非诉调解协议司法确认程序的实践误区及其矫正*

刘加良

（山东大学法学院，山东青岛266237）

非诉调解协议司法确认程序（以下简称：司法确认程序）是指对符合法律（由全国人民代表大会及其常务委员会制定）规定的非诉调解协议，法院依申请进行司法审查后，赋予具有明确性给付内容的非诉调解协议以强制执行力的程序机制。我国的多元化纠纷解决机制改革始于2004年，实现诉讼与非诉解决纠纷机制的衔接在这项改革中尤为重要。作为诉讼与非诉解决纠纷机制相衔接截至目前唯一的立法成果，司法确认程序具有促进包含人民调解在内的非诉调解实效化的复兴功能、降低民事纠纷成案率的减压功能、助力行政调解细则化的参照功能和缔造基层治理良善化的善治功能。目前，这些功能在实践中并未得到很好的发挥，与司法确认程序的运行存在误区息息相关。本文拟从实证的视角剖析三大误区的成因并提出可资矫正的对策。

一、司法确认程序适用范围的扩大化

［案例一］沂源县中医医院与江某发生医疗损害赔偿纠纷，2015年4月13日经沂源县卫生局主持调解，达成调解协议书。该调解协议书载明以下主要内容。（1）沂源县中医医院同意向江某一次性支付人民币60000元（包括治疗费、误工费、营养费、补助金等所有相关费用），自沂源县中医医院依协议支付全部款项后，双方争议即告终结。（2）本协议为此争议的最终处理，自本协议生效之日起，任何一方不得再以任何理由和任何方式向对方主张包括诉讼权利在内的一切权利，且不得以本协议作为主张权利的依据。任何一方出现违约行为，将无条件按本协议支付款项的两倍支付给对方。（3）双方的履约行为是在充分咨询、熟知相关法律条款及医学知识的前提下真实意思的表达。沂源县中医医院在调解协议书上盖章，江某在调解协议书上签名并捺了手印，沂源县卫生局以调解方的名义在调解协议书上盖章。2015年4月14日沂源县法院受理沂源县中医医院与江某提出的司法确认申请，并于同日作出确认调解协议有效的裁定。①参见山东省沂源县人民法院（2015）调确字第3号民事裁定书。

［案例二］吕某与李某发生公路货物运输合同纠纷，于2018年1月12日向武城县法院起诉，武城县法院于2018年2月7日向某律师事务所驻法院调解室出具委派调解函，2018年2月8日律师调解员姜某主持调解，达成调解协议书。该调解协议书载明以下主要内容。（1）李某自愿赔偿吕某因此次事故所产生的救援费、货物（车辆）损失费、评估费、交通费共计人民币74620元，于2018年2月23日前一次性给付吕某10000元，2018年3月23日前将剩余的64620元一次性给付吕某。（2）待上述款项支付完毕后，吕某积极协助李某向第三人进行追偿。（3）其他无争议。双方在调解协议书上签名并捺了手印，律师调解员姜某和记录人万某在调解协议书“调解员（调解组织）”处签字，律师调解组织未在调解协议书上盖章。2018年2月8日武城县法院受理吕某与李某提出的司法确认申请，并于同日作出确认该调解协议有效的裁定。②参见山东省武城县人民法院（2018）鲁1428民特5号案卷民事裁定书。

