新时代地方法学会有序参与并积极促进地方立法质量提升研究

柳翠 郑文睿 邓君韬 章群

摘 要：针对新时代地方立法质量提升面临的地方立法人员数量与地方立法工作量不匹配，地方立法队伍能力与地方立法质量要求不协调等矛盾，地方法学会应充分发挥其在地方立法研究与实践中的高端智库作用，有序参与并积极促进地方立法质量提升。

关键词：地方立法质量;地方立法工作机制;地方法学会;有序参与

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2018.06.018

[中图分类号]D90   [文献标识码]B  [文章编号]1009-0339（2018）06-0102-08

习近平在党的十九大报告中提出要“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”，并强调“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度”[1]。栗战书在第二十四次全国地方立法工作座谈会上强调“推动地方立法工作与时代同步伐、与改革同频率、与实践同发展”[2]，并在深入学习贯彻习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想交流会上的讲话中要求各级人大“认真总结提炼人民代表大会制度建设和人大工作的好经验好做法，研究新情况新问题，深化对人大工作规律的认识和把握”[3]。地方立法作为国家法律和行政法规的重要补充，新时代对地方立法工作提出了新任务、新要求。当前，地方立法质量提升面临地方立法人员数量与地方立法工作量不匹配，地方立法队伍能力与地方立法质量要求不协调等矛盾，破解地方立法人才供给短缺这一突出难题的有效做法在于优化整合地方立法资源、坚持人大主导立法、发挥专家智库作用、拓宽多方参与途径，鼓励地方法学会有序参与地方立法，搭建地方人大与地方法学会合作平台，促进地方法学研究与立法实践质量水平的提升。

一、地方法学会参与地方立法的必要性与重要性

（一）必要性

1. 地方法学会参与地方立法是提高地方立法质量要求的具体举措。2015年立法法修改，赋予设区的市地方立法权，地方立法任务则是增加，部分市（州）出现了立法数量、立法进度与立法质量关系处理欠妥当，立法调研论证不够充分，法规文本规范行政机关权责不对等、文字表述不够严谨，立法公开、宣传工作不够细致，专家学者参与途径不够畅通，法制工作队伍建设较为迟缓，立法专业人才配备不足，地方立法业务能力有待提高，部分地方立法机关内设机构有待充实加强等现象。地方立法质量提升面临地方立法工作人员数量与地方立法工作量不匹配，地方立法队伍能力与地方立法质量要求不协调问题[4]。

进一步加强地方立法人才队伍建设，尽快提升地方立法专业能力与素质，提升地方立法质量，使地方立法更加充分反映客观规律和人民意愿，更加适应地方经济社会发展需求，更加有效解决地方实际问题，其途径在于优化整合地方立法资源，健全发挥人大主导作用的地方立法工作机制，而地方法学会无疑是这一路径的重要社会力量[5]。地方法学会作为地方法学研究者与法律实践者的聚集地，具有专业性和团体性特点，可充分发挥其会员多、联系面广、信誉度高、号召力强等特点，在地方立法规划与立法计划编制、立法草案征求意见、立法项目调研论证、法规评估清理等立法活动中，动员大量优秀的地方法律人才和有识之士参与其中，及时反映广大法律工作者的立法建议及群众需求，配合做好地方党委、地方立法机关与群众之间的信息沟通，并且针对地方立法中的专门问题开展课题调研，为立法决策提供全面准确的信息参考。

2.地方法学会参与地方立法是推进科学立法、民主立法、依法立法要求的应有之意。科学立法的重点在于建立科学的立法工作机制与使立法内容符合法律所调整对象的客观规律，民主立法的重点在于大力推进立法信息公开与广泛动员立法公众参与，依法立法的重点在于维护法制统一与防止部门利益法制化。地方法学会参与地方立法，是推进科学立法、民主立法、依法立法的应有之意。地方法学会作为群团组织参与地方立法，是地方民主立法的贯彻，其成员作为普通公民，享有参与国家政事、维护自身合法权益的权利，能代表本人与社会其他群体反映立法需求，提出立法建议，推进中国特色社会主义民主化进程;作为专家群体参与地方立法，是地方科学立法的表现，通过建立地方立法专家咨询库、地方立法评估基地、地方立法联系点、发布地方立法专项课题等形式，科学合理有序高效地组织开展地方立法专家咨询、地方立法需求预测、地方立法质量评估、地方立法理论研究等工作;作为第三方参与地方立法，是地方依法立法的彰显，地方法学会作为第三方能够保持中立，形成权衡各方利益、体现公平正义的法规规章草案，同时，地方法学会专家多数具有法学专业背景或法治实践经验，更能够遵守宪法法律规定，以法治思维与法治方式解决问题，避免地方立法与“上位法”冲突，严格维护国家法制统一。

