特朗普政府经贸政策对中国企业赴美ODI的影响

赵冰清

【摘 要】本文从“特朗普新政”出发，重点研究中国企业对美ODI现状、面临的困境，并基于历史经验判断，预估特朗普经贸新政可能对中国企业赴美直接投资产生的影响；并提出对应政策建议，以期缓解中国企业赴美投资的阻碍和摩擦；在扩大中美双边投资的同时，促进国内产业结构的优化与调整。

【关键词】特朗普新政；ODI；CFIUS；中美贸易摩擦

时至今日，特朗普政府已初步构建了一套以重商主义哲学为基础的经济政策体系，体现为对内新自由主义、对外保护主义和本土主义，强调和维护美国本土经济利益。国内外学者对“特朗普新政”的研究多集中于政策梳理、实施可能性研判以及宏观影响分析，较少关注特朗普经贸政策实施可能对中国企业赴美直接投资（ODI）造成的影响。因此，本文将借鉴前人对特朗普经济主张的丰富研究，重点分析特朗普政府主要经贸政策对中国企业赴美ODI（Overseas Direct Investment）的影响，并提出相关政策建议以推进两国投资合作和经贸往来。

一、“特朗普新政”梳理与效应分析

特朗普政府已经形成了一套由促进就业为核心的产业政策、提振经济为核心的财政金融政策，以及保护国内市场、扩大对外出口为核心的贸易政策构成的相对完整的经济政策构想，而这些经济主张一个主要却单一的衡量标准是能否为美国增加就业。加强贸易保护、税制改革与“美国优先”三大政策正是基于国内外两大维度来振兴美国经济、提升美国人民信心。

包括加强贸易保护、反外包外迁与反移民等在内的对外措施，根本目的是让以制造业为核心的产业回流美国， 留住美资企业和人才，为国内创造就业岗位，缩小美国对外贸易逆差，体现了特朗普政府的“反全球化”经济民粹主义倾向。 执政以来，特朗普就试图扩大中美贸易争端，对华实施惩罚性关税，打压中国产业，企图控制美国对中国的贸易逆差。2017年末国家安全战略将中美经济互动纳入安全计算，2018年首份国情咨文将中国作为美国首位竞争对手，这种对抗性经济安全政策可能撼动美中投资环境，对未来中国企业赴美投资产生巨大影响； 2018年对华贸易行政备忘录中宣布可能对500亿美元的中国出口商品征收关税； 对华301调查报告则以减少贸易逆差之名，指责中国政府通过投资审批限制外商投资、鼓励对外并购高技术资产实施“强制技术转移”。然而，美国对华贸易依存度以及对其GDP的贡献率逐年上升，中国市场对美国的重要性不容小觑，对中国征收关税将导致美国境内消费品价格上涨、就业岗位流失和金融市场下跌，损害美国经济利益。此外，特朗普贸易政策要真正落地，还面临着中美间贸易对策博弈以及美国内部多方利益冲突等阻碍。因此，基于中美双边贸易事实，可初步判断，中美间以传统关税为主的大规模贸易冲突发生的可能性不大，但摩擦不断，突发性事件频发，且呈现常态化趋势，我们仍需警惕中美贸易冲突升级及进一步引发大规模贸易战的风险。

减税计划是特朗普经贸政策的一大亮点，通过大幅降低企业税、给普通家庭减税，来扩大国内需求，创造工作机会，提升美国家庭部门可支配收入，从而刺激私人部门有效消费，重振美国制造业，改善美国经济基本面。2017年底美国国会通过了30年以来的最大减税法案，计划将公司税自35%降至20%，降低个人和家庭税率，并取消企业和个人享有的部分税务抵扣。特朗普税改政策的内核仍沿袭里根式税改式思路，依托“拉弗曲线”理论，给私人减税又力求财政收支平衡。但美国历史上两次大规模减税的经验均表明，单纯的减税既不能刺激企业回国投资，也不能提高家庭收入，而且还会造成严重的财政赤字失控。经测算，在联邦政府预算维持现有水平情况下，税改5年后将产生2.3亿美元的财政缺口，占当前政府债务的11.4%。因此，大幅提升政府债务将破坏政府财政的可持续性，债务压力有可能影响未来税改方案最终的减税幅度。