［案例三］因息烽诚诚劳务有限公司（以下简称：诚诚公司）、贵阳开磷化肥有限公司（以下简称：开磷公司）在息烽县小寨坝镇大鹰田非法倾倒工业废渣，作为贵州省人民政府的指定代表人，贵州省环境保护厅与诚诚公司、开磷公司产生生态环境损害赔偿纠纷，2017年1月13日经贵州省律师协会调解，达成“生态环境损害赔偿协议”。该协议书载明以下主要内容。（1）由诚诚公司、开磷公司将纠纷所涉废渣全部清运至合法渣场填埋处置，对废渣清空后的库区覆土回填，覆土后进行植被绿化。（2）由诚诚公司、开磷公司在协议签订后15日内委托第三方按“环境污染损害评估报告”的意见提出生态环境损害修复方案，经贵州省环境保护厅同意后组织实施，并于2017年8月30日前完成修复并报贵州省环境保护厅组织修复效果评估。（3）前期应急处置费用已由开磷公司支付完毕，渣场综合整治及生态修复工程等费用由开磷公司先行承担，息烽公司与开磷公司各自应承担的费用由双方自行协商解决。清镇市人民法院于2017年1月22日受理司法确认申请，于2017年1月23日至2月6日在贵州省高级人民法院门户网站对协议主要内容进行公示，于2017年3月27日作出确认调解协议有效的裁定。③贵州省清镇市人民法院（2017）黔0181民特6号民事裁定书。

从解决纠纷力量的来源看，非诉调解协议可分为行政调解协议和民间调解协议，其中后者以人民调解协议为主导类型。从解纷主体的团体化程度看，非诉调解协议可分为组织型和个人型两种，非诉调解组织的盖章是非诉调解协议书生效的形式要件。从解决纠纷的对象看，非诉调解协议可分为私益型和公益型两种，公益型非诉调解协议所针对的原纠纷多不具有传统性。案例一中的调解协议是行政调解协议、组织型和私益型非诉调解协议。案例二中的调解协议是民间调解协议、个人型和私益型非诉调解协议。案例三中的调解协议是民间调解协议、组织型和公益型非诉调解协议，不是人民调解协议，其针对的不是民间纠纷，因为双方主体均不是自然人。

司法确认程序的适用范围旨在明确司法确认程序可面向哪些非诉调解协议适用。最高人民法院2009年7月发布的《关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见》（以下简称：《诉非衔接意见》）是规定司法确认程序适用范围的首个全国性司法文件，其第20条把经行政机关、人民调解组织、商事调解组织、行业调解组织或者其他具有调解职能的组织调解达成的具有民事合同性质的协议，全部纳入司法确认程序的范围，意图实现非诉调解与诉讼的全方位对接以体现对各种非诉调解的一视同仁，然而，此举并没有很好地考虑非诉调解主体和有关主管部门的态度，引起了相关权力主体的警惕与担忧，导致司法文件制定者的满腔热情没能换来期望的积极响应。

就全面放开还是有限控制司法确认程序适用范围这一问题，在2012年修改我国《民事诉讼法》的过程中，存在不小的争议。鉴于司法确认程序会冲击或改变法院与非诉调解主体（尤其是行政机关）的关系结构，加之非诉调解的实践样态复杂多样，立法机关对此持稳妥审慎的态度，在我国《民事诉讼法》第194条中使用了“人民调解法等法律”和“调解组织”两个关键词。④我国《民事诉讼法》第194条规定：“申请司法确认调解协议，由双方当事人依照人民调解法等法律，自调解协议生效之日起三十日内，共同向调解组织所在地基层人民法院提出。”前一个表述中的“法律”特指全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会制定的法律，故“等”字的使用不是旨在说明列举未穷尽，而是旨在为以后规定司法确认程序的其他法律预留能与我国《民事诉讼法》相衔接的空间。由此可见，我国《民事诉讼法》把司法确认程序的客体范围限定在人民调解协议，《诉非衔接意见》的放开式设计未能得到《民事诉讼法》的承认，《诉非衔接意见》第20条与我国《民事诉讼法》第194条明显不一致。为体现对法典之位阶与效力的尊重，在2012年修改后的我国《民事诉讼法》生效后，《诉非衔接意见》第20条即不应再成为司法确认程序的适用依据。然而，案例一、二、三均反其道而行之，违反我国《民事诉讼法》第194条的规定，将人民调解协议之外的其他非诉调解协议纳入司法确认程序的适用范围。