3.地方法学会参与地方立法是中国特色社会主义立法实践的重要组成部分。党的十八届四中全会指出：“完善立法体制，加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大問题决策的程序，健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，依法赋予设区的市地方立法权。深入推进科学立法、民主立法，完善立法项目征集和论证制度，健全立法机关主导、社会各方有序参与立法的途径和方式，拓宽公民有序参与立法途径。”[6]党的十九大报告关于“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”中强调，“坚持党的领导”“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度”“加强协商民主制度建设，形成完整的制度程序和参与实践，保证人民在日常政治生活中有广泛持续深入参与的权利”[1]。由此可见，中国特色社会主义立法实践由党领导立法、人大主导立法、社会各界有序参与立法三个方面组成。

“广泛吸收公众有序参与立法是中国特色社会主义法律体系建设的一条重要实践经验”[7]。地方法学会参与地方立法是中国特色社会主义立法实践的重要组成部分。《中国法学会章程》第八条规定了中国法学会“参与国家和地方立法总体规划的研究和法律、法规的起草、修改、咨询和论证工作”任务，也指明了地方法学会在地方立法工作中的职责担当。其次，从公众参与地方立法来看，地方法学会作为人民团体、群团组织参与地方立法，能够广泛收集地方立法信息，反映地方立法需求，促进地方立法监督，推进民主立法工作。再次，从发挥专家智库作用来看，立法法第三十六条规定了“法律案有关问题专业性较强，需要进行可行性评价的，应当召开论证会，听取有关专家、部门和全国人民代表大会代表等方面的意见”“法律案有关问题存在重大意见分歧或者涉及利益关系重大调整，需要进行听证的，应当召开听证会，听取有关基层和群体代表、部门、人民团体、专家、全国人民代表大会代表和社会有关方面的意见”。地方法学会可通过凝聚专家、搭建平台、保障专家合法权益、反馈高质量立法建议，有序有力有效地促进地方立法质量提升。

（二）重要性

1. 有利于促进地方立法公众参与和法规规章的实施。地方法学会参与地方立法可以为普通公民、专家、社会组织等多元主体有序参与地方立法搭建有效平台，形成沟通协调与意见反馈机制，不断提升法学会能力与水平。首先，地方法学会成员多由地方政法委、人大、政协、政府、公检法部门及律师事务所，企事业单位，高校科研院所等各行各业人员组成，这些会员能够各自工作范围征求的大量来自不同层次、不同领域公众意见，以供立法决策参阅。其次，地方法学会通过与地方人大、政府法制辦等沟通联系，以各自官方网站或者建立新媒体平台转发传播地方立法规划、立法计划、立法草案等征求意见函，必然会给地方立法征求意见工作带来积极影响，同时基于地方法学会所面向的群体成员的专业能力及素质优势，也会提高目前地方立法征求意见工作质量与实效。再次，地方法学会部分成员来自司法机关，法官、检察官既是立法的适用者、实践者，也是监督者、宣传者，其参与地方立法，有利于更准确地理解立法文本，从而在案件处理中，更好地援用法律规范文本，促进法律规范实施，增强社会法治认同感。

2. 有利于促进法学研究与地方立法实践良性互动。地方法学会参与地方立法同样可以为包括地方立法科研人员在内的法学研究团体与地方立法实务部门良性互动架起沟通桥梁。一方面，地方法学会可以借助资源、信息与平台，通过专家咨询或者合作、挂职、借调等多种方式将科研人员派往立法实务部门从事立法活动，深入了解立法实务部门组织架构、人员构成、运作方式、立法程序等，及时总结实践过程中积累的经验做法与问题对策，以供法学课题选题及理论研究。另一方面，地方法学会或其直属相关研究会，可通过开展年会、研讨会、论坛征文等形式，将科研人员与法律实务工作者面对面地组织起来进行沟通交流，针对地方立法难题或困境展开论证研究，从而提升地方立法研究动力，优化学术资源整合，创新地方立法工作机制方法。由此，也能更大程度上促进地方法学会“实体化、实战化”建设。

