浅谈科研事业单位科研项目经费内部控制建设研究

成伟

【摘 要】党的十八大明确提出：“科技创新是提高生产力和综合国力的战略支撑”，将科技创新摆在国家发展全局的核心位置。随着科技体制改革的不断深入，全国科研项目经费投入规模持续稳定增长，国家财政科研资金管理改革持续深化，下放科研资金管理权限，“放、管、服、落”的政策要求，对科研主体的科研资金管理服务体制机制创新提出了新的、更为迫切的要求。但是，目前科研事业单位科研项目经费内部控制形式化严重，对支出内容的真实性、合规性和相关性审核把关不严；科研经费支出内部控制细节不够完善，相关业务部门职责缺失，财务部门责任和风险过大，为控制风险，一味加强“监管”，导致一方面科研人员感觉报销越来越难；另一方面科研人员贪腐，跑冒滴漏的问题又层出不穷；科研项目经费内控监督机制弱化，干好干坏一个样，导致部分制度还停留在以文件落实文件的阶段。本文结合工作实际，对目前科研事业单位科研项目经费内部控制现状及问题进行分析，并就科研事业单位科研项目经费内部控制建设提出一些建议。

【关键词】科研项目；经费管理；科研事业单位；内部控制

一、加强科研事业单位科研项目经费内控的背景与意义

1.国家财政科研资金管理改革的要求

随着创新驱动发展战略的深入实施，全国科研项目经费投入规模持续稳定增长。与此同时，国家财政科研资金管理改革持续深化，近年来，党中央、国务院陆续出台了《关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革方案》和《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》等文件，进一步下放科研资金管理权限，“放、管、服、落”的政策要求，对科研资金管理体制机制创新提出了新的、更为迫切的要求。特别是中办发50号文件明确要求承担单位要创新服务方式、建立健全科研项目经费内控制度。

2.单位强化法人责任，提升自身科研资金管理使用水平的需要

目前，随着科研事业单位资金来源多渠道化，资金数额规模越来越大。就高校筹资渠道而言，资金来源已经从原来仅为财政拨款发展为现在的财（财政拨款）、费（学费）、产（校办产业上缴）、社（社会捐赠）、基（教育基金）、科（科研项目经费）、贷（银行贷款）等七种渠道。一方面，不断加大“内控”管理，增加审批环节，对科研项目经费的正常使用管的太死，导致科研任务无法顺利开展，科研项目经费预算执行进度缓慢；另一方面，又没能对科研项目经费的实际支出进行高效审核把关，导致在结题财务验收阶段产生大量的不合规支出，超范围、超预算支出；科研项目经费跑冒滴露的现象屡禁不止，各类违法违规案件频繁曝光。科研事业单位亟需创新管理服务方式，建立完善科研项目经费内部控制制度。

3.为科研人员松绑，保障科研任务顺利完成的必然要求

以往的科研项目经费管理存在以下几个弊端：一是科研项目经费管理过严过死，科研管理以及科研项目经费管理行政化趋势严重。二是科研项目经费报销手续繁杂、程序较多、时间过长，很多大学教授、科学家等科研人员在获得项目经费的同时，也因报销环节的诸多问题被逼成了“会计”。三是科研人员不是财务人员，但项目预算编制时全部由科研人员拍脑袋做出，导致后续预算执行随意性较大，频繁的进行预算调整，甚至先执行后调整的现象屡见不鲜，科研人员不能专心从事科研活动。项目承担单位要建立健全科研项目经费内部控制制度，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务，“让专业的人做专业的事”，把科研人员从繁琐的事务中解放出来。

二、科研事业单位科研项目经费内控建设的问题

1.科研项目经费内控管理形式化严重

大部分科研事业单位虽然制定有硬性的“科研项目经费管理”制度，但其实质绝大多数都是对国家层面制度的全面复制，基本没有结合单位实际情况订立可行的实施细则和操作流程，缺乏可操作性。以预算调整审批为例，预算调整审批形式大于实质。一是审批流于形式。调研发现，课题承担单位大都能够按照国家的要求制定预算调整制度和操作流程，但在实际操作过程中，更多是进行“形式审核”，管理部门难以对调整的合理性进行把关。二是先执行后调整。部分科研管理人员反映，很多情况都是科研人员先发生研究支出，财务报销发现预算超支时才进行预算调整。还有些科研人员对支出科目分类的理解与财务人员有偏差，导致部分科目预算超支，这种情况也很常见。三是调整幅度过大。预算调整中也不乏调整幅度过大的案例，某科研院所将课题经费中除材料费和差旅费以外其他科目预算全部调整为材料费预算。调增科目调整幅度均超过50%，有的甚至达到200%，调减科目调整幅度均为100%。