司法确认程序的适用范围之所以存在违法扩大的误区，与最高人民法院不遵守依法解释的原则高度相关，也与司法确认案件的管辖法院过于顺从、依赖司法文件和司法解释密不可分。

关于司法确认程序的适用范围，2015年2月起施行的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》（以下简称：《民诉法解释》）和最高人民法院2016年6月发布的《关于人民法院进一步深化多元化纠纷解决机制改革的意见》（以下简称：《深化多元改革意见》）明知却无视《诉非衔接意见》第20条与我国《民事诉讼法》第194条之间存在的冲突，知错不改地固守法院本位主义。《民诉法解释》第353条虽然字面上未使用“非诉调解协议”的用语，但事实上仍坚持经非诉调解组织主持达成的调解协议均可申请司法确认。⑤参见沈德咏主编：《最高人民法院民事诉讼法司法解释理解与适用》，人民法院出版社2015年版，第923页。《深化多元改革意见》第31条一方面重述《诉非衔接意见》第20条关于司法确认程序适用范围的规定，另一方面许可个人型非诉调解协议（特邀调解员主持达成的立案前委派调解协议）可申请司法确认。2016年7月起施行的《最高人民法院关于人民法院特邀调解的规定》（以下简称：《特邀调解规定》）第19条第2款和最高人民法院、司法部2017年9月发布的《关于开展律师调解试点工作的意见》（以下简称：《律师调解意见》）第12条对《深化多元改革意见》第31条亦步亦趋（见表1），致使在我国《民事诉讼法》2012年修改后发布的两个司法解释和两个司法文件均没有恪守合法性原则，放任司法确认程序适用范围长期呈现不受限制的特征。《深化多元改革意见》的有权解读者认为：“与人民调解相比，其他非诉调解均遵循当事人自愿、有权处分和保密等调解的基本规则，其在与司法确认的衔接需求和对接理论上，与人民调解并没有实质区别。”⑥李少平主编：《最高人民法院多元化纠纷解决机制改革意见和特邀调解规定的理解与适用》，人民法院出版社2017年版，第288页。如此解读有意忽视各种非诉调解的实践状况和它们之间的差异性，想当然地认为各种非诉调解在与司法确认程序的衔接上具有相同的需求。事实上，行政调解的合法性要求应高于人民调解，法院对行政调解协议的合法性审查应力度更大，因为最为显著的是行政调解的现实权威远高于人民调解的现实权威，然而非诉调解对与司法确认程序衔接的需求与其现实权威状况却呈反向相关，非诉调解的现实权威状况越好，其对与司法确认程序衔接的需求就越不旺盛。“尽可能地增加纠纷由法院向外分流的渠道，借助非诉解纷方式的力量疏减讼压，提高法院对非诉解纷方式的影响力”，才是司法文件和司法解释的制定者执着地扩大司法确认程序之客体范围的动力所在。

表1　司法确认程序适用对象及其范围的有关法源

司法确认案件当前只能由基层人民法院管辖。最高人民法院有权监督包括基层人民法院在内的地方各级人民法院和专门人民法院的审判工作。我国的法律创制长期存在“宜粗不宜细”的状况，操作性很强的规则严重依赖于司法解释和司法文件，司法解释和司法文件架空、突破、抛弃法律规定的实例比比皆是，低级别法院对司法解释和司法文件的依赖强烈且持久。只要最高人民法院没有明文废止或明确表态不再适用，即便依据基本法理和常情可轻易判断出继续适用不合法或不正当的司法解释和司法文件，低级别法院仍然熟视无睹、无动于衷，照样适用于具体案件的裁判。面对司法文件和司法解释接二连三地扩大司法确认程序的客体范围，司法确认案件之管辖法院的态度也是如此，其所制定的细则千篇一律，只注重具体做法的修补性，积极地、有侧重地选择性执行少而又少，不自觉地帮助司法确认程序适用范围的扩大化从文本走向实践。