3. 有利于促进立法学科建设与法学教育改革发展。我国地方立法工作起步较晚，尤其在立法实践教育部分更为突出。立法学作为法学学科体系重要组成部分，能起到联系宪法、行政法学、党内法规等关联学科的桥梁作用，属于复合型、潜力型、实践型学科。目前，随着党中央对立法的高度重视以及地方立法权的扩容，地方立法需求与工作量不断加大，不少地方立法实务部门及高校科研院所已经提出关于推动教育部高度重视地方立法人才培养，加强高等院校地方立法专门学科建设的相关建议意见，立法学逐渐成为显学。地方法学会中不少成员来自高校科研院所，地方法学会参与地方立法有利于通过培养能够实现地方立法理论研究与实践工作良性互动的教师和科研工作者，加强立法学理论与研究方法创新，从而促进高校立法学科建设与学生立法实践能力提升，形成中国特色社会主义立法学学科体系和人才队伍，积极应对我国立法实践对高层次规划人才的需要。

二、地方法学会参与地方立法工作情况分析

（一）地方法学会参与地方立法工作基本情况

围绕地方法学会如何有序参与并积极促进地方立法质量提升问题，笔者通过调研及文献检索发现，目前地方法学会参与地方立法情况有四种情形：一是以地方法学会名义牵头组织开展参与地方立法研究与实务;二是地方法学会以其直属立法学研究会为主力参与地方立法研究与实务;三是地方法学会直属部分学科研究会针对本领域专业问题参与地方立法工作;四是部分地方法学会通过跨省跨区域合作，共同探讨解决区域内普遍存在的地方立法难题。

地方法学会参与地方立法工作的成功经验可归纳为六个方面：一是着力打造地方立法专家智库，积极提升地方立法质量水平，重点在于构建地方立法专家胜任力模型、选拔、奖惩、培训、辞退等制度，并实行动态管理;二是密切联系地方立法相关部门，深度参与地方立法各个环节，重点在于加强与地方人大法制委、常委会法工委、地方政府法制办等互动联系，深度参与地方立法项目论证、法规起草、征求意见、调研、审议、表决、报批、公布、实施、评估、清理等全过程;三是明确规范地方立法参与方式，严格推进各项制度执行落实，重点在于建立地方立法联席会议制度、信息分享制度、专题讨论制度、专家咨询论证制度、调研工作制度、地方立法质量评估制度等;四是主动加强地方立法课题研究，形式多样开展地方立法学术活动，重点在于强调问题意识与目标意识，及时总结实践经验，固化创新成果，积极推广运用;五是高度重视地方立法信息传播，充分发挥数据技术显性作用，重点在于发挥大数据和人工智能对地方立法信息公开、地方立法需求预测、地方立法背景资料获取、地方立法项目及草案征求意见等的高效便捷作用;六是创新实践协同合作模式，助力区域发展问题解决，重点在于明确区域共性与差异问题，建立协同合作机制等。

（二）地方法学会参与地方立法工作存在的主要问题

1. 不同区域地方法学会参与地方立法程度差异显著。从实践情况来看，各地方法学会参与地方立法工作的程度具有显著差异。以地方立法学研究会成立与发展情况为切入，可以对不同地方法学会参与地方立法工作进行初步比较。研究发现，从时间来看，立法研究学术自觉最早的是北京市，跟随其后是河南、四川、福建、山东、河北、江苏、广东、上海、陕西等地;从地域来看，沿海地区和发达省份设立省（自治区、直辖市）法学会立法学研究会的数量比例较大，突出体现这些地方的学术敏感度和信息接受迅捷度;从网站设立来看，北京、广东为地方法学会立法学研究会设立了网站，而其余省（自治区、直辖市）尚未为立法学研究会建立网站，北京、广东的立法学学术资源整合程度相对较高[8]。

