有建立全面预算管理系统、业务信息统计系统等，管理过程多为人工操作，企业数据的真实性无法得到有效控制，因而在此基础上形成的统计分析报告，也必然在准确性和可靠性方面有所欠缺，不能支持战略管理的实施，也不能及时、准确地向公司决策层提供战略管理所需要的数据。受上述问题影响，内部控制的推进效率往往会降低。

4.国有企业内部控制制度薄弱

内部控制并非简单的差错防弊机制，也不是单纯的财务管理工具，它要对企业资源进行全面、深度的管控和整合。一些企业认识不足，把内控体系建设理解为规章制度汇总或工作流程细化，想当然把做了制度修订工作就等同于建立了内控机制，对内部控制的认识过于简单和片面。

在日常经营管理中，企业未能将经济效益和未来发展方向与强化企业内部控制进行有效的衔接，尤其体现在处理内部控制、风险管理、战略发展的关系时。有的单位虽然制定了内控制度，但未能做到有效的实施，也没有对制度的执行及效果进行必要的监督，导致有章不循、违章不究，内部控制制度的作业没有充分发挥出来。因此，我们应加强对内控制度重要性的认识，不能重发展、轻控制，进行理论、实践和行为方式的调整，以达到企业内部控制的要求。

5.国有企业风险管理体系不完善、风险管理意识有待进一步提高

在社会和经济高速发展的今天，良好的风险管理能力可以增强企业的应变能力、风险反应能力以及快速恢复能力。健全的风险管控体系可以将风险控制在可控范围内，以起到防范风险、减弱风险的作用。

然而，在我国的国有企业的内部管理控制中，风险管理体系不健全，缺乏完整的风险预警机制和相对应的风险防控措施。

在社会主义市场经济中，国有企业扮演着特殊的角色，承担着特殊的使命，在经济、政治、思想文化、社会等各个领域发挥着重要的作用。但随着社会主义市场经济体系的不断发展完善，国有企业在整个市场经济中所占的比重逐步下降，趋于稳定。但不得不承认的是，国有企业在市场经济中占据主导地位，是市场经济的重要组成部分，他们凭借着自身优越的社会地位和丰厚的资产资源，总有一些优越感，尤其是一些血统优良的龙头企业。正是这种优越感，致使大部分国有企业风险意识不强，或者认为经营失败概率很小，或者对经营失败过分乐观。随着我国经济发展进入新常态，市场竞争越来越激烈，企业在生产经营过程中时时面临着各种风险，这就要求在整个企业内部控制中贯穿风险管理意识。如果国有企业固守原有老旧的思维和观念，不重视风险识别，不建立健全完整的具有防范风险功能的内部控制制度，那么必将自身置于十分危险的处境。

三、加强国有企业内部控制的对策措施

1.改善企业内部控制环境

对建立、加强或削弱特定政策、程序及其效率产生影响的各种因素，统称为内部控制环境。良好的控制环境有利于企业贯彻和执行内部控制制度，为企业经营和整体战略两大核心目标的实现奠定坚实的基础。企业应加强董事会在内部控制体系中的核心作用，并使企业的员工充分理解内控系统的作用，加强对企业员工的内控培训，科学、合理地制定和执行内部控制制度。国企管理者的素质和管理理念对于企业内控同样重要，管理层领导人须具备公正、敬业的精神，拥有良好职业道德，并对投资人负责，对企业经济利益的实现负责，管理层领导人须高度重视内部控制制度，并在内控体系中身体力行、起模范带头作用。这些都会直接影响到企业内部控制制度的执行效果，进而关系到可否实现企业整体的经营目标。与此同时，企业还应从单一的信息系统领域应用覆盖转向企业业务深度融合以及系统广度、深度集成的综合信息系统建设方向，通过综合信息系统建设使企业业务实现集中管理与监控，使企业各项业务工作进一步整合、优化，强化企业的核心竞争力，使管理层和作业层的纵向信息传递和沟通顺畅，便于各个业务环节的横向信息交流和整合。

2.健全企业支撑系统

系统的管理工具体系和管理规范体系是企业经营正常运转的基础，也称为企业的支撑系统，具备健全的管理规范和管理工具体系是企业支撑系统强有力的基础。支撑体系的建设具体包括两个方面：