不同于历任总统维护美国“全球领导”地位的外交策略，特朗普全球战略将以内向和收缩为基本特征，坚持“美国优先”原则，反对全球化，渐趋减少承担对国际和区域的责任与义务。美国参与区域事物的热情褪减，加大双边主义的谈判与合作。由此，美国贸易政策将从长期坚持的以规则为基础的多边主义转变为以实力为基础的双边主义，重大国轻小国。援引马克布莱思（Mark Blyth）的话来说，新自由主义的时代已经结束，而新国家主义的时代已然到来。在新的宏观环境下，中美两国经贸合作和投资往来将面临新的机遇，但这种机遇能在何种程度促进中国对美投资，还取决于美国对中国企业投资的国家安全审查力度与特朗普贸易保护主义实施程度，以及特朗普集团与国会的权力博弈等因素。此外，特朗普还面临着决策集团向心力离散和权力中心对新总统的信任危机等困境，人事任命频繁变动和重大调整等在一定程度也会影响相关政策的落地。总之，特朗普政府经贸政策为美中投资关系的发展引入了诸多不确定性，中国企业对美直接投资将面临新的机遇与挑战。

二、中国企业赴美ODI特点与困境

（一）中国企业对美投资现状

1.2016年之前投资速度迅猛，特朗普上台后面临双重政策打击

美国凭借其稳定的国内政治环境、完善的营商环境、较高的开放水平以及与中国政治经济关系的互信等显著优势成为最吸引中国外资的国家以及最大受惠国。美国荣鼎集团投资报告1显示，2016年中国企业对美直接投资高达460亿美元，相比上年增长2倍，为当地创造近5万个直接就业岗位（见图1）。截至2016年末，中國投资累计为美国创造14.1万个直接就业岗位，为当地经济发展作出了重要贡献。2016年美国已成为中国最主要的对外投资目的地之一，而中国也已成为美国最主要的直接投资来源地之一。然而，特朗普上台之后，2017年统计所得的141笔中国企业对美直接投资交易价值与2016年相比下降35%。究其原因，一方面是中国监管机构对“非理性”境外投资进行了非正式限制，以遏制大规模资本流出；另一方面则是基于对某些技术或数据保护的担忧，以及国家安全风险的考量，美国外国投资委员会（CFIUS）对中国交易加强了外资收购的审查和监管，推迟打压了部分中国交易。在国内外双重政策打击和投资势头式微的作用下，预计2018年中国企业对美投资将保持更加谨慎的态度，投资交易速度保持平稳下降态势，投资交易价值趋向收缩。

2.投资行业分布广泛，更加关注信息通讯技术与高端服务产业

根据商务部官方数据2，截止2016年底，中国对美投资已覆盖服务业、制造业、地产业、酒店业、信息与通讯技术、娱乐业和金融服务等行业，遍布美国46个州，分布于425个国会选区，覆盖率高达98%。2017年，中国对美主要投资行业集中在房地产酒店业、交通基础设施领域与健康生物科技，占投资总额比重分别为37.3%、35.3%和8.6%（见图2），提高了美国经济在这些重要领域的全球竞争力。荣鼎集团的统计数据显示，2016年中国对美高科技与创新型行业的交易价值超过120亿美元，占全年行业投资的26.3%。值得注意的是，信息技术服务业在中国对美整体ODI中的比重逐年上升，2017年该比重已达到8.6%，与健康生物科技高端服务业比重相当；具有政治性意义的行业投资增长强劲，如信息通信技术和娱乐业。特朗普所倡导的“制造业回流”和先进制造伙伴计划在一定程度上促使资本追逐技术，加大中国企业对技术型产业和高端制造业的投资。由此可以发现，在全球化发展进程中，中国对美制造业的跨境投资向微笑曲线两端不断推移，进而推进高端生产、智能制造蓬勃发展。

3.私营企业成为中国企业赴美投资的中坚力量

在中国对美直接投资史中，国有企业一直在扮演重要角色。图3显示了2006-2017年期间按投资者类型划分的中國对美直接外商投资。其中，私人投资者是指个人和私人实体持股80%以上的中国公司，国有投资者包括中央和地方国有企业及其子公司、中国主权财富基金以及一系列其他政府实体。在2012年以前，虽然中国私营企业对美直接投资的项目数量领先于国营企业，但是平均单笔投资额却远远落后。2012年之后，私营企业远超国营企业，成为中国企业对美投资的主体。特别是2015年后，以万达、海航、安邦、阿里巴巴等企业为代表的中国民民营经济在美国发起投资并购热潮，成为中国在美国直接投资的中坚力量。

