从美国看中国将公有公共设施致害案件纳入国家赔偿的必要性

刘晓燕

【摘 要】公有公共设施致害案件的赔偿由国家承担责任是国际立法和司法的一种趋势，美国经历了从国家免责到国家负责的历史斗争，最终确立了关于公有公共设施致害的国家赔偿制度，这对我国在此领域的研究具有很大的启发和借鉴作用，本文拟从美国关于公有公共设施致害的国家赔偿制度和中国将公有公共设施致害案件纳入国家赔偿的必要性这两个方面来展开讨论。

【关键词】共有公共设施；国家赔偿；必要性

一、美国关于公有公共设施致害的国家赔偿制度

美国同英国一样作为普通法系国家，在国家赔偿制度方面与英国一脉相承都具有显著的普通法特点，在公有公共设施致害赔偿方面也是如此，但是在美国的法律体系中依然没有公有公共设施这一概念，只能从其判例和习惯法中寻找有关公有公共设施这一概念中包含的具体领域的侵权行为及其处理方式。

（一）国家免责、公务员个人负责原则

在19世纪之前，美国习惯法坚持“主权豁免原则”，这一原则以英国的“国王不能为非”原则为根据，认为不经过政府的同意，不可以起诉政府。在那时受害者要获得国家赔偿，必须先要经过国家同意，要经过国家的同意，必须先将要求国家赔偿的提案交到国会，然后由国会审议制定特别法，方可得到国家赔偿。由此看来要想得到国家赔偿过程是曲折的，希望是渺茫的。由公有公共设施导致损害的受害人要得到国家赔偿亦是如此。但是受害人可以向设置或者管理公有公共设施的公务员个人提起侵权赔偿。因为那时的美国法院认为公务员也属于普通公民，他们只是暂时为国家服务，当到达服务期限，仍然要做回普通公民，公务员个人的侵权行为不符合法律规定时，其个人的行为不能代表国家，因此产生的赔偿责任自然由公务员个人承担。由此，国家将应当自己承担的赔偿责任转嫁给公务员，这对行使公权力的公务员是不公平的，对于受害人来说，由于公务员个人财产限制，能得到的赔偿也是有限。因此在公有公共设施致害案件中同样适用国家免责、公务员个人负责的原则。

（二）国家作为赔偿主体承担责任

1946年，美国国会通过《联邦侵权赔偿法》正式确立了国家承担赔偿责任的制度，放弃了国家主权豁免原则。其理论依据是，公务员是代替国家为了社会公共利益而行使权力，其行使的不是个人权力而是国家权力，受益的是国家和整个社会。那么显然公务行为带有明显的国家属性，那么由此產生的侵权责任自然也应带有国家责任的特点，应当由国家自己承担。即使公务员自身存在过错，国家也不能逃脱责任，因为公务员由国家任命，国家对其任命的公务员进行的公物活动有进行监督管理的职责，公务员的行为存在过错，国家必然存在监督不力的情形，理应由国家对外承担赔偿责任，而对由过错的公务员依照其授权行为对其进行追偿或者追责，但是公务员绝不应当是代替国家对外承担赔偿责任的主体。

虽然《联邦侵权赔偿法》确立了国家承担赔偿责任的制度，但是此法又对国家承担赔偿的范围进行了限定，使国家承担的是有限的国家责任。《联邦侵权赔偿法》第两千六百七十四条第一款规定：美国联邦政府，依据本法关于侵权行为求偿之规定，应于同等方式与限度内，与私人一样地负民事责任。i这表明国家在进行私人也能进行的活动时，如果有侵权行为发生，那么承担与私人一样的责任，不再享有特权豁免。此处私人也能进行的活动是指不再享有豁免权的公权力行为。巧合的是，这些行为中包含与行使公权力无关的一些国家职能行为，通常是部分与商业交易相关的经济行为，例如道路设施、学校、国有企业、医院的管理行为。这部分行为与本文讨论的公有公共设施致害行为本质上相同，由此可见公有公共设施致害行为在美国虽然称谓不同，但是被法律明确规定国家应当承担国家赔偿责任。

