城镇职工养老水平均衡化及保障水平提升研究

吴韵凯

摘 要：自1991年来，我国出台了一系列社保法律法规和政策制度，系统构建了社会养老保障体系，取得了很好的效果。目前所存在的一些问题，需要我们正确认识和积极寻找对策。本文期望通过对城镇职工养老保险现状的分析，探究解决城镇职工养老保险问题的对策，推动养老保险制度的优化，提出逐步实现全国城镇职工养老更高水平上的均衡化办法。

关键词：劳动力 社会保障 养老保险 对策

将近40年的改革开放实践，我国的政治、经济和文化水平都得到了全面快速发展，综合国力显著提高，作为世界上第二大经济体的中国城镇职工，在生活水平提高的同时，开始追求体现公平、兼顾效率的更高水平的劳动与社会保障。

我国自1991年启动养老保险制度改革以来，出台了一系列法律法规和政策制度，系统构建了社会养老保障体系，取得了很好的效果。随着社会主要矛盾转变为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾的同时，对照全面建成小康社会的要求，社会养老保障目前仍存在一些问题，需要我们正确认识和积极寻找对策。本文期望通过对城镇职工养老保险现状的分析，探究解决城镇职工养老保险问题的对策，推动养老保险制度的优化，提出逐步实现全国城镇职工养老更高水平上的均衡化办法。

一、城镇职工养老保险制度的现状以及实践中遇到的问题

党和政府高度重视社会保障事业，制定发布了一系列社会养老保险法律法规和政策文件，系统构建了城镇职工基本养老保险、城镇居民和新型农村社会养老保险的制度体系，建立了城镇职工基本养老保险、职业年金和企业年金制度，实现了机关、事业单位和企业职工等城镇职工养老保险制度的全覆盖，城镇职工基本养老保险参保人员比例不断提升，参保水平不断趋实提高，养老保障人员范围和保障水平近年来不断提高，退休职工共享改革红利，取得了很好的政策效果和社会效果。

在推进全面建成小康社会、把实现“两个一百年”奋斗目标推向前进的道路上，在统筹推进城乡社会保障体系建设的进程中，对照社会养老保险体系要增强公平性、适应流动性、发挥兜底性、保证可持续性的要求，作为养老保险体系重要组成部分的城镇职工社会养老保险，其在实践中仍遇到一些问题。

（一） 养老保险费用缴交水平不平衡问题

区域经济发展条件、发展水平、发展速度不一，以及不同行业发展景气度、周期性和效益差异，使不同城市员工以及同一城市不同行业员工的收入水平出现较大差异，进而使养老保险费用缴交水平形成不平衡问题，根据国家统计局发布的2016年23省份平均工资数据，北京市城镇非私营单位就业人员年平均工资为12.0万元是吉林省城镇非私营单位就业人员年平均工资5.6万元的一倍多，是吉林省城镇私营单位就业人员年平均工资3万元的三倍。另外，个别企业主法制意识不强，利用政策执行上的漏洞，以低报工資收入方式少缴社保费用，降低养老保险费用缴交水平，人为造成养老保险费用缴交水平的不平衡。

（二） 职工养老保险参保率不平衡问题

许多私营企业的“灵活”用工，特别是在施工、餐饮等季节性、项目承包性等临时用工领域，他们甚至不与员工签署劳动合同，或者以签订劳务合同代替签订劳动合同，以逃避为职工缴交养老保险费用义务的方式“节省”开支。收入较低的低职位年轻劳动力往往注重眼前利益而轻视未来退休后的保障权益，主观上对是否缴交社会保险持无所谓态度，客观上也助长了私营企业主违法漏缴养老保险费用行为。各地方不同群体个人对缴费是履行法定义务，是对自己未来权利保护的认识程度不一致因素，也造成了职工养老保险参保率不平衡问题；个体工商户、灵活就业人员因收入不稳定，人员流动性大等原因，也直接影响了养老保险参保率，造成了养老保险参保率低的问题。