4.并购投资成为企业主要进入模式，绿色投资注重有机增长。

从投资模式来看，并购投资是中国企业对美ODI的主要方式。2006-2017年期间，与绿地投资相比，并购投资增长迅速，且体量与规模占据明显优势（见图4）。自2013年以来，美国已连续4年位居中国海外并购目的地国榜首。商务部统计数据显示，2016年中国对美国企业的并购总金额高达683亿美元，占比美国收购总金额的46%。在以金额计算的2016年中企海外前十大并购交易中，美国中标交易占到半壁江山，涵盖金融服务、地产酒店与建造、科技媒体与电信、消费品四个行业大类，并购金额总计达348亿美元，包括海航的天津天海物流投资管理有限公司60.1亿美元收购美国英迈国际、青岛海尔55.8亿美元收购美国通用电气公司家电业务项目、万达集团28亿美元收购美国传奇影业、艾派克集团27亿美元收购利盟国际、海航集团18.8亿美元收购卡尔森酒店集团等。 鉴于中国绿地投资正快速增长且私营企业的中型并购数量的增加，中国私营企业在海外扩张上拥有更大的自主权和更强的能力，预计中国对美国的直接投资将更少由大规模的并购交易驱动，中国公司将通过绿地项目开始更加注重有机增长。

（二）中国企业赴美投资困境

1.贸易保护主义延伸投资保护主义，国家安全审查力度加大

中国对美投资的一个重要问题是美国投资委员会（CFIUS）下的外商投资审查是否会在新兴行政管理下发生变化。中国在国际产业分工中竞争力的提升，以及中国收购美国技术资产的增长等综合因素激起了国会对美国投资筛选制度的立法修改。据美国权威媒体报道，美国参众两院正尝试制定两党联合法案，扩大CFIUS审查权利。目前，CFIUS可以建议总统终止外国实体通过投资取得对美国公司的控制权，而按照新法案，CFIUS对只涉及少数股权和合资公司的交易、涉及“新兴技术”的交易也可作出建议。中国投资者面临的中期风险正是国会对中国投资潜在安全和经济风险的担忧。据彭博社统计，自特朗普上台以来，被CFIUS阻拦或相关原因遭到终止的中资并购交易有8宗，其中2宗为半导体行业标的。2017年中国被迫放弃的重要交易包括且不限于峡谷大桥资本收购莱迪思半导体， 忠旺收购Aleris Corp，东方弘泰收购Applovin股权，以及海航收购Global Eagle Entertainment股权；2018年1月初，蚂蚁金服放弃了对Moneygram的收购建议。美国金融监管机构也加强了对中国投资者的审查，2017年证券交易委员会冻结芝加哥证券交易所出售给中国重庆企业集团牵头的投资集团，国家金融监管机构询问安邦收购富达信保人寿等。如果上述交易能够顺利完成，预计至少为2017年中国对美直接投资额增加70-80亿美元的价值。除安全审查之外，中国国有企业在美投资过程中还遇到不公平待遇。美国国内常出现不利于中国国有企业投资的声音，部分国会官员还致信美政府高官，要求开展安全审查，阻碍中国在美投资；美国媒体利用此炒作，对中国企业赴美投资形成舆论压力。

2.贸易保护与出口管制

美国营商环境居全球前列，对大多数产品都施行很低的关税或免关税，深受投资者青睐。但是2016年以来美国对华频频采取贸易行动，滥用贸易救急措施，对中国产品裁定畸高税率，并对中国实施高技术出口管制，影响中国企业对美出口。近日，美国政府禁止中兴通讯向美国企业购买敏感产品，并对其采取出口管制措施，为中美经贸关系再次蒙上了阴影。这些措施叠加对外发出了美国保护国内产业的强烈信号，部分美国企业在政府重压下选择放弃与中国企业合作，为中美在重要科技领域的进一步合作蒙上了阴影。