（1）管理规范等硬实力，包括权责分配、供应商数据库、采购目录、预算管理、信用管理、内部审计等具体的业务体系以及企业投资管理与估值系统等基础管理的支撑体系。

（2）人力资源政策，包括企业文化、企业管理理念等软层面的内容。

国有企业要满足现代企业内部控制结构治理的要求，两个责任主体必须以多层次的形式，从整体到细节同步向前推进。首先，通过国资委等管理部门的指导和推动，调整治理结构。其次，通过企业管理层的基础管理作用，①责权分配清晰化，以支撑授权审批；②组织架构明确化，以支撑流程运行；③核算工作規范化，以支撑真实准确的财务信息；④运用完善的业务计划体系和有效的预算管理体系，以支撑企业经营活动良好运行。

3.建立健全国有企业风险管理组织体系和相关制度建设

《指引》要求企业必须逐步完成以下工作：收集风险管理的初步信息、进行风险评估、制定风险管理策略、提出和实施风险管理解决方案、监督与改进风险管理。而组织体系架构的完善性和相关制度建设的完备性决定了国有企业风险管理的效果。这就需要其具备完善的法人治理结构以强化董事会和风险管理部门的建设。

企业应广泛且持续地收集与本企业战略风险、财务风险、运营风险、市场风险、法律风险等和风险管理相关的内部、外部初始信息，企业针对这些收集到的信息，结合企业战略目标，在企业层面全面识别风险事件，对风险事件进行多维度分析，对所有风险进行综合评价。

企业应围绕风险管理策略目标，针对企业战略、投融资、市场运营、财务、内部审计、法律事务、质量、安全生产、环境保护等各项业务管理及其重要业务流程，根据风险管理策略，执行风险管理基本流程制度各项规章制度、程序和措施。

4.完善制度流程

首先，企业内控的有效实施必须建立在企业业务流程的清晰描述之上，所以企业应分析每一个具体的业务流程，从这些业务流程中找到关键的控制节点，针对关键控制节点进行风险识别、风险判断，并做出相应的风险对策，切实将企业的风险管理融入日常经营管理活动中。

其次，内部控制制度是企业为了实现内部控制目标而制定的，包括各种亟待实施的方针、政策、程序和控制措施等，反映了内部控制理论、原则、方法和内容。企业内部控制制度的设计应该五个原则：合法性、适用性、预警性、有效性及可操作性，也即是企业设计的内部控制制度应与国家相关法律、法规相统一，同时应参照本企业实际经营情况和业务管理特点来制定，使内部控制制度可以发挥企业内部协调功能，促进有效沟通，及时、准确、清晰地纠正和指导企业各部门或员工出现的行为偏差，发挥内部控制制度的预警作用，保证企业持续、稳健的发展。

5.完善监督机制

随着经济的发展，内部监督也要发生一些转变。一是内部监督的职能应由查错防弊型向管理服务型转变。二是内部监督应由事后检查转向事前、事中的监督。企业应做好预防性控制，并在采取行动执行有关控制目标或标准的过程中及时获得实际状况的信息反馈，以便控制者及时发现问题，解决问题，采取措施，预防纠偏。只有实现事前预防和事中控制，才能充分发挥内控监督的作用，才能对公司内部控制进行全过程、全方位的监督与评价。

监督评价具体应当做到：第一，监督评价设计企业经营的各个环节和方面，不留下控制死角。第二，事权划分明确具体，具有很强的操作性，要能真正成为企业员工的行为规范，操作方便。第三，监督评价的程序规范。完善国有企业内部控制系统的监督体系，把风险预警机制与企业的内部审计有效地联系起来，强化考核评价和有错必究、有责必问的责任追究体系，对企业内部控制体系进行有效地监督检查。

四、结语

健全有效的内部控制制度能够使企业经济效益最大化，避免企业在经营管理过程中出现各种违规或者违法违纪的现象，减少在管理或生产经营过程中出现漏洞，保证会计信息和其他财务信息的真实性、可靠性、合法性，为企业决策提供良好的基础，在保护企业财产的安全完整的同时，保证其有效使用。

国有企业一直以来在我国国民经济的关键领域和重要部门中处于主体支配地位，也是我国国民经济的支柱，在确保国民经济长期、快速、稳健发展方面，发挥了巨大作用。因此，在国有企业中创建科学、规范、健全、有效的内部控制体系，是必要且艰巨的任务。同时，建立健全企业内部控制体系也是一个长期的过程，必须结合我国经济发展现状和未来趋势，把企业的近期利益与长远利益结合起来，通过对企业现存问题和隐患的分析，进而对企业中相应内控制度做出调整和修正，以便更好地匹配企业内外部环境，更加促进企业持续稳健的发展。只有企业积极地完善内部控制机制，使内部控制真实有效的发挥作用，才能更好地为国有企业的健康良性发展奠定坚实的基础。

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