论环境保护中的公众参与法律问题

王桢

摘 要：修订后的《环境保护法》在第5章设立了公众参与制度。公众参与制度的设立，进一步凸显了现代环境法的民主性原则。但在实践中，公众参与制度的实施还不到位，环境公众参与制度还存在不足。我们应完善环境公众参与制度，使之符合我国的实际情况。

关键词：环境保护，公众参与，法律问题

1、环境公众参与制度概述

1.1 法律基础

我国的环境公众参与的法律基础由《宪法》、环境保护类法律和诉讼法构成。《宪法》规定了人民可以管理国家事务，并且保护和改善生态环境。新《环保法》在第五章专章规定了环境公众参与制度，人民有获取信息、参与以及监督环境保护的权利。《环境影响评价法》明确规定了环境公众的参与，鼓励专家和公众参与到环评中来，并且阐述了程序和范围的要求。新《民事诉讼法》还规定了民事公益诉讼来保障有关人员提起民事公益诉讼来保护环境。以上这些法律都为环境公众参与提供了法律基础，为环境公众参与提供了强有力的法律支撑。

1.2民众基础

由于近年来民众深受雾霾污染其害，传统的经济发展方式已经面临挑战。随着经济发展，环境污染事件频发。通过这些重大环境事件以及对环境事件的恐慌，民众的环境意识有了很大的提升，对于在周围建造对环境不利的设施，民众有很多的抵触情绪，这些现象是环境公众参与的民众基础。由于民众环境意识的觉醒，加之新《环境保护法》的生效，民众逐渐认识到了舆论和社会影响对于环境保护制度的监督管理作用，同时也是环境保护的一个重要的环节。

2、我国环境公众参与制度存在的问题

2.1环境权的缺位造成公众参与权失去上位权力

虽然《宪法》规定了人民管理国家事务的权利，但是，其并没有将环境权列为人民生存和发展最基本的权利，也就是说在我国环境权并没有入宪。由于《宪法》没有确定这一权利，新修订的《环境法》自然也没有明确规定公民的环境权。但是要想让环境公众参与实至名归，必须要落实环境权问题。因为要先有环境权才能有环境公众参与，这在一定程度上才能符合法律逻辑。我国现在的处境很尴尬，因为没有环境权反而有了环境公众参与，我国的环境权的内容是由其他法律调整的。

2.2新修订《环境法》公众参与制度初构框架缺乏可操作性

我国的几部法律对环境公众的规定太过笼统化，这在实践中很容易造成落实不到位、不充分的现象。受环境污染事件的影响，并随着公众环境保护意识的逐渐提高，公民参与环境治理的热情越来越高，但其难以找到参与的具体途径。环境监督管理部门在决策执行的时候由于没有考虑到公众的意见，制定的决策又往往背离群众的意愿。其造成的结果就是公众对此种决策并不满意，然后就会发生影响恶劣的环境保护群体性事件。

2.3环境公益诉讼的主体不够广泛

从法理上分析，公众环境参与是一项广泛的权利，任何公民和组织都有权利获取环境信息、参与环境决策以及代表公民提起公益诉讼。但是新修订的《环境保护法》确立的环境公益诉讼的主体资格限定在满足特定条件的社会组织之中，这在一定程度上就否定了其他社会组织和公民代表公共利益提起环境公益诉讼的权利。这一规定固然在一定程度上可以预防诉讼太多而浪费司法资源，但为避免累诉而限制其他组织和公民的诉讼主体资格这种方法要随着社会的发展不断革新和完善。如果能将环境公益诉讼的主体进行扩大，将会提高民众对环境决策和监督等的热情，从而能够更好地保护环境，使因环境污染而受损的权利得到有效救济，也能使经济获得良性发展。