（三） 利益失衡和利益固化同时存在、短期难于突破问题

养老保险制度改革的重要目标之一就是为解决社会利益关系平衡问题。机关事业单位养老保险制度改革虽然近年来推进力度很大，但目前机关事业单位与企业单位员工不同群体在退休后养老保障水平依然存在较大差异，事业单位“编制内”与“编制”外员工在退休后养老保障水平同样存在较大差异，出现不同群体间的利益不平衡。发达地区的经济发展水平，外来年轻劳动力红利，人口老龄化进程，行政区域化的养老金筹资和待遇调整机制是影响退休后养老保障水平差异的又一个“推手”，造成不同地区、行业退休人员的利益不平衡。稳步推进“基本养老保险基金逐步实行全国统筹”的政策，改革实践中客观上需要考虑 “老人、中人、新人” 的渐进性制度安排，逐步缩小和消除不合理的固化利益，实现路径调整、养老保障水平并轨仍需要时间，短期也难于有效突破。

（四） 养老保险基金可持续差异化问题

养老金采用寅吃卯粮的“现收现付制”，是用下一代人的资金来偿付目前的投资者，通过转移财富实现代际转移。因此，从理论上讲，现收保险金是养老保险基金“蓄水”主要来源，现实养老金支付是“泄洪”，收支差额等因素决定了养老保险基金“蓄水池”的充盈或是干枯，并将进一步影响到养老保障水平的高低以及养老保险基金可持续问题。社会保险法进一步规定：“社会保险基金通过预算实现收支平衡。县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。”，因此，当地经济发展水平，政府财政能力，又会进一步影响保障水平。

由于我国经济发展水平不平衡，人口老龄化程度不尽一致，结合养老保障水平调整提高、养老保障支付对象人数增加等因素，再加上历史原因造成的养老保险“虚账实记” 因素，目前各地基本养老保险基金“蓄水池”充盈度均有不同程度的下降，个别省份已发生需要通过中央调剂来解决养老金“缺口”的情形。可以说，社保基金支付承受能力出现了较大差异，不少地区养老保险基金可持续问题已发出了“警报”，不同地区养老保险基金可持续差异化问题已很显著。各地养老金、社会保险基金，特别是基本养老保险基金的可持续问题，将影响到国民经济的再生产发展能力和水平，影响到退休职工养老保障水平的高低。

二、城镇职工养老水平均衡化及保障水平提升对策

随着我国社会经济实力的大幅度的提升，人民群众对美好生活向往的内容更加丰富，劳动与社会保障事业越来越得到人民群众重视和期待。着力解决养老低水平、待遇不平衡的问题，逐步构建完善多层次、全方位、广覆盖、与社会经济发展水平和综合国力相适应的较高水平的、均衡化的、公平的养老保障体系，关系到国家的富强和人民的富裕、幸福、安康，关系到小康社会的质量，务必需要特别重视。

养老保险问题历来是各个国家都要遇到的难题，对照我国养老保险实践，针对当今实践中存在的不足和难点，围绕实现全国城镇职工养老更高水平上的均衡化目标，提出下列对策。

（一）依据顶层设计、完善城镇职工养老保险政策

社会保险法是全国性的法律，也是社会保险包含全国城镇职工基本养老保险制度的顶层制度安排，人力资源和社会保障部发布的部门规章是法律的配套文件之一。但是，由于各地发展情形不一以及养老保险基金管理采取的方式要求不同的原因，再加上城镇职工基本养老保险本身涉及内容多而复杂，一部法律和部门规章并不能一揽子解决城镇职工基本养老保险的所有问题，因此需要与时俱进，围绕构建多层次、多元化的养老保障制度体系建设，增加企业和劳动者个人对城镇职工养老保险“应保必保，应保尽保，选保想保”的动力，不断优化完善城镇职工基本养老保险政策。如可对不履行强制性缴交社会保险义务的企业制定更严厉的处罚措施并纳入诚信系统，达到相关企业不想、也不敢故意“少缴、漏缴、不缴”的目标；又如对鼓励性倡导有条件的企业建立的企业年金制度、其他补充养老保险类产品安排和涉及运作各类纯养老保险基金的企业，可在个调税、所得税上给予限额的阶梯型补贴，如采取不同比例的加计扣除方式，对效益不高的企业设立年金可给予政策扶持等，以充分调动企业、个人的缴纳积极性；再如，对国家财政充实基本养老保险基金补贴部分，可制定规范性的资金筹措来源政策，如增加国有资产跨集团无偿划拨部分强制划出一定比例充实社会保险基金等政策；还如，为增加城镇职工养老保险基金的汇聚能力，应在目前研究的基础上，尽早制定推出有效就业基础上的渐进式延迟退休年龄政策，以及适时进行专题调研，研究制订实现城镇职工养老保险国家层面统筹目标任务的路径和时间表等。