2. 地方法学会与地方立法实务部门沟通协作不充分。地方法学会与地方立法机关之间的沟通协作不充分主要表现在两个方面，一是地方法学会与地方立法机关不能很好地整合资源实现互赢;二是地方法学会中部分专家学者与地方立法实务工作者存在一定程度上工作认知分歧。调研发现，地方法学会能普遍参与地方司法改革、纠纷多元解决、普法宣传教育等相关理论研究与实务工作，但参与地方立法不足，地方法学会部分高校教师和科研人员除了通过挂职、专家咨询等途径参与地方立法，否则很难全面认知与获取立法实务经验，也难以形成教学科研与立法实务的良性互动。另外地方法学会多属民法学研究会、行政法学研究会等传统学科研究会，立法学研究会数量较少，由此致使部分专家学者因对地方立法工作了解不够深入全面，而与地方立法工作者在地方立法理论和实践问题的认识理解方面出现偏差、错位甚至分歧，这也会阻碍地方立法学术研究质量提升和成果转化，以及地方立法实践工作开展与法规规章实施。

3. 地方法学会参与地方立法工作相关制度规范不全面。调研发现，部分地方法学会虽然与地方立法相关部门有一定工作互动联系，但仍存在不规范、无序参与等问题，影响了地方法学会参与地方立法的效率与质量。主要表现在三个方面：一是缺乏常态有效的沟通联系制度，地方法学会不能及时跟进地方立法工作，无法深入参与地方立法全程，必然会带来某些环节效益减损;二是缺乏严格规范的管理制度，尤其是立法专家咨询制度、选拔制度、考评制度、请假制度、薪酬制度等，管理制度薄弱有可能降低专家参与地方立法的重视度、积极性、主动性、严谨性、实效性;三是缺乏明确具体的参与方式与参与内容，如部分地方法学会或其直属学科研究会虽然与地方立法机关保持了一定联系，举办地方立法相关研讨会等活动时，也会邀请地方立法工作者参加，但因建章立制工作不到位或缺乏工作规划计划前期沟通商议，双方对彼此的工作缺乏了解，活动参与体现出临时性，难以实现有序参与、深度参与，自然影响参与质量效果。

三、地方法学会有序参与并促进地方立法质量提升的路径

（一）强化地方法学会与地方立法实务部门的协同合作意识

作为地方法学会，一是要深刻认识立法在全面深化改革中的顶层设计作用。栗战书在第二十四次全国地方立法工作座谈会上指出：“地方立法是具有中国特色、特征鲜明的制度规范，在改革开放和现代化建设中发挥着重要的、独特的作用。”[2]立法法修改后，地方立法权强得加强，地方经济社会发展的立法需要更加强烈，地方法学会应充分认识地方立法形势变化与自身职责履行。二是要主动了解地方立法重点、难点和亮点。一方面，地方法学会是法学研究者与法律工作者聚集地，要以强大队伍力量协同地方立法工作者推动不同阶段地方重点领域立法任务高质量完成落实，以专家智库优势助力地方立法实践中面临的棘手难题，以学术研究资源支持地方立法工作者将实践中亮点工作和成功经验固化为理论成果并加以宣传推广应用。另一方面，地方法学会也要正视目前存在的部分学术理论研究与实践工作脱节，研究成果不能与满足实践工作开展需要等问题，积极通过加强与地方立法实务部门的深度常态化合作来提升学术研究质量、促进成果转化应用程度。

作为地方立法实务部门，一是充分认识地方法学会对地方立法工作机制方法创新的重要作用，充分发挥地方法学会在推动地方立法起草、论证、审议、评估、备案审查、清理等作用，善于吸纳运用理论学术研究和第三方评估成果，不断提高地方立法质量。二是积极配合支持地方法学会推进地方立法学术研究与“实体化、实战化”建设，地方立法实务部门在与地方法学会合作过程中，也应主动关心地方立法理论研究面临的瓶颈与困难，在实务工作数据、立法背景材料、调研座谈会议等方面，给予地方法学会立法研究人员研究资源便利与成果转化支持。

（二）加强地方法学会参与地方立法工作的制度建设

1. 认清定位，积极履行职责。身份的准确定位有利于职责的履行。地方法学会参与地方立法不同于一般公众参与，虽然其核心价值在于发挥专家智库作用，也不限于立法专家这一角色。地方法学会作为群团组织、专家团队、学术团体参与地方立法，既是地方立法的参与和实践者，也是地方立法的监督和评估者，还是地方立法的研究和推动者，不同的角色即意味着不同职责、不同工作方式、不同监督评估模式等。

