论档案治理视域下的公民利用档案权利实现

陈忠海 宋晶晶

摘要：档案治理不仅需要档案行政管理部门、社会组织和公民的共同参与，而且需要对参与者的行为进行法律规制。在研究档案治理的体系建构和制度保障的过程中，以公民利用档案权利实现为切入点的研究具有重要意义。本文以公民利用档案权利为切入点，结合档案工作自身的保密性，剖析档案治理中公民利用档案权利实现的路径，进而明确档案治理视域下法律规制的价值导向与逻辑起点，为推动档案治理体系和档案治理能力现代化提供理论参考。

关键词：档案治理公民利用档案权利法律规制

Abstract：Archives governance not only needs the participation of archives administrative depart？ ments， social organizations and citizens， but also re？ quires the legal regulation of participants behavior. In the process of studying the system construction and system guarantee of archives governance， it is of great significance to study the realization of citi？ zens right to use archives. This paper takes the citi？ zens right to use archives as the breakthrough point， and analyzes the path of realizing the citi？ zens archival rights in the archives governance， combined with the confidentiality of the archival work itself. Furthermore， the value orientation and logical starting point of legal regulation in the field of archival governance are clarified， which provides a theoretical reference for promoting the modern？ ization of archives governance system and archival governance ability.

Keywords：Archives governance；Citizens right to use archives；Legal regulation；

“從档案作为公共治理功能发挥的场域来定义档案治理，即对档案事务的治理，与档案管理相对。从这层意义上看，档案是治理的对象。结合对公共治理的理解，档案治理可以定义为：档案部门、社会组织和公民等多个主体协同合作，基于一定的行动规则，共同对档案事务进行科学、规范管理，实现档案领域善治的活动和过程。”[1]2015年以来，档案学界发表与档案治理相关的文章10余篇，学者们着重对档案治理的内涵、特征与功能、国家治理与档案治理的关系、档案治理与档案法规建设、档案治理面临的挑战与战略路径选择、档案治理与公民守法以及档案治理体系构建等展开研究，开辟了一个新领域，取得了一定成果，但就档案治理与公民利用档案权利的论题尚无人涉及，本文就此展开讨论。

一、档案治理要以保障公民利用档案权利为核心要义

（一）公民获得档案服务的权利是公民根本的诉求

随着时代发展，档案信息资源蕴含的经济和社会价值逐步彰显出来，其外部表现就是公民对档案的利用需求不断增长，新的社会组织与经济形式开始涌入档案领域。公民对档案需求的呼声越来越高，这对加大档案信息资源的开发力度，提升档案服务能力形成了倒逼态势。因此，由自上而下的立足于档案部门研究如何开发档案信息资源、开展档案服务的宏观导向，转向自下而上的立足于公民的需求，探索如何实现公民利用档案权利并体现公民在档案事务中的公共性意志，成为当前和今后一段时期档案部门需要破解的一道难题。

信息技术的发展和公众利用需求的增加促使档案管理研究重心从注重保存与管理向注重档案资源的开发和利用服务转移，实践工作中，档案服务理念由“以馆藏为中心”发展到“以用户为中心”。[2]虽然公民对档案利用的需求呈多样化和个性化，但公民获得档案服务的权利是唯一和根本的诉求。公民的权利观念是民主社会的重要组成部分，其中，公民对档案的利用需求是档案信息资源开发得以存在的基本依据，也是档案馆服务的主要组成部分。我们应清醒地认识到，档案部门逐渐走向开放的理念与档案工作机密性之间具有一定矛盾，如何破解这一矛盾并平衡二者关系就成为当前档案事业管理体制转型中亟待解决的问题之一，同时需要在相关法律法规中予以体现。档案既是法律效力概念的由来，也是信息公开对象的主体，信息没有档案则无所谓自由，档案在保障司法公正、公民知情权、阳光政府、信息公开等方面是不可或缺的。[3]“档案的开放说到底是对公民的开放，如果档案利用的范围仅仅限于深宅大院里的权贵阶层，谈不上是真正的档案开放，也不可能实现对公民知情权的尊重与维护。”[4]在以公民为中心、以完善档案服务为要义的档案治理结构转型中，搭建起用户与档案行政管理部门之间的“沟通桥梁”，将成为档案治理深层次内涵建设的核心。