（三）国家承担赔偿责任的范围

在美国法院判例里，关于公有公共设施致害案件联邦政府承担赔偿责任的范围主要有：管理人由于疏忽，没有在航行水闸上开灯，因而造成航行者损害的；公务员或者相关部门对公路的设置或者维护存在过失，比如排水系统存在问题，道路因没有及时清理结冰而导致车祸造成损害的；邮局的入口楼梯没有设置栏杆，导致人员摔伤的；建成的公路存在瑕疵，造成人员伤亡或者财物损害的；为了消灭山狗设置施毒装置，但是没有对公众发布公告，从而导致路人伤害的；在水道交叉的地方设置暗桩，时候没有及时移除或者通知公众，造成人员伤亡或财物损失的；政府挖河道导致码头下沉，码头上财物损失的；在灌溉运河的桥梁上没有设置栏杆，导致人员摔下溺亡的；机场的设施因过失存在设置缺陷，导致空难事件经常发生，对居住在机场附近居民造成影响，导致其心脏病加重的。同时《联邦侵权赔偿法》也以例外规定了政府不承担赔偿责任的行为，例如田纳西流域工程局的任何活动所造成的损害；巴拿马运河公司的任何活动所造成的损失政府依然享有主权豁免权。

（四）公有公共设施致害的过错归责原则

美国的国家赔偿责任以过错责任为原则，不承认无过错责任。并且要求主客观都存在过错，即客观上存在过失行为，公务员主观上有过错，只有两者同时存在才可。国家承担赔偿责任必须是过失的违法行为或者不作为的侵权行为所造成的损害国家才承担同私人一样的赔偿责任，如果公务员已经尽到了注意义务，那么国家是不承担赔偿责任的。美国作为联邦制国家，联邦与各州都由自己独立的立法、行政和司法活动。因此如果公民因公有公共公共设施致害案件提起国家赔偿诉讼，那么要同时满足联邦和州的法律、判例和习惯法都规定了此类案件的国家赔偿责任，即侵权行为地的法和联邦的法律或判例或习惯法中都确定了国家赔偿责任才可追究政府的责任。

二、中国将公有公共设施致害案件纳入国家赔偿的必要性

美国顺应了世界关于公有公共设施致害案件的赔偿趋势，此类案件由国家作为赔偿主体进行赔偿，我国目前仍然没有关于公有公共设施致害案件由国家进行赔偿的明确规定，但是通过对美国关于公有公共设施致害的国家赔偿制度研究，可以看出公有公共设施致害的赔偿属于明显的国家责任，中国可以从美国的制度中找到借鉴之处，将公有公共设施致害案件纳入《国家赔偿法》之中，但是在这之前，先要探讨一下将此类案件纳入国家赔偿的必要性。

（一）公有公共设施致害赔偿责任属于显著的国家责任

在我国国家赔偿法一般被认为属于公法。所以，能够适用国家赔偿法调整而使国家承担赔偿责任的侵权行为必须属于行使公法上职权的或职务行为。而公有公共设施致害行为具备行使公法上的职务行为的性质。公法上的职务行为包含公权力行政，公权力行政又可以被划分为统治管理的行政行为和单纯统治的行政行为。前者是依靠强制力进行行政管理的行为，而后者是指不运用命令及强制手段，而以提供给付、服务救济、照顾、教养、保护或辅助等方法，增进公共及社会成员利益，以实现国家任务的行为。ii比如建设学校，修建道路、桥梁、河道供公共利用等。显然此处的单纯统治的行政行为包含提供公有公共设施，那么由公有公共设施造成损害的责任属于国家责任，适用国家赔偿法的规定，不应由民事法律调整。现实中会出现非由政府直接兴建的公有公共设施，但是不能直接认定直接建造者与公众之间是平等关系。因为设置和管理公共设施已经成为现代国家给付行政的一项义务，这就意味着政府将承担更多服务社会的责任，实际也不可能由政府亲自施工建设公有公共设施。国家将更多的公有公共设施通过特许、行政合同或者委托的形式交由企业、事业单位或者公共组织建设和管理。但是这并不能改变共有公共设施属于公共事务的性质，国家基于其服务公众，维护公共利益的责任在本质上设置和管理着公有公共设施。并且基于特许、行政合同或者委托的关系而由企业、事业单位或者公共组织由国家选择同时受国家监督，代替国家承担义务。由此看来利用者与国家，利用者与企业、事业单位或者公共组织之间都是行政法律关系而非民事法律关系。公有公共设施致的设置和管理带有明显的国家性质，那么由公有公共设施导致的损害自然应该具备国家责任的性质，由国家作为赔偿主体，并且应当适用公法即国家赔偿法来调整。