地方法学会有序参与并积极促进地方立法质量提升，是一项系统、多学科集成工程，需地方法学会与地方立法相关部门共同意识到法学会参与地方立法的重要性，在充分沟通基础上，处理好地方法学会与地方党委、政法委、人大、人大专门委政府法制办等部门之间的关系，省、市法学会之间的关系，地方法学会各直属学科研究会之间的关系，各地方法学会之间的关系、地方法学会自身工作部门的关系等，并经组织领导、合作规划、要素论证、方案设计、项目开展、过程监督、反馈评估等系统程序，形成相应制度规范，确保有序参与，从而积极促进地方立法质量提升。

2. 明确参与地方立法的具体环节、方式与内容。地方法学会可以在与地方立法实务部门协商沟通一致基础上，将地方法学会的地方立法参与阶段确定在立法法规定的立法工作全过程，包括五年立法规划、年度立法计划编制，立法草案起草、征求意见、调研论证、修改完善、审议表决批准、法规规章公布、备案审查、编纂、清理、评估及地方立法其他相关环节。

地方法学会参与地方立法的方式可以包括参加立法座谈会、论证会、听证会、研讨会等会议，参加书面征求意见、立法调研考察、执法检查、课题研究等工作，参加地方立法机关年度工作总结会议（如地方人大法制工作会议）、年度地方立法培训会议以及挂职、借调等方式。此外，在每年召开的全国地方立法工作座谈会给予地方法学会立法专家参会名额;地方法学会与地方立法实务部门形成定期工作交流制度，如根据具体工作安排，每月或每季度召开一次总结交流会，及时研讨沟通双方合作情况。

地方法学会参与地方立法的具体内容可以包括预测分析地方立法需求，拟订五年立法规划、年度立法计划草案，起草、审查、修改具体法规规章草案，撰写具体法规规章草案调研报告，制作具体法规规章草案对照表，论证地方立法的重点、难点问题，开展地方立法评估，提出地方立法工作改进建议，宣传推广地方立法亮点工作以及地方法学会与地方立法实务部门合作的成功或特色经验等等。

3. 完善地方立法专家智库管理制度。地方立法专家智库制度化建设是地方法学会参与地方立法过程中建章立制的关键。由地方法学会与地方立法实务工作部门联合建立地方立法专家库，地方法学会负责日常管理工作。地方立法专家库管理工作是地方立法专家库建设的基础环节，建议采用信息化手段对专家库进行动态管理，主要有八项制度：一是工作沟通联系制度，包括编制五年立法规划和年度立法计划等预先沟通制度、定期联系制度、地方法学会与地方人大等实务部门立法工作负责人联席会议制度、专家委派制度、信息共享制度等;二是地方立法专家选拔制度，包括明确选拔标准、规范申请评审流程、签订聘用协议、备案个人基本信息等;三是地方立法专家考核制度，考评内容包括是否存在违法违规违纪，参加地方立法工作过程中迟到、早退或无故缺席，擅自委托他人代替参加地方立法相关工作等问题;四是地方立法专家库财务制度，地方立法专家参与地方立法活动产生的差旅、咨询、奖励等费用由地方立法實务部门按有关规定根据年度立法经费预算予以支持，其他日常管理培训费用由地方法学会按有关规定根据年度经费预算予以支持;五是地方立法专家激励制度，邀请地方立法专家参与地方立法咨询活动，根据各地实际情况制定咨询费用标准、支付报酬，对积极参与地方立法工作并作出突出贡献的专家予以表彰;六是地方立法专家惩戒问责制度，对于考评不合格的专家，可以与其终止聘用关系，违反相关法律法规纪律的，按相关规定处理;七是地方立法专家培训制度;八是区域协同机制。

地方立法专家选拔工作尤其是选拔标准的确定，是地方立法专家库建设的核心环节。根据地方法学会性质、职能与地方立法工作内容分析，地方立法专家选拔应包含以下六个标准：一是拥护党的基本路线，遵守宪法法律，具有良好的职业品德与素养，在国家联合惩戒机制范围内没有失信记录;二是专业知识深厚，具有相关领域副高或副处级以上（含副高或副处级）职称或长期从事相关领域工作，具有丰富实践经验，并在其专业领域具有较高学术造诣，享有较高声望;三是熟悉省情，体察民情，热心参与地方立法;四是具备中立客观的协助立法精神[9];五是有承担地方立法工作的时间保障，一次聘期为5年;六是能熟练使用计算机等常用办公软件。