二、司法确认案件之裁判文书的不公开化

与2011年3月30日起施行的《最高人民法院关于人民调解协议司法确认程序的若干规定》（以下简称：《司法确认程序规定》）第5条对法院是否确认人民调解协议有效使用“决定”作出的规定不同，2012年修改后的我国《民事诉讼法》第195条规定，法院确认人民调解协议有效或驳回司法确认申请均使用“裁定”。

阳光是最好的防腐剂，秘密是正义的最大敌人。为促进司法公正、重振司法权威和提高司法公信力，必须得将司法公开落到实处。裁判文书上网公开是落实司法公开的革命性举措。自2014年1月1日起，裁判文书上网公开逐渐成为全国法院的一致性行动，全国法院全覆盖、案件类型全覆盖和办案法官全覆盖在2015年6月底得以实现。⑦罗书臻：《最高法院通报裁判文书上网公开工作》，《人民法院报》2016年8月31日。为持续深入推进裁判文书的上网公开，最高人民法院于2013年11月制定《最高人民法院关于人民法院在互联网公布裁判文书的规定》（以下简称：《文书上网规定（2013）》）并于2016年7月予以修订（该修订版以下简称：《文书上网规定（2016）》）。在互联网公布确认人民调解协议有效的裁定和驳回司法确认申请的裁定，有助于为人民调解协议提供统一的质量标准，发挥司法裁判对人民调解协议的评价、引导功能；有助于为人民调解协议的司法审查提供统一的裁判尺度，克服司法确认案件的同案异判问题；有助于为办理司法确认案件起步较晚的法院提供经验支持，消除司法确认程序适用的地区差异；有助于为司法确认程序的实证研究提供充足的素材，提高司法确认程序至今依然不够理想的学术关注度和社会认知度。然而目前，一方面，裁判文书上网公开之范围与力度不断加大，另一方面，《文书上网规定（2016）》所规定的不上网公开的裁判文书的范围比《文书上网规定（2013）》要大得多，导致确认人民调解协议效力的裁判文书被列入上网公开的“负面清单”（见表2）。

表2　不上网公开之裁判文书的类型

其实，不能因为人民调解协议是当事人合意解决纠纷的结果、对其进行司法审查体现法官心证和裁判的过程较少，就将确认人民调解协议效力的裁判文书参照民事诉讼调解书不列入上网公开的范围之内。更何况民事诉讼调解书不上网公开的理由不能类推适用于确认人民调解协议效力的裁判文书，原因在于：一方面，我国《民事诉讼法》第156条不区分查阅方式把民事调解书排除出公众有权查阅裁判文书的范围，而确认人民调解协议有效和驳回司法确认申请均使用裁定，对这些裁定，公众根据我国《民事诉讼法》第156条享有通过网络方式进行查阅的权利，只要它们的内容不涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私的内容；另一方面，基层人民法院以诉讼调解的方式解决的民事案件所占比例很高，若民事调解书都上网公开，将大大加重基层人民法院和民事审判法官的工作负担，而司法确认案件的数量与诉讼调解结案的案件数量不可同日而语，⑧2016年全国申请司法确认的人民调解协议为90982件，占达成调解协议数（8797171件）的1.0%，比2015年下降了0.4%。参见司法部基层工作指导司人民调解工作指导处：《2016年度人民调解工作发展报告》，《人民调解》2017年第6期。将确认人民调解协议效力的裁判文书上网公开所带来的工作负担微不足道。