2.科研项目经费支出内部控制细节不够完善

一直以来，很多科研事业单位都存在重立项轻过程管理，重视科研项目管理，轻财务管理，重申请预算轻支出把关的倾向。单位科研管理部门绝大部分精力都投入到了项目申报和预算申请中，对项目过程管理职责缺失。很多单位科研管理部门对项目经费支出的合理性和相关性都没有履行审核把关义务，导致经费支出的大部分风险都转移到了财务管理部门，财务部门作为内部控制的最终关口，为了控制风险，不得不机械式的不断加强管理，給财务部门造成过重的压力的同时，也使得科研人员感觉报销更难了。

3.科研项目内控监督机制缺失

大部分科研事业单位虽然能够按照相关规定制定科研经费管理制度，也能够结合自身实际制定实施细则和流程规范，但对内控制度的执行情况缺少评价监督机制，干好干坏一个样，弱化了单位相关部门积极实施内控制度的积极性。以信息公开为例，2011年的434号文曾明确信息公开的内容要求，2016年出台的50号文进一步强调“项目承担单位要认真落实国家有关政策规定……实行内部公开制度，主动公开项目预算、预算调剂、资金使用（重点是间接费用、外拨资金、结余资金使用）、研究成果等情况”。2015年巡视检查发现，多数被检查单位未建立信息公开制度；2016年调研发现，90%的单位科研项目主要信息仍未公开，少数单位仅对立项、结题情况进行公开。2017年调研发现，大多数科研人员知道了项目应进行信息公开这一政策要求，大部分单位也已就信息公开制定了单位内部管理办法，但单位主动公开的信息仍限于项目立项和结题情况，多数单位在全面落实信息公开工作上仍进度缓慢。信息公开作为最为“有效”的内部控制制度之一，未能真正发挥其应有的作用，科研项目资金没能在阳光下运行，再多的监管机制也无法从根本上解决跑冒滴漏和套取科研经费的腐败问题。

4.相关管理和服务人员的素质亟待提高

当前，科研事业单位科研管理相关部门缺乏既专业又具有综合管理能力的管理人才。科研人员普遍认为，大多数承担单位管理部门并没有起到对科研活动专业的管理和服务作用，科研人员像“个体户”一样，从项目立项、预算申请、到项目结题验收，单位管理部门并未给予有力的专业管理和服务。鉴于此，《关于进一步完善中央财政科研项目资金管理等政策的若干意见》（中办发〔2016〕50号），提出建立科研财务助理制度，为科研人员在项目预算编制和调剂、经费支出、财务决算和验收等方面提供专业化服务。但多数单位都只是雇佣少量的职工亲属或者兼职派遣人员，从事一些跑腿、贴票的工作，并未给科研人员提供专业化服务。

三、科研事业单位科研项目经费内控问题的原因分析

科研事业单位科研项目经费内控制度存在的问题有单位层面的问题，也有业务层面的问题。单位层面涉及组织构架的设计、内控制度的完善、信息化手段及科研项目财务管理系统的建设，人才培养和人员激励等。业务层面包括项目立项、科研项目经费预算管理、资金使用控制、科研项目费用支出控制、科研合同管理、设备物资采购、科研项目经费审计、科研激励等。