地方立法專家培训工作是地方立法专家库建设的重要环节。建议地方法学会与地方立法实务部门联合办理培训工作，每年至少举办一次全体培训会议，另根据工作安排，可针对具体学科领域立法专家开展专题培训。培训方式可在遵循相关规定情况下采用专门讲座、授课、考察、座谈或者参与地方立法实务部门相关培训活动以及线上课程培训等方式进行。培训内容包括习近平新时代中国特色社会主义思想读、地方立法基础理论、地方立法程序规范、其他省（市、州）地方立法成功做法及经验教训、民族自治地方立法变通权行使等。

（三）提升地方法学会参与地方立法工作的质量水平

1. 积极推进地方立法质量评估工作。笔者曾赴德国与德国法兰克福大学立法学专家、黑森州法院法官针对欧盟条例、欧盟指令和《德意志联邦共和国基本法》等有关立法和立法与司法互动等事项展开访问、座谈和研讨，调研欧盟立法评估主要内容与做法。欧盟委员会对法律法规和政策议案开展的是以立法前评估为核心的全程评估，评估重点关注法案实施的可行性分析和预测，主要通过列举式明确经济影响指标体系、社会影响指标体系和环境影响指标体系三种主要指标体系，值得我国地方立法工作学习借鉴。地方法学会作为第三方中立力量参与推进地方立法质量评估工作，可以尝试采用“立法前评估——立法中评估——立法后评估”立体网状型立法评估体系，着眼评估体系构建、评估主体确立、评估方法完善、评估指标设计、评估结果运用等五个主要方面。

评估体系构建方面，改进目前立法评估侧重立法后评估现状，从立法前协商咨询参与、成本风险分析，到立法中听证评估、草案评估，再到立法后效果监控、意见反馈，对整个法规规章制定全过程实施规范化、精细化、体系化的全面评估。评估主体选择方面，涵盖地方人大、政府、高校、科研机构等，涉及党政、法学、统计学、经济学、社会学及环境学等方面专家。评估方法完善方面，充分发挥大数据与人工智能作用，采用定量与定性、实证逻辑与理论逻辑、经验提炼与理性推演、合理性与合法性、私权利主体与公权力主体等相结合方法，对法的效果进行事前、事中、事后综合评估。评估指标设计方面，结合经济结构调整要求、供给侧改革目标、和谐社会构建样态、环境资源优化理念，划分为经济、社会、环境影响三类指标：经济方面充分考虑对市场竞争、中小企业发展、公平的市场准入及消费者权益的影响，高度重视对对全社会创新氛围形成的影响，对各种因素活力竞相迸发的影响，对创造社会财富源泉充分涌流的影响;社会方面充分关注对公平和分配的影响，尤其衡量对脱贫攻坚的贡献程度;环境方面更加重视对各设区的市（州）当地环境的影响，主要考虑碳排放量、资源消耗量等因素;评估结果运用方面，通过建立地方立法评估评价、激励、问责等制度，确保评估工作落到实处，为良法善治提供切实保障，且无论评估结果最终应用情况如何，作为重要的地方立法背景资料妥当留存，以供未来立法参考。

2.有效发挥大数据对地方精准立法的显性作用。地方法学会在与地方立法实务部门合作时，应做好数据挖掘工作，适时试点联合建立地方立法数据库。数据挖掘是指采取某种方法或技术方式从大量不完全、有噪声、模糊的、随机的数据中，提取隐含在其中有价值的信息和知识的过程，它是对数据内在和本质的高度抽象与概括，也是对数据从感性认识到理性认识的升华，具有潜在性、发现性、价值性与理解性等特点[10]。地方立法数据库的建设与功能，目前主要落足于精准定位地方立法需求、精准共享地方立法背景资料、精准服务公众参与立法、精准支持地方立法评估等方面。关于精准服务公众参与立法，事实上贯穿地方立法需求预测、地方立法评估反馈、地方立法背景资料公开等全过程，这里主要探讨前两个问题。