确认人民调解协议效力的裁判文书不上网公开，不利于甄别和遏制虚假人民调解，容易使人民调解和司法确认程序成为实现非法目的的合法形式。随着2015年8月通过的《刑法修正案（九）》对虚假诉讼罪的增补规定以及法院系统对自身防范和制裁虚假诉讼之主体责任的不断加重，不法行为人从法院获取虚假诉讼文书的难度明显增加。人民调解员的证据审核能力和人民调解程序的严格性较弱，人民调解和司法确认均实行免费主义，司法确认程序具有略式性，不少法院办理司法确认案件经验不足，这些因素综合作用以致人民调解和司法确认程序容易被不法行为人所利用。笔者从中国裁判文书网查询到的15起被法院裁定不予确认的司法确认案件说明在司法确认程序中发现和否定虚假人民调解具有可能性和必要性（见表3）。在这15起案件中，原纠纷均是追索劳动报酬争议，义务人一方恒定为金湖县淮胜建筑工程公司，权利人一方均为自然人，调解主体均是金湖县人民调解委员会，人民调解协议确定的给付数额共计364.52万元，其中的11起因基础法律关系之真实性的依据不足而被裁定不予确认，其中的4起因“申请人不再要求确认，是申请人自己对权利的处分”而被裁定不予确认。综合分析这些裁定可以得出如下判断。首先，这15起案件涉嫌虚假人民调解的可能极大，若确认案涉人民调解协议有效，金湖县淮胜建筑工程公司的合法债权人可能遭受巨大的损失，江苏省金湖县人民法院尽到了审查的应尽之责。其次，（2015）金民调确字第00023号、第00040号、第00048号、第00053号4起案件的裁判结果与裁判理由不对应，裁定书载明的裁判理由为“申请人不再要求确认，是申请人自己对权利的处分”，属于“当事人撤回司法确认申请”，根据我国《民诉法解释》第359条第1款的规定，法院应裁定准许撤回。但笔者认为，考虑到虚假人民调解的嫌疑极大，法院就这4起案件裁定不予确认更为妥当，裁判理由可根据《民诉法解释》第360条的规定调整为“存在其他不能进行司法确认的情形”。

表3　江苏省金湖县人民法院审结的15起裁定不予确认的司法确认案件情况统计

确认人民调解协议效力的裁判文书不上网公开，不利于对驳回司法确认申请的法定情形进行定量的比例分析和具体化的拆解分析，容易对人民调解协议之瑕疵的纠正与预防造成整体性和精准度层面的偏差。《民诉法解释》第360条规定的应驳回司法确认申请的法定情形有六种，⑨《民诉法解释》第360条规定的这六种情形依次是：（1）违反法律强制性规定的；（2）损害国家利益、社会公共利益、他人合法权益的；（3）违背公序良俗的；（4）违反自愿原则的；（5）内容不明确的；（6）其他不能进行司法确认的情形。另外，依照《民诉法解释》第357条第2款，法院在受理司法确认申请后，发现有不予受理情形的，也应裁定驳回司法确认申请。由于第六种“其他不能进行司法确认的情形”是兜底规定且确实是因为无法穷尽列举而为之，⑩“申请确认已超过法定期间”就属于无法穷尽列举而只能被归入《民诉法解释》第360条规定的第六种情形。例如，北京市丰台区人民法院作出的（2014）丰民调确字第08542号裁定书载明，王某与北京丰顺路宝机动车拍卖有限公司于2014年2月12日在北京仲裁委员会调解中心主持下达成调解协议，后双方提出司法确认申请，北京市丰台区人民法院于2014年5月6日以申请确认已超过法定期间为由裁定驳回。故《民诉法解释》第360条的开放性就不可避免。前五种情形在个案中的体现千差万别，予以精准识别的难度通常不小。这从人民法院对放弃追究刑事责任或禁止再行寻求救济条款的效力判断中可见一斑。例如湖北省荆门市东宝区人民法院在（2015）鄂东宝城民调确字第00010号、第00014号、第00017号三份裁定书中确认人民调解协议中的放弃追究刑事责任条款无效，理由是此类条款损害社会公共利益。该法院如此认定的严谨性和精准度均有不小的欠缺，因为放弃追究刑事责任条款违反了个人不能行使和处分刑事公诉案件之国家追诉权的强制性规定（我国《刑事诉讼法》第3条）以及人民调解不能剥夺利用其它解纷方式之权利的强制性规定（我国《人民调解法》第3条）。固然违反法律的强制性规定，有时会导致社会公共利益受损，但由于社会公共利益的具体界定特别困难，若一般化地以损害社会公共利益作为裁判理由，将导致其他法定情形被遮蔽和裁判文书的说理性被削减。所以，只有大批量地上网公开确认人民调解协议效力的裁判文书，才能对哪些情形下确认有效、确认部分无效或确认全部无效进行整体上的把握和一致性的引导。