（二）公民利用档案权利实现与档案工作保密性之间的矛盾需要调和

1.档案馆正在从重藏轻用向藏用结合、以用为主转变

档案治理工作中正确看待并处理好利用服务与安全保密之间的关系十分重要。满足公民利用档案需求是人民主权这一宪法性原则在档案领域中的具体体现，是对公民信息权、文化权、知情权的保障。一味地追求保密，将会阻碍档案事业的发展和社会的进步。因此，档案工作由注重“保管”走向“服务”理应纳入档案治理的调整范围。面对多样化的档案利用需求以及复杂的档案保密范围，如果不能满足公民的档案利用需求，档案的社会公共价值将得不到体现，甚至导致一些有价值的档案被长期埋没；如果不能做好档案的保密工作，国家的信息安全和公民个人的隐私也将无法得到保障。“档案之于国家的重要性正如美国国家档案局前局长约翰·卡林所言：一个社会的档案如果是封闭的，就不可能是开放社会；一个民族如果没有记载下他们的权利，就不能践行；一个国家如果不能利用其历史，就不可能审视自身；一个政府如果没有了档案，就不可能负责任的治理。”[5]只有平衡好二者关系，树立正确的价值理念，最大限度地对档案进行合法、有序的开放，才能切实保障公民利用档案权利的实现。同时，只有做好档案保密工作，才能切实保障国家档案信息安全。应看到，在目前档案治理价值理念不清晰的情况下，极易在档案工作中出现模糊地带及不平衡状态，因此，协调好两者关系，必然要求档案部门首先树立正确的价值理念。

为此，一些地方的档案部门开展了主动服务民生的有益探索。如河南省信阳市档案馆采取来电、来函查档，预约查档，来人网上查阅等多种形式，为查阅退休人员养老与社会保障、大学生学籍、婚姻纠纷、编史修志等信息的利用者提供服务，去年全市利用档案2万余人（次），11万卷（件），打印复印档案凭证9.6万页，解决了60余名破产企业职工超过法定退休年龄的养老问题。[6]

2.公民的档案利用需求呈现个性化和差异化，需要得到相应满足

档案治理主体多元化必将激活不同的治理主体，治理主体提出的档案信息利用诉求也会愈发多样化，需求规模也将进一步扩大，随之而来的是社会档案信息诉求个性化或差异化程度的不断提升。社会档案信息需求的新变化，为完善档案信息资源服务，包括服务机制、服务方式、服务手段提供了新的方向。有效回应并满足社会这方面的诉求将推动档案部门转变工作思维、探索新的工作对策。[7]“政府信息公开客观地提出了档案的公开问题，要求档案的利用与政府信息公开相适应，同步向社会开放形成档案开放与政府信息公开的协调机制。”[8]

3.社会组织和公民的参与，利于档案事业管理模式的创新

档案治理有助于调和公民利用档案权利的实现和档案保密性之间的矛盾。就治理主体而言，档案行政管理部门被授权行使管理档案事务的权力，同时社会组织和个人也是档案治理的主体，这将充分释放社会活力，有助于加强档案治理主体之间的协作，使档案信息资源得以充分开发，促使档案工作全方位地覆盖社会各领域，进而满足人们日益增长的档案信息资源需求，有效保障公民利用档案权利的实现。就治理原则而言，档案治理主体的行为应被约束在法律法规的范围内，行走在法治轨道上，以维护公民权利为重要原则，有助于协调国家、社会组织和公民之间的关系；同时档案治理理念的转变，使档案部门由单一保管档案的机构转变为公民利用档案权利实现的维护者、档案信息资源服务提供者的角色。就治理体系而言，档案治理体系是一个复杂的有机整体，强调档案开放性的同时，也要注重档案信息安全保障体系建设，档案保密性工作和与用户的双向互动；由于目前法律政策滞后于社会实践，使得档案治理的实施缺乏一定的行为规范，因此，在推进档案治理体系和治理能力现代化的过程中，需要注重相关理论研究并总结实践经验，更需要注重档案治理的法治建设。

二、档案治理工作中保障公民利用档案权利的路径分析

（一）培育公共性价值理念，树立以人民为中心的原则

传统的档案管理理念偏重于保密，而当前面对新时代新任务提出的新要求，档案工作必须注重服务。以保障公民档案权利为核心，将有价值的档案信息资源向社会开放，必须打破传统思维方式，转变思想观念，培育和树立以人民为中心的原则。档案治理既要体现档案开放性的时代要求，维护公民利用档案的权利，又要充分释放档案信息资源的社会和经济价值，激发社会活力，鼓励和督促档案馆在保证国家安全和信息安全的条件下依法依规开放、及时有效开放。长期以来，档案馆多处于“深宅大院”，给人以政府机关的印象，使公民产生一定的距离感，其社会公共性价值还未得到充分体现。而档案部门作为政府信息公开的重要平台，在政策法规不配套的情况下，政府信息公开和档案开放工作容易出现无所适从的情况，因此，培育公共性价值理念、树立以人民为中心的原则十分重要。