一是精准定位地方立法需求。地方立法需求预测分析是地方立法规划与立法计划编制、地方法规规章制定的前提要求，立法需求定位是否准确直接反映地方科学立法、民主立法、依法立法工作贯彻落实程度。根据上述地方立法评估指标体系涉及的经济、社会和环境方面立法需求，可通过运用大数据与人工智能手段收集上述数据资料、开展数据信息分析、评估运用数据分析成果。如通过数据分析地方政法委社会维稳工作矛盾症结、法院司法案件纠纷焦点、仲裁公证案件普遍问题、市长热线常见问题等，精准定位地方立法工作重点、热点、难点与痛点，更好地服务于经济社会发展和人民对幸福美好生活的需求。

二是精准共享立法背景资料。立法背景资料在法律实践各个环节都具有重要的价值与意义。从立法论角度出发，立法者需要围绕建议者的意见所形成的价值判断结论和理由作为可供批判和论证的依据，通过权力来获取最低限度的共识;从解释论角度出发，法官需要围绕立法者的实定法文本与立法背景资料进行解释并可作为未来修法的依据，通过权力来获取最大限度的共识[11]。立法背景资料主要有官方记录的文本资料、学者记录的文本资料、官方讲解者的声像资料、学界讲解者的声像资料四种表现形式，虽然其可以一定程度上通过检索“中国人大网”等方式查找到，但不可避免地存在未及时公开或信息分散不便于寻找等问题，这也是目前我国地方立法工作薄弱环节之一。地方法学会与地方立法实务部门若能筹备相应资金，联合建立一个地方立法数据库，组建一支专业运营团队，精心设计数据库板块栏目，实时发布更新符合规定的地方立法背景资料及其他地方立法研究与实践相关资料，实现资源互通共享，必然为地方立法理论研究与实务工作带来开放共赢新局面。

3. 努力创新协同机制，探索区域法学会建设，推进区域立法工作。近年来，京津冀和沪苏浙皖等地方加强区域协同立法，建立完善区域协同立法工作机制，取得了很好的经验，可学习借鉴。同时学习借鉴泛珠三角合作与发展法治论坛、西部法治论坛、民族区域法治论坛等区域法治论坛做法，创新区域协同工作机制，如加强法学会间横纵向联系共同建立法学研究合作交流机制，同时密切联系各地人大常委会法工委等地方立法实务部门，针对发展的共性问题，组织开展专家学者咨询论证、专题调研、立法学术交流等，形成协同立法建议报告，推进区域立法研究与实践问题解决，服务区域社会经济协调共同发展。

积极探索区域法学会建设，并配套形成区域法学会主要领导座谈会制度、区域法学会与人大等立法实务部门主要负责人联席会议制度、联席会议办公室及轮值制度、重点合作专题组制度、区域地方立法信息传播制度、区域协同利益分享机制、区域地方立法专家库制度、区域地方立法质量评估制度、区域地方立法数据库建设等。以制度保障区域法学会有序参与区域立法，立足本地优势、着眼区域协同，在“一带一路”经济发展、京津冀协同发展、长江流域生态文明保护、自由贸易试验区创新实践、脱贫攻坚工作任务等立法保障方面积极建言献策，这也应成为地方法学会“实体化、实战化”建设在地方立法参与方面的重要突破口。

四、余论

地方法学会参与地方立法是适应新时代提高地方立法质量要求的具体举措，是推进科学立法、民主立法、依法立法要求的应有之意，是中国特色社会主义立法实践的重要组成部分。法学会有序参与并积极促进地方立法质量提升研究，须着眼于全面调查统计分析地方法学会参与地方立法数据，深入开展地方法学会与地方立法实务部门联合建立地方立法专家库、地方立法数据库具体工作论证，强化推进地方立法质量评估指标体系构建完善，积极探索区域法学会和区域协同合作机制创新实践。地方法学会与地方立法实务部门都要以更加开放、包容、务实的理念，携手合作、汇智聚力、互动共赢，担负起新时代赋予地方立法研究与实践的历史使命，共同投入到创造地方立法新业绩、开拓地方立法新局面的伟大事业中，把中央的部署和地方党委的要求落到实处，在推进地方治理再上新台阶中展现新气象、新作为，为法治中国、地方社会和谐建设贡献智慧和力量。

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责任编辑：张淑瑛