3、环境公众参与制度的完善

3.1将公民环境权纳入法律

之所以会提出环境权这一概念是因为自然环境不断恶化，侵犯了公众呼吸清洁空气、饮用干净水源的权利，从而需要一种权利来保障公众的这种诉求，环境权应运而生。环境权能够使公众更好地保障自己拥有宜居环境的权利，可以在环境受到污染时得到最直接的救济，这在世界的环境发展中无疑具有巨大进步意义。我国的立法在一定程度上有意回避环境权，而将一些相关的权利散见于其他法律之中，这在很大程度上损害了公众利益，不利于公众参与到环境保护中来。法律应为社会实践服务。实践中由于环境的污染问题，大众急需环境权来救济，有关部门应该重视这种诉求，及时将环境权写入《宪法》和《环境保护法》之中，从而更好地落实环境公众参与。笔者认为，狭义的环境权包括安静权、采光权和清洁权；广义的环境权包括知情权、管理权和监督权。这两大类环境权都是公众不能缺少的权利，以便其能更好地保护自己的环境不受侵害。现阶段，我国应将环境权写入《环境保护法》之中，待时机成熟再将其入宪，从而使我国的法律更加健全。

3.2环境公众参与具体法律制度的构建

为了落实新《环保法》的公众参与制度，有必要对这一制度进行细化。换言之，就是要建立听证制度、参与环评、有奖举报来落实环境公众参与制度。有人曾一度认为在社会主义初级阶段人民的素质还没有到达一定的高度，对公众利益密切相关的环境问题进行听证的方法效率不高。在从政府主导型向服务社会型的转型过程中，这种思想的存在无疑是错误的，对社会主义的民主化进程极为不利。我们应落实环境决策听证制度来保证公民的环境参与权。具体构建上由媒体网络向民众发布听证会的时间和地点，邀请民众前来参加充分发表自己的看法，并进行现场答辩，有关部门应充分听取民众意见。我国的环境影响评价多是由环保部门审查批准的，公众的参与度不够。虽然规定了环评的公众参与，但是制度的落实不到位，并没有具体化。具体制度构建上，由于环评工作的专业性较强，可以规定公众参与环评时专家应占一定的法定人数，其余由普通公众组成。

3.3环境公益诉讼的完善

环境公益诉讼能够更好地保障民众因环境污染而获得救济的权利，所以各国对此都有规定。我国也不例外，只是我国的起步相对较晚。2014年新修订的《环保法》规定并完善了这一制度，当时规定这一制度时为了防止诉讼爆炸而限制了提起公益诉讼的主体资格，这种做法无法充分满足我国公众参与环境保护的需求，要加以完善。我们要规定任何公民和组织都可以代表公众提起環境公益诉讼，但是为了防止滥诉出现，在程序上应设定“诉前通知”的强制性规定，即任何环境公益诉讼的原告都要在提起诉讼的70日前向环保主管部门和违法行为人发出通知，如果在该段时间行为人改正了违法行为，或者环境保护主管部门采取措施制止了违法行为，就不能再继续诉讼。

3.4公众参与手段的多样化

目前环保领域的公众参与有环境影响评价公众参与制度、通过12369热线的投诉举报等。公众参与的主要手段为发放公众参与调查表、开展座谈会、论证会、听证会、接听热线、网上公示等。参与手段较为单一和落后，在科技日益发展的互联网时代，应积极发展以网络为主、可以交流互动的公众参与手段，最大限度的调动公众参与环境保护的热情，用更加透明的方式告知公众周边环境的动态，让公众参与落到实处。

4、结语

在我国，与环境保护有关的管理监督都是由行政主管部门主管，虽然部分法律规定了公众参与制度，但是公众参与的积极性还是不高。这与法律只是结构性的规定，对于公众参与规定的程序不够细致有关。所以，笔者从这一角度出发，探究了如何完善环境公众参与制度，以期能够更好地为经济社会又好又快的发展保驾护航。

参考文献：

[1]蔡守秋.环境资源法教程[M].北京：高等教育出版社，2017：124.

[2]周珂.环境与资源保护法[M].北京：中国人民大学出版社，2017：43.