浅析预算法的改革

邹梅

【摘 要】随着我国社会主义市场经济体制和公共财政体制的逐步建立，1995年实施的预算法已经无法满足形势发展的要求，而预算法作为我国的“经济宪法”，其改革势在必行。本文从地方债务的含义及形成原因，新预算法对地方债务的影响以及化解地方债务风险的建议这三个方面展开。

【关键词】地方债务；新预算法；地方债务风险

一、引言

我国地方政府负有偿还责任的债务最早发生在1979年。此后，各地开始陆续举债。截至2010年底，全国地方政府性债务余额达10.7万亿元【1】。地方债务在建设地方基础设施，改善地方的市容市貌，发展地方经济等方面做出了巨大的贡献，但是由此带来的地方债务风险也不容小觑，尤其是近几年来，一些国家出现了债务危机，进一步加强了中央对地方债务的重视。

《新预算法》于2015年1月1日起开始实施，改革亮点众多，像充实全口径预决算体系，完善预决算审查监督制度以及健全地方政府债务管理制度等等，但本文旨在介绍健全地方政府债务管理制度。

二、地方债务的含义及形成原因

地方债务，可划分为显性债务、隐性债务两种类型。显性债务一般包括外国政府与国际金融组织的贷款、国债转贷资金等，除了明确的负债外常表现为未支付的应付支出。隐性债务包括地方政府担保债务、担保的外债、地方金融机构的呆坏账、社会保障资金缺口等。由此可见，地方债务的形成原因有：（1）分税制后，地方政府财权和事权的不平衡，在有限的资金内要办更多的事情，地方政府迫不得已才要举债。（2）有些官员可能为了追求政绩，对政府的预算及效用最大化过分追求，导致政府隐性债务与日俱增。（3）缺乏有效健全的债务管理机制，积存了大量隐性债务，使政府偿债压力增大。

三、新预算法对地方债务的影响

1、新预算法要求政府预算透明化，有利于社会公众对政府部门的管理和监督【2】。新预算法中指出在不涉及国家秘密的情况下，政府部门要把已经批准的预算、预算调整、预算执行情况决算等，以报表的形式公布在政府网站上，以便社会公众进行查阅。因而，预算透明度越高，政府部门披露的关于预算的信息更为详细，社会公众对于预算的监督也就会更为仔细、透彻，政府部门也就会更加遵守财政纪律，在一定程度上避免了政府官员为了政绩而加大债务的规模。

2、新预算法严格限制了举债所得资金的用途【2】。新预算法明确规定：举债所得资金不得用于经常性支出。这么做在很大程度上避免了部分官员为追求政绩而大规模举债的情况出现，有利于政府经济向正确健康的方向发展，让举债所得资金发挥其最大的效用。

3、新预算法明确规定了举债方式【2】。除法律另有规定外，地方政府不得用发行地方政府债务之外的方式筹措资金，也不可以为任何单位和个人的债务以任何形式提供担保。这样做就减少了官员为谋取私利而举债和提供担保的现象，从而有利于减少贪污腐败的现象。

4、新预算法控制地方政府举债规模。地方政府债务纳入限额管理，由国务院确定并报全国人大或其常委会批准。这么做避免了地方政府大规模举债最后导致地方政府“破产”的情况出现，有利于树立良好的地方政府形象，提高地方政府的公信力。

四、化解地方债务风险的建议

1.完善地方债务信息披露制度。本文认为隐性债务之所以存在，主要是因为地方债务信息披露制度还不够完善，主要表现在以下两个方面：1）没有明确规定政府信息披露的内容。披露的内容应该包括政府预算表、政府项目举债专项资金批准使用的预算、实际使用的预算以及预算实际差额说明等等。地方政府在披露债务信息时应做到完整真实，这样做有利于社会公众监督政府部门的工作，在一定程度上减少了政府官员贪污腐败的发生和政府官员为追求政绩而大规模举债。2）建立全国联网的债务信息管理系统。建立债务信息管理系统需要由县级及以上地方政府对每笔债务的款项和资金的使用情况进行准确统计，及时更新，并将债务信息按照行政层级逐级上传至上一级政府债务信息管理系统，达到债务信息的共享【3】。建立全国债务信息数据库，为政府部门对举债规模和风险的现状提供了可靠的数据来源，有利于各级政府对预算进行一个合理的规划，将举债的资金发挥最大的效用。对债权人而言，为其是否继续投资提供了决策支持。

2、合理界定地方政府职能边界，科学划分地方政府的事权与财权【4】。本文在地方债务的形成原因中也提到，由于地方政府事权和财权的不平衡，地方政府不得不举债。对事权的划分，政府部门应对其进行更为详细的划分，避免出现上级政府将本应承担的责任转移给下级政府，增加下级政府部门的负担。对财权的划分，要从完善分税制入手，让地方政府除了举债之外还有其他的资金来源不能只靠“卖地”来还债。

3、加强中央有关部门对地方债务的监控，建立并完善地方债务风险预警制度【5】。将地方债务纳入国家的监控，首先应该制定相应的指标来判断地方债务是否处于危险状态，如果处于危险状态，就可以尽快采取措施，做到防患于未然。地方债务风险预警制有利于中央对地方债务的变动情况和构成情况的了解，有利于中央政府控制风险，将地方债务风险控制在一个安全合理的范围内。

4、坚决改革政绩考核体系【6】。降低GDP因素在考核官员政绩中占有的比重，应考虑在原有的考核中加入类似于地方政府举债的情况、土地质押与售卖情况、自然资源消耗、地方环境污染、保護与治理问题、民生改善问题等较为综合的考核标准，改变官员一味追求短暂的GDP，而不顾地方政府的长远发展的现象。因此，为了避免官员追求GDP而放弃绿水青山，只知道追求金山银山，让其处于一个短暂的高速发展而忽视了未来的发展的情况出现，相关部门在提拔干部时，不能“唯GDP是从”。

五、总结

作为“经济宪法”的预算法改革已经迈出了最重要的一大步—新预算法制度已经比较成熟了，但是这并不意味着预算法改革的结束，不同的时代需要不同的预算法，我们要根据不同时代下经济发展的要求来制定不同时代下的预算法，让我国经济稳健发展，早日实现社会主义现代化强国的目标，实现中国梦，实现共同富裕。

【参考文献】

[1]审计署.审计结果公告[Z].2011年第35号

[2]曹润梅 石东伟 新预算法、预算质量与地方政府性债务{J}会计之友2017年第20期

[3]娄译文 中国地方债务风险及防范制度研究{D}长春：吉林财经大学

[4]徐诚 防范地方政府债务风险的国际经验及中国视角{J}金融理论与实践 2011年第11期

[5]于海峰 崔 迪 防范与化解地方政府债务风险问题研究{J}财政研究2010 年第 6 期

[6]李茂媛 地方政府债务风险的本源探究及防范对策{J}江西社会科学 2012年第3期