（二）完善档案治理与其他相关工作的衔接机制，实现全流程闭环管理

按照档案治理要求，需建立起档案治理与相关工作的衔接机制，研究公民利用档案权利和档案工作保密性之间的内在逻辑关系，分析档案治理的核心价值内涵。要实现档案治理与其他工作的充分衔接，在实际工作中需要将档案开放和档案保密作为一个整体统筹安排，规范相关部门在档案治理中的法定职责，建立档案有序开放与保障档案保密性的内容对接和沟通协调机制，建立强有力的档案共享、开放与保密机制，实现涵盖档案利用、档案信息资源开发、档案保密、档案服务的全流程闭环管理。制定档案治理公共性行动计划，建立并有效执行档案开放与保密工作责任制。

（三）加快《档案法》的修改，尽快制定相关法律法规和实施细则

档案治理不仅仅是一个法治问题，还涉及背后权力和利益的调整，这要求运用制度加以规范。在推进档案治理的过程中，必然会面对保障公民档案权利与档案工作自身保密性的冲突和博弈，以及传统与创新的矛盾和选择，也会面对来自传统理念、思维方式以及管理方式的阻力。在理清档案法治价值理念的基础上，国家应尽快出台新的《档案法》，各级政府和国家档案行政管理部门应尽快出台相关法规规章和各类实施细则，重新界定档案开放的范围和界限，规定档案保密的内容和期限，促进档案在安全保密原则下尽可能地向公民开放，为公民身份认同、归属感等提供档案记忆，为保护公民利用档案权利提供法律法规和制度保障。同时，吸收借鉴一些地方档案行政管理部门在工作中探索的成功经验，从国家规范层面和法治层面制定新的《档案法实施办法》，落实档案治理责任，加强档案开放工作的标准化和规范化。

（四）建立档案开放标准规范，完善安全保密机制

档案治理主体具有多元化的特点，通过治理主体之间的充分沟通与协作，充分利用社会力量，搭建档案开放共享平台，提升档案公共服务的水平和质量。实践表明，档案治理要合法有序地推进，应当避免各自为政，档案部门可在试点示范的基础上提供经验和行为规范。在档案行政管理部门、社会组织和公民个人三个层面统一规划，并通过制定档案治理的法律法规保障体系，让档案治理在法律框架内展开，确保公民利用档案的权利和档案的安全保密都受到法律保护，实现多项价值追求的契合与平衡。

（五）加强档案工作的互动式管理，提供“一站式”档案服务

推进档案管理体制改革创新的同时，档案部门应以服务人民群众为价值导向，创新性与动态性相结合，满足各相关利益主体的诉求，实现公共利益的最大化。概而言之，就是要在更广泛意义上保障公民利用档案的权利，实现档案的公共价值和社会价值，将档案开放的选择权和建议权交给公众，为公民提供“一站式”档案服务，使人民群众接近档案、了解档案并使用档案。在这一方面，浙江省档案局（馆）的做法特别值得借鉴和参考。档案治理需要加强档案工作的互动式管理，提高社会组织和公民个人等多主体参与的积极性，从根本上保障公民的合法权益，提高档案治理的科学性和有效性。

*本文为2017年度国家社会科学基金重点项目《法律规制视域下中国档案工作规范体系建设研究》（项目编号：17ATQ012）的阶段成果。

注释与参考文献：

[1]晏秦.论档案治理的内涵、特征和功能[J].档案管理，2017（04）：4-7.

[2]周耀林，赵跃，姬荣伟.“三个体系”视角下档案管理研究框架的重构[J].档案学研究，2017（04）：4-10.

[3][5]国家档案局政策法规研究司译.境外国家和地区档案法律法规选编[M].北京：中国政法大学出版社， 2017：12-19.

[4]张世林.档案开放与公民利用权利发展评述[J].档案学通讯，2007（05）：39-42.

[6]河南：“死档案”变“活信息”服务大局惠民生[N].河南日報，2018-03-19.

[7]陈辉.治理视域下的档案工作发展对策探究[J].档案学研究，2017（04）：22-25.

[8]王娅.政府信息公开环境下的档案保密与开放利用模式初探[J].档案学通讯，2008（05）：38-40.