在因公有公共设施致害的案件中，当事人主体为：受害者和公有公共设施的设置者或者管理者，这两者之间不是一种平等协商的民事关系，而是一种公共社设施利用关系，公有公共设施的设置者或者管理者在设置或者管理公有公共设施的过程中，并没有与公众协商，而是具有很强的行政色彩，所以双方形成的是行政法上的权利义务关系。公有公共设施致的设置和管理带有明显的国家性质，那么由公有公共设施导致的损害自然应该具备国家责任的性质，由国家作为赔偿主体，并且应当适用公法即国家赔偿法来调整。

（二）公有公共设施致害案件适用民事侵权赔偿法存在弊端

在现实的司法实践中，关于公有公共设施致害案件赔偿的审理依据大部分是《民法通则》第一百二十六条： 建筑物或者其他设施以及建筑物上的搁置物、悬挂物发生倒塌、脱落、坠落造成他人损害的，它的所有人或者管理人应当承担民事责任，但能够证明自己没有过错的除外。建筑物致人损害责任是一种特殊侵权责任，归责原则采用过错推定原则。被告可通过证明存在不可抗力、受害人的过错、第三人的过错等自己没有过错的行为而获免责。

1.适用《民法通则》包含的赔偿范围过窄

我国《民法通则》与公有公共设施相关的规定是关于建筑物或者道路上的搁置物或者悬挂物致人损害的民事赔偿责任，后来《侵权责任法》又规定了窨井和林木致人损害的侵权赔偿责任，这些仅仅是公有公共设施的一部分，不能代表全部因公有公共設施致人损害的赔偿责任。随着经济的发展，公有公共设施的内涵非常丰富，不但包括人工公共设施，还包括自然公共设施，例如河川即是自然公共设施，当行使公共权力的部门因管理不善造成人员伤亡或者财物损坏，应当属于公有公共设施致害的案件范围，诸如此类的内容在民法中并没有明确的分类和规定。如果按照民事侵权法进行赔偿，会造成国家逃避其应当承担的责任，从而会使国家行政机关责任心缺失，在设置和管理公有公共设施时不尽心，会因赔偿与自己无关而怠于行使行政职责。

2.《民法通则》采取的过错推定原则不利于保护受害人的利益

我国的《民法通则》采用过错推定责任原则，设置者或者管理者能够证明自己不存在过错则可以免除赔偿责任，如果在公有公共设施致害案件中采取这样的原则，会加重原告的举证责任，行政机关只要提出无过错的证据就可以免责，增加受害人寻求救济的难度。而公有公共设施的设置者或者管理者处于主动地位，想要证明自己已经尽到合理的注意义务是非常容易的，如果因此而免于赔偿，必定会使受害人因无法举证而承担败诉的结果。