（二）加强执法力度、规范城镇职工养老保险缴交

地区、行业正常缴交养老保险水平不平衡问题，需要通过发展经济、提高员工收入水平来逐步得到改善，而对于故意“少缴、漏缴、不缴”职工养老保险的行为，要从建立和完善缴金推动机制、监督机制和处罚机制入手，同时需要执法部门从关键的行业、企业着手，如从季节性、承包性用工密集企业着手，增加执法督察力量，加强执法力度，规范劳动关系，增加企业违法成本，通过执法教育违法者和社会成员，达到企业、个人依法合规缴交社会养老保险的目的。同时，要在全社会范围内加强对依法繳交社会养老保险是每个企业、每个职工必须履行的法定义务的宣传。

职工基本养老保险费、社会保险基金虽名为“费、险、金”，由于其强制性缴交的特点，其实际应相当于“税”，在网络发达的当今社会，追溯职工收入水平在技术上并不是一起难事，为减少或避免高收入、低缴金行为的发生，即减少漏缴、少缴养老保险金行为的发生，人社和税务部门应通力合作，共享企业涉税及涉及收入数据，达到规范缴交城镇职工养老保险的目的。

为进一步加强社会保险金的征缴力度和征缴效率，建议未来开展立法活动，适时开征“社会保障税”，实行社会保险金的“金改税”改革。

（三）严控投资风险、确保城镇职工养老保险增值

社会保险基金是老百姓的“保命钱”，对社会保险基金参与投资活动要审慎开展、严控风险，确保城镇职工养老保险基金的保值增值。

为确保社会保险基金的安全和投资效率，对社会保险基金参与委托投资的对象、行业、金额比例上限和投资决策规则、程序应制定严格规范的定义，并应从战略层面上优先安排社会保险基金进入“无风险”、“低风险”市场，优先安排适量社会保险基金以“社保特别基金”名义投入到风险相对较低、成长性较好、收益相对较高、且国家对其具有掌控力的行业的股权市场，结合制定对城镇职工养老保险基金倾斜的投资政策，确保城镇职工养老保险基金保值增值、进退自如，为城镇职工养老保障水平的提升打下坚实的资金基础。

（四）树立公平理念，切好职工基本养老保险蛋糕

职工基本养老保险待遇的提升依托于经济发展水平，发展经济是做好职工基本养老保险蛋糕的最有效手段，而切好职工基本养老保险这块蛋糕是体现公平性的重要环节。我们不仅要有对各地、各行业、不同群体基本养老保险承认存在差异、允许存在差异的底气，而且要有调节适度差异的能力。在基尼系数总体趋势未改变向下的大背景下，在实践上，要提高基本养老保险的共济性，要适当缩小以“效率为导向”的基本养老保险个人账户比例，同时要提高按社会平均工资发放的、以“公平为导向”的基础养老金比例，对于大病、重疾失能确需护理，且经济条件不好的退休员工可适当倾斜；要以相对公平与缩小养老待遇过度差异为出发点，调节方式采取“小步快走”，逐步实现机关事业单位与企业退休养老水平的并轨，逐步将不同区域、不同行业的不平衡基本养老保险待遇调整到相对合理水平，实现退休人员能获得相对公平的基本养老保险待遇的目标，实现基础养老金要确保满足养老基本需要的目标。随着国家国民经济的发展、社保基金筹资能力的提升和筹资水平的提高，根据实现城镇职工养老保险国家层面统筹的目标任务，不断提高全国城镇职工养老更高水平上的均衡化水平，实现退休职工老有所养，体面养老的目标。

三、结语

养老保险问题一直是全球性难题，纵观欧美等发达国家所采用的养老方式，对照我国养老保险实践，其中有不少的经验可以借鉴，但也看到了其中的不足。

中国区域经济发展不平衡、人口老龄化程度不一致，养老基金“蓄水”能力有待提高是我们实现养老保险待遇提升基础上的均衡化所面临的巨大挑战，全面深化改革为推进我国社会养老制度实现理想提供了最大的机遇。

改革，只有深化改革，才能持续推动养老保险制度的优化，只有通过采取基本养老保险二次分配缩小一次分配差距的办法，才能真正实现城镇职工养老更高水平上的均衡化水平。

养老保险、社会保障改革任务，任重道远。

注释：

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⑦杨美成. 构建统筹城乡利益分享机制[D].西南财经大学，2012.

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⑨魏娅. 经济欠发达地区城镇职工养老保险制度问题研究[D].郑州大学，2010.

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