单位层面存在的问题主要有以下几点原因：一是单位领导层内控管理意识和观念薄弱，存在“重立项轻经费管理”思想，只片面追求申请经费，无后续跟踪负责机制。二是单位信息化手段利用不足，相关部门之间沟通不够。财务部门对科研项目经费情况了解甚少，没能全程参与科研项目经费的内控管理。50号文件要求，承担单位应优化服务环境，建立科研信息共享平台，加强科研管理部门及课题组之间信息沟通，保障科研活动的顺利进行。但是，目前还是有很多单位没有建立共享平台，部门间缺乏沟通，财务部门管控存在困难。三是科研管理服务人员素质有待提升。特别是国家倡导科研财务助理制度以来，大多数单位都是由项目组自行聘用科研财务助理，经费来源渠道单一且不固定，考评机制不健全，科研财务助理多为派遣制或兼职，不占用单位固定岗位和编制，工作不稳定，导致招聘的科研财务助理胜任能力不足，发挥作用有限。四是科研资金管理使用情况的信息公开不够。信息公开是对科研资金规范使用的最有效的内控手段之一，但即使在国家三令五申，要求单位加快落实信息公开制度的背景下，截至2017年底，仍有很多单位还停留在以文件落实文件阶段，没有实质进展。

业务层面存在的问题主要原因如下：一是项目立项阶段科研管理部门等参与不够，预算编制不科学，导致后续预算调整等各项管理工作繁琐且没有效率。二是单位科研经费支出管控的重点主要还是放在预算的控制和执行上，没有针对支出内容真实性、相符性以及合理性的相应管控措施，合理保证科研项目经费使用的安全性。三是科研人员存在“自己课题自己管”的传统理念，科研项目支出随意性大，往往都是先执行后履行各种报销手续，单位认为科研活动已经发生了，不予报销也不合适，会影响科研人员的积极性，所以先执行后调整预算、先发生支出后找票报销的情况普遍存在。四是科研事业单位内部科研管理、资产管理、合同管理等相关管理部门责任缺失，未能在科研经费支出审批流程中切实发挥审核把关作用，导致所有风险都转移到了财务管理部门，财务部门为了控制风险不得不一味加强监管，导致科研人员感觉科研经费管理更紧了。同时，不同忽视的是通过大额材料、测试等关联交易或者虚假合同转移财政资金的案例却屡禁不止。

为了实现内部控制的目标，科研事业单位必须建立有效的内部控制体系。但什么是有效的内控体系，如何建立、评价和改进单位科研项目经费管理的内部控制，这已日益成为困扰大多数单位的一个问题，目前多数单位面对国家下放管理权限感到压力很大，多数单位以简单的加强资金安全管理来完成国家要求的落实法人责任，导致科研人员感觉科研项目经费使用更加紧张，科研环境更严了，而不是国家倡导的更松了。

四、加强科研事业单位科研项目经费内控建设的对策及建议

为了能够提升科研项目资金综合服务管理能力，改善财政科研资金的使用效率，创造更加宽松而又安全的科学研究环境，承担单位应该从单位层面和业务层面全面改进内控管理。

从单位层面完善内控制度，一是按照国家政策结合单位自身特点制定完善科研项目资金管理相关制度，并形成制度实施细则及实施流程，确保可操作性。二是加快建立共享信息平台，利用信息化手段，加强部门间沟通，提高内控效率。三是加强人才培养和人员激励。由单位统一配备科研财务助理，确保科研项目全覆盖。加强对科研管理人员及科研财务助理的培训，保证相关人员的专业胜任能力。四是切实落实信息公开制度。明确科研项目资金公开范围、公开項目、奖惩制度，切实推动政策落地，为科研项目资金在阳光下运行提供有力的制度保障。

从业务层面完善内控制度，一是立项阶段科研管理、财务部门要积极参与，严格测算项目需求，充分利用科研财务助理的专业支撑，提高项目经费预算的科学性。二是在项目立项后，单位就不再审核经费支出与科目执行相符性的问题，而是要重点审核项目经费支出的真实性、相关性和合理性。三是明确部门职责分工，确定科研管理、合同管理、资产管理等部门对项目支出合理性、相符性、必要性和真实性的审核责任，建立责任倒查机制。

参考文献：

[1] 杨辉如.关于科研事业单位内控现状及改革发展的解析[J].财会学习，2017（5）：244.

[2] 刘海洋，俞宇，孙凯.COSO内部控制框架对中央级农业科研院所内部控制制度建设启示 [J]. 世界农业，2016（12）：452.

[3] 张莉.浅析事业单位科研项目经费的内控管理[J].财经界，2015（5）：63.

[4] 武忠玲.科研事业单位专项经费内控体系建设探讨[J].财经界，2015（5）：158.