3.中国企业“水土不服”问题

中国企业在美投资还面临着内部投资风险问题，实际投资效果与预期存在一定差距。在战略层面，缺乏清晰的整体投资战略定位，具体表现为风险防控的文化和制度框架、中长期目标、投资战略与公司整体发展战略不符，以及国际视野和整合协同的理念不足。在操作层面，缺乏充分的投资可行性分析和对目标公司商业模式及发展计划的深入了解，难以把控目标公司的销售增长、盈利能力和财务风险，各方面缺乏有效整合，交易设计和执行出现漏洞，无法合理利润分配和退出。

三、推进更高水平、更高质量的中美投资合作

中美既竞争又合作的新型大国关系依然可信，但是两国贸易摩擦的内生动能日趋强劲，局部行业的摩擦加剧难以避免。秉持着中美经贸合作是中美关系的“压舱石”和“推进器”这一理念，笔者提出以下政策建议，以期推进中美间投资往来，扩大中国对美投资，提高中国企业在美竞争力。

第一，中美贸易往来与中国对美投资有很强的互动性和关联性，促进中美贸易进一步自由和开放，是扩大中国对美直接投资的有效手段之一。关于美对华贸易逆差问题，在全球价值链中，贸易顺差体现在中国，但本质上利益共享、互利共赢。当前，我国应积极主动地应对中美贸易摩擦问题，进一步加大自美国高技术产品、机电产品等产品的进口；同时，督促美国遵循国民待遇原则，进一步放宽对华高技术产品的出口限制和监管約束，使中国企业能够受到与当地企业类似的公平待遇。

第二，适时推进中美投资协议谈判进程。美资企业在中国投资运营已相当成熟，相比之下，中国企业对美投资虽呈现快速爆发式增长趋势，但仍经验不足。美方在双边投资协议谈判中具有先发优势，拖延时间迟迟不与中国签订双边投资协定，以保护国内市场。投资协定将为双方带来实实在在的利益，所以，我们应加强中美经济战略对话，适时促进双边投资协定商谈，达成高水平投资保护和市场开放安排，来扩大中国企业对美投资。

第三，在投资模式方面，美联邦政府对赴美从事绿地投资的外国投资者不设置外资审查程序。与并购投资相比，绿地投资不易引起政治敏感与国家安全问题。因此，在可行的范围内，中国企业可以根据自身发展规划和战略，多采取绿地投资方式进入美国市场，避免发起对易引起美国政府实施“安全审查”行业的并购，例如信息安全、能源、电信、交通等敏感行业，通过投资财富基金间接少量参股一些美国公司。建议企业在正式启动项目前，成立专门项目风险委员会等机构，识别投资过程中可能出现的政治、法律、自然等各类风险，并针对具体风险事项，制定风险管控流程和控制措施，及时与律所、顾问等专业咨询机构沟通，对风险可控度进行评估，确保不出现项目颠覆性等重大风险。同时，加强与CFIUS的沟通，务实低调，避免炒作，重视律所、公关公司等专业咨询机构作用，处理好劳资关系与政商关系，以期赢得理解和支持。

第四，提高企业海外投资质量，完善产业布局、攀升全球价值链。配合国内“制造2025”等战略，中国企业要加速抢占新技术蓝海、创新投资模式、打造“世界品牌”战略；政府方面也要引导境外合作、构建国家制造业创新中心、完善教育结构引进高端人才。

注释：

1 荣鼎咨询，http：//rhg.com/wp-content/uploads/2016/11/TwoWayStreet_FullReport_Cn.pdf

2 商务部《关于中美经贸关系的研究报告》，2017年5月25日。

【参考文献】

[1]竺彩华.中国对美直接投资：新发展、新机遇和新挑战[J].国际经济合作，2018（02）：51-60.

[2]徐明棋.美国的自由主义经济思想是否正走向终结——特朗普政府“新干预主义”经济政策评析[J].人民论坛·学术前沿，2017（06）：15-23.

[3]杨力，李蕊.“特朗普经济学”框架下的美国宏观经济政策分析[J].国际观察，2017（05）：128-144.

[4]李巍，张玉环.“特朗普经济学”与中美经贸关系[J].现代国际关系，2017（02）：8-14+39+66.

[5]周金凯.特朗普上台对中美直接投资的影响分析[J].经济学家，2017（02）：97-103.