在公有公共设施致害赔偿方面，无过错责任更符合国际趋势，在公有公共设施致害关系中体现的是行政法律关系，而依法行政原则是行政法领域内最重要的原则，所以自然不能用民事法律中意思自治原则来约束双方当事人，更不能采取民事法律中的过错推定的归责原则。如果在公有公共设施致害案件中采取的是无过错原则，那么行政机关只要客观上存在设置或者管理缺陷，不问行政机关工作人员主观上是否存在过错，是否尽到了注意义务，都应当承担国家赔偿的责任，这样可以最大限度的维护受害者的利益，并且可以方向起到监督和加强公权力规范行使的效果。

3.适用民事侵权赔偿法易导致受害人难以得到实际的赔偿

对于公有公共设施致害案件，受害人通常损失巨大，对于国家属于实际的设置者和管理者的公有公共设施侵权行为，由个人进行赔偿往往受其财力有限的限制，使受害人不能或者不完全能得到赔偿。而任何企业、事业单位或者公共团体都不能喝国家的财力相比，域外的部分国家在承认国家对公有公共设施致害案件承担责任之前由公务员个人进行赔偿，而尴尬的是，公务员个人常常因财力有限，出现无力赔偿的情况。但是国家在放弃赔偿豁免之后，受害者不会因为国家财力不足而得不到赔偿。所以当国家作为公有公共设施致害案件的赔偿主体时，更有利于保护受害者的合法权益。

（三）由国家赔偿法调整公有公共设施致害案件符合现代行政法发展理念

随着福利国家、给付行政等形式的出现，使现代行政转向于服务行政和给付行政。国家的行政行为除了行使公共权力活动，还包括提供服务和便利的事实行为，而设置和管理公有公共设施是国家义不容辞的责任和义务。随着福利国家的发展，经济、文化和社会权利逐渐被确定为公民的宪法权利，所以国家设置和管理公有公共设施已经不再被认为是政府对公民的一种恩惠，而是国家的职务所在。国家除了积极提供设置和管理公有公共设施的服务之外还应该积极承担因公有公共设施致害的损害赔偿责任。随着政府提供公共服务范围的扩大，公民也变得逐渐依赖国家提供的生存设施和服务。国家为了公共利益的需要有义务提供公共服务，更有责任监督行使公权力人员的违法和不作为行为，如果发现行使公权力人员怠于行使职责，国家必然存在监督不力的责任，应该承担相应的国家责任。由此可见国家作为赔偿主体承担国家赔偿责任的范围不但应当包括权力行为，也应当包括非权力行为，不但应当包括违法行为，还应当包括不作为违法行为。而且对于违法的理解也不能拘泥于字面意思，仅指违反行政法律，在此种情况下应当采取广义的理解，即不但包括违反行政法律制度规范，还包括违反缺乏正当性的行政行为，即违反职务上应尽的义务行为。

综上所述，关于公有公共设施致害案件的赔偿责任，联邦政府经历了从公务员替代国家承担赔偿责任到国家替代公务员承担赔偿责任的历史过度，最终由国家在一定范围内承担与过错相当的责任。中国也应顺应世界潮流，借鉴美国将公有公共设施致害案件纳入国家赔偿范围之内，并且，在社会利益多元化的当下，由国家对公有公共设施致害的受害者进行赔偿存在紧迫的必要性。

注释：

i 张正钊：《国家赔偿制度研究》，中国人民大学出版社1996年版，第236页。

ii 沈岿：《国家赔偿法：原理与案例（第二版）》，北京大学出版社2017年版，第 131页。

【参考文献】

[1]张正钊著：《国家赔偿制度研究》，北京大学出版社2017年版。

[2]马怀德著：《完善国家赔偿立法基本问题研究》，北京大学出版社2008年。

[3]沈岿著：《国家赔偿法：原理与案例（第二版）》，北京大学出版社2017年版。

[4]皮纯协、何寿生著：《比较国家赔偿法》，中国法制出版社1998年版。

[5]刘静仑著：《比较国家赔偿法》，群众出版社2002年版。

[6]王振亭：《公物致害赔偿的侵权责任再认识》，浙江财经大学研究生学位论文，2015年