三、司法确认案件之考核权重的失当

《司法确认程序规定》第4条要求法院受理司法确认案件后应编立“调确字”案号。最高人民法院2015年5月印发的《关于人民法院案件案号的若干规定》（以下简称：《案号规定》）及《人民法院案件类型及其代字标准》规定司法确认案件与选民资格案件、宣告失踪或死亡案件、财产代管人申请变更代管案件、行为能力认定案件、监护人指定异议案件、监护关系变更案件、财产无主认定案件、实现担保物权案件、设立海事赔偿责任限制基金案件、海事债权登记与受偿案件、撤销仲裁裁决案件共同使用“民特”案号。《司法确认程序规定》和《案号规定》及其配套标准先后为司法确认案件设立案号确立规范，是为了便于将其纳入案件管理系统和司法统计系统，进而为承办法官的业绩考评提供依据。然而，近几年以来，司法确认案件在很多基层人民法院的业绩考评中要么不被考虑，要么所占的权重普遍低于民事一审案件。司法确认案件之考核权重的整体科学性低下，与司法确认案件被误当成简单的小微案件有很大关联。

地价、房价的多年持续上涨和财产形式的已然多元化，使婚姻关系解除后的财产争议与继承纠纷的标的额越来越大、涉及的实体法律关系越来越复杂，进而使人民调解长期主要解决的婚姻家庭纠纷的化解难度远高于法院审理的很多民事一审案件。另外，从2015年和2016年全国的统计数据看，人民调解覆盖到的行业性、专业性纠纷（医疗纠纷、道路交通事故纠纷、劳动争议纠纷、物业纠纷、环境污染纠纷、消费纠纷）均在140万件以上，所占比例虽然不高，但绝对数量不可小觑（人民调解的纠纷类型比重详见表4）。①表4的数据来源：《2015年度全国人民调解工作数据统计》，《人民调解》2016年第4期；《2016年度人民调解工作发展报告》，《人民调解》2017年第6期。原纠纷的复杂性、专业性、重要性与日俱增，所产生的传递力使司法确认案件的审理几乎不可能成为易如反掌的业务板块。

表4　2015－2016年人民调解组织调解纠纷的类型

目前全国尚未制定统一适用的业绩考核的案件权重规则指导规范，各地法院的尝试遍地开花，尽管可复制、可推广的成果凤毛麟角，但其中北京第二中级人民法院和上海市高级人民法院的做法值得一提。前者在解析案件共性的流程节点、差异性的实体节点和案由类别后，提出“办案要点”的概念并以此为基础测算工作量；②刘静、王要勤：《让数据为测算法官员额作答——北京二中院科学量化审判执行工作动态配置审判资源》，《人民法院报》2014年11月13日。后者以案由和审理程序为基础，以庭审时间、笔录字数、审理天数和法律文书字数四项要素为计算依据，通过比较不同类型案件审理中这四项要素与全部案件审理中这四项要素的占比，来确定不同类型案件的适用系数。③卫建萍、谢钧：《上海完成案件权重系数课题并成功应用》，《人民法院报》2015年5月9日。与适用普通程序的民事一审案件相比，不可能以实质审查为主的司法确认案件整体上肯定庭审时间更短，笔录字数、审理天数、法律文书字数也更少。此点已成共识，但如何具体地确定司法确认案件的权重，各地法院依然各持己见、分歧难消。在多元化纠纷解决机制建设受重视程度高的法院，司法确认案件的权重普遍不低，但这种现象背后往往存在着“突击出政绩”和“刻意造亮点”的驱动。

业绩考评对法官职级待遇的评定和岗位荣誉感的体验有极大的影响。司法确认案件的权重若被确定得过低，将严重影响承办法官的办案积极性，并严重降低他们发现并把握司法确认案件之审理规律、形成类型化办案思路的主观意愿，他们对司法确认案件的办理就会敷衍了事或得过且过，无法有规律地把握审查人民调解协议的力度，对人民调解协议之效力的确认会呈现出很大的随意性，司法确认程序对纠纷在起诉前的分流作用和对人民调解的监督和支持功能就会大打折扣。司法确认案件的权重若被确定得过高，固然在一定期间内会较大幅度地提高承办法官的办案积极性，但会使他们居安思危的意识逐渐趋于薄弱，对专业复杂的司法确认案件因缺乏攻坚克难的周全准备而感到力不从心。

四、司法确认程序之实践误区的理性矫正

（一）司法确认程序的适用范围应恪守法律限定主义

“调解组织所在地”是我国《民事诉讼法》第194条规定的司法确认案件之地域管辖法院的确定标准。立法机关在法条中使用“组织”二字，将个人型非诉调解协议排除在司法确认程序的客体范围之外，是考虑到组织化的非诉调解目标更为明确、行为更为可控、规则约束更为有效、效果更为确定，也是考虑到组织化的非诉调解更有可能聚沙成塔、持之以恒地追求规模效益，但这不是否定、排斥或歧视个体主持的非诉调解，个体化的非诉调解也不会因此失去存在的必要和空间，其所达成的调解协议只需要进行适当的组织化改造，即可被纳入司法确认程序的客体范围。我国《人民调解法》第34条授权乡镇、街道、社会团体或其他组织可根据需要参照该法设立人民调解委员会，这就为法人和非法人组织设立非诉调解组织提供了法律依据。实践中，部分参照我国《民事调解法》设立的非诉调解组织为突出商事性和新潮性色彩，在名称中多不愿意出现“人民调解委员会”或“人民调解工作室”的字样，④《关于加强行业性专业性人民调解委员会建设的意见》（司发通［2011］93号）规定，行业性、专业性人民调解委员会的名称由“所在市、县或者乡镇、街道行政区划名称”“行业、专业纠纷类型”“人民调解委员会”三部分依次组成。人民调解委员会在特定场所设立的人民调解工作室的名称由“人民调解委员会名称”“派驻单位名称”“人民调解工作室”三部分依次组成。多用“调解中心”或“调解工作室”的语词予以替代。对于这些非诉调解组织主持达成的民间调解协议，对调解主体的名称中没有出现“人民调解”的字样不必介怀，因为我国《人民调解法》第34条对这些非诉调解组织的设立与人民调解组织一视同仁，并不厚此薄彼，已能够为它们主持达成的民间调解协议被纳入司法确认程序的适用对象提供可能的解释空间。

我国《人民调解法》等法律是我国《民事诉讼法》第194条规定的司法确认程序启动的规范依据。依法律解释的基本原理，“等法律”中未被列举的法律在位阶和效力上应与我国《人民调解法》相当，此条中的“法律”不能被解释为广义上的法律（规范性法律文件），其在法律体系中位于宪法之下、行政法规之上，其制定主体具有特定性。由于截至目前只有我国《人民调解法》规定有司法确认程序，故对“等法律”不作宽泛解释常被认定是抱残守缺，这种以“法条应迁就或确认实践”为立场，用既成事实来掩盖功利性的目的的认识并不科学。2018年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强知识产权审判领域改革创新若干问题的意见》在第五部分指出要“积极推进人民法院组织法、专利法、著作权法、有关诉讼法等相关法律的修订工作”。根据《国务院2018年立法工作计划》（国办发［2018］14号），载有行政调解协议之司法确认条款的专利法修订草案和著作权法修订草案在2018年将被提请全国人大常委会审议。⑤《国务院2018年立法工作计划》中关于政府立法项目安排的第一部分具体分为七个子项，第一个子项中“提请审议专利法修订草案”处于最为优先的位置，第三个子项中“提请审议著作权法修订草案”处于最为优先的位置。这两部法律修订草案获得通过的时间可乐观期待，届时《人民调解法》在《民事诉讼法》第194条规定的“等法律”中就会不再形单影只，司法文件和司法解释肆意扩大司法确认程序之适用对象的做法将会面临更大的合法性危机。

（二）司法确认案件的裁判文书应全面详尽地上网公开

司法确认案件的裁判文书主要包括六种裁定书（见表5），确认人民调解协议效力的裁定只是其中的两种，恪守“上网公开是原则，不上网公开是例外”之立场的《文书上网规定（2016）》第4条把这两种裁定列入不上网公开的范围，既使司法确认案件之裁判文书上网公开的全面性受到影响，也无法合理解释为何其他的司法确认裁定可以上网公开。

表5　司法确认案件之主要裁判文书

因为司法确认案件实行一审终审，为给当事人、利害关系人提供必要的后续救济，故《民诉法解释》第374条规定当事人对不予受理司法确认申请的裁定、按撤回司法确认申请处理的裁定、驳回司法确认申请的裁定和确认调解协议有效的裁定享有异议权，并规定利害关系人对确认调解协议有效的裁定享有异议权。2016年7月最高人民法院发布的《民事诉讼文书样式》要求不予受理司法确认申请的裁定、按撤回司法确认申请处理的裁定、驳回司法确认申请的裁定、撤销确认调解协议有效之裁定的裁定和驳回撤销确认调解协议有效裁定之申请的裁定必须载明裁判理由。裁判理由的详尽度决定着裁判文书的说服力与透明度。裁判理由越详尽，裁判文书的说服力就越好、透明度就越高。改变实践中对裁判理由一带而过或做诸如“不符合法律规定”的笼统表达的做法，才能有利于提高当事人和社会公众对司法确认案件之裁判文书的认可度，才能便于当事人、利害关系人有的放矢地行使异议权。

全面详尽地上网公开司法确认案件的裁判文书，能让承办此类案件的法官在与办理其他案件的法官比较后形成改进的压力与学习的动力，审理司法确认案件的可复制性经验会因此快捷、便利地得以分享，格式统一、要素齐全、结构完整、释法说理充分、繁简得当、逻辑严密、用语准确的裁判文书才会俯拾皆是，发现与遏制利用人民调解和司法确认程序实现非法目的的行为会因此变得不再困难。

（三）司法确认案件之考核权重的确定应采用省域标准

全国范围内的诉讼案件分布并不均衡，法院的审理负担呈现出明显的区域差异。不同法院所面对的纠纷向外分流的压力差别很大，它们对办理司法确认案件的重视程度多不相同。所以，为司法确认案件的考核权重确定统一的全国标准，可行性不大、实际价值注定很小，允许采用省域标准才是理性之选。采用省域标准，有助于保持司法确认案件之考核权重的稳定性与权威性，也有助于减少部分法院办理此类案件的短期化行为与功利性举动，进而有助于此类案件的办理迈向常态化、规范化。

在特定省域范围内，若自2016年至今使用“民特”案号的十二种案件已达到统计分析所要求的样本量，鉴于原纠纷多样复杂，以及法院审理司法确认案件的历史不长、积累的经验不够丰富，司法确认案件的权重至少应以十二种案件之权重的平均值为基数上浮10%；若参照其他的非诉讼案件，司法确认案件的权重应远低于企业破产案件的权重，但其应在督促程序案件、公示催告程序案件之权重的三倍以上；若参照不可批量处理的小额诉讼案件，司法确认案件的权重应略高一些。