供给侧结构性改革国际经验的借鉴与反思*

陈　晶， 冯荣凯

(沈阳工业大学 经济学院， 沈阳 110870)

供给侧学派(Supply-side School)强调可以通过降低商品和服务的成本、去除生产和服务提供渠道的障碍而有效地促进经济增长，由此厂商可以以更低的价格提供更多的商品和服务，消费者也会从中受益，从而进一步扩大对投资和消费的需求，创造更多就业机会。供给侧学派具有代表性的两个政策建议是降低边际税率和对生产、金融领域放松管制。普遍认为比较成功的几个供给侧结构性改革的典型案例包括德国1982年和2000年税收改革、20世纪90年代末英国市场自由化改革和美国里根总统时期的税收法案改革。

一、德、英、美三国供给侧结构性改革的经验与评价

1. 德国

1982年赫尔穆特·科尔(Helmut Kohl)在其施政纲领中提出，新政府改革的方向是减少国家干预、鼓励个人通过合法劳动增加收入以及增强企业应对竞争的灵活性和主动性。在这一基本主旨下，德国新政府制定和实施了一系列改革方案和措施，减税、放松管制和稳定币值是其中影响较大的三项措施。在商业税改革方面主要涉及：

(1) 减少法定公司税；

(2) 废除和减免股息税收；

(3) 降低资本收入的法定税率。

在个人所得税方面，降低了个人所得税率，提高了基本补贴数额。在提升企业产品供给能力和生产效率方面，从税收、劳动力、能耗等方面降低了企业的生产成本，放松了对企业的经济和行政管制，推进私有化，促进私人部门的投资。在货币和汇率政策改革中，专注于控制国内通货膨胀，减小刺激投资增长的政策力度，实行温和而稳定的货币政策，同时持续谨慎地推动德国马克汇率升值，使汇率政策与货币政策协调配合，保证了币值的稳定。

总的来看，经过近20年的税收改革，德国政府的经济政策重新获得了选民的支持和信任，国家实现了经济增长和社会稳定：1983—2005年，GDP平均增速达到2.6%；通货膨胀得到控制，居民购买力提升，1981—1985年居民收入提升速度与物价涨幅接近，而1986—2005年居民收入提升18%，物价只上涨7%；贸易逆差得到扭转，顺差逐年增加，出口和进出口余额跃居世界第一位。德国马克由于其内部稳定、适用范围广和不受限制的可兑换性，成为1979年建立的欧洲货币体系实质上的定锚货币和第二大国际储备货币[1]。

德国的税收减免改革极大减轻了企业经营负担，降低了居民生活成本，增加了德国的经济活力，提高了居民的福利水平。在对联邦资产进行私有化改革过程中，注重维持企业经营状况的稳定以及对破产大企业的救助，尽量将推进产业结构升级、发展新兴工业给经济带来的阵痛降低到最小。而坚持物价稳定优先的货币政策又使联邦银行间接地实现了币值稳定的目的。1982—1989年的供给侧结构性改革，为德国经济发展长期保持核心竞争力夯实了基础。

2. 英国

由于20世纪70年代英国政府实施宽松的财政货币政策刺激需求，导致通货膨胀率一路高涨。刺激性的需求管理政策不但没有降低英国的失业率，反而使同一时期的失业率不断攀升，形成了滞胀，而失业救济和失业保险支出的增加导致了庞大的社会福利支出。同时，国企由于生产效率低下而大面积亏损，公共债务不断攀升，国际收支逆差大幅度增加。英国经济陷入了长达10年之久的滞胀期[2]。

1979年撒切尔夫人执政后，将经济政策从需求侧刺激转向以供给侧改革为主，推行了减少政府干预、重视发挥市场机制作用的一系列改革措施：首先，大规模出售国有企业股份，减少政府对企业的干预，推行企业私有化；其次，取消和废除了限制经济活动的规定，提倡开放与公平竞争；再次，实行紧缩性货币政策，控制货币供应量，使治理通货膨胀优先于保证充分就业；最后，实行了大规模大范围的减税政策，大幅简化税收程序。

通过推行供给侧结构性改革，在保守党政府的领导下英国经济重新获得了生机和活力，经济改革取得了显著效果：实际GDP增长率从1982年的-2.2%大幅回升至1988年的5.7%；通货膨胀率从1980年的18%迅速回落至1986年的3.4%，经济由低谷逐渐走向繁荣[3]。

具体来看，国有企业和部门的私有化改革使这些部门自负盈亏，减少了政府的经营成本；削减公共福利开支虽然引起原本接受救济群体的极大抗议和不满，但却带来了随后的劳动效率提高，政府转移支付开支的减少在短期内缓解了财政赤字；紧缩性的货币政策有效控制了通货膨胀，在之后的几年中通货膨胀率逐渐回落至3%～4%。英国供给侧结构性改革过程中虽然充满了质疑和争议，但撒切尔政府仍然力排众议坚持了改革道路，最终使经济结构成功转型，实现了产业结构升级，发展新兴产业和现代服务业成为时代发展的趋势。

3. 美国

1980年民主党候选人罗纳德·里根赢得了美国大选，美国当时面临的核心问题是两位数的通胀、经济衰退和企业大规模裁员。里根宣布要以渐进且无痛的方式来对抗通胀和经济下滑，强调供给面管理对经济增长的重要性，提出“经济复兴计划”，以税收减免作为政策的基调，同时减少政府干预，缩减政府财政开支。由此，里根经济学常常被视为供给侧结构性改革的代表。

在政策的具体执行中，最高税率一直降低到50%，税收减免在4年内一共累计了25%的减免率[4]。在1985年实施的税收攀升指数化改革过程中，一方面税率由于立法的原因降低了，另一方面税率又因为通货膨胀而提高了。虽然税收减免导致政府财政收入下降，以至在之后的几年中预算赤字不断增加，但不容忽视的是，自1981年以来美国的实际GDP总量呈一种不断上升的趋势，税率的下降对固定资产投资的激励作用是巨大的。

除了对税收法案进行改革修订外，里根政府还在多个领域放松了市场管制，如在铁路、航空、电信、汽车运输、天然气等许多行业放松了政府干预和管制；放松了对劳动力价格的管制；放松反托拉斯法的实施，鼓励企业公平合理竞争；鼓励企业科技创新，推动产业结构转型；推进利率市场化改革；签订广场协议，使美元贬值，降低贸易赤字等。

美国供给侧结构性改革的重点突出在税收减免方面，虽然这增加了财政预算赤字和政府债务，而且对税收减免的长期经济增长效应在国会内部引起了广泛争议和讨论，但却点燃了私人企业的投资和生产热情，提高了劳动参与率和生产效率，刺激了经济增长。供给侧劳动力、资本等生产要素投入量的增加，为经济增长注入了新的活力。

无论是德国、英国还是美国的供给侧结构性改革，都是在凯恩斯主义刺激需求侧政策失效的形势下，果断而坚定地采取了对供给侧各个要素进行改革的措施，虽然其政策效果受到许多非议和责难，但在当时的历史背景下无疑取得了阶段性成功。在借鉴各国供给侧结构性改革经验教训的基础上，我们可以对供给侧经济学有一个客观清醒的认识。

二、对三国供给侧结构性改革经验的反思与借鉴

1. 拉弗曲线与最优税率区间

拉弗曲线(如图1所示)描绘了政府的税收收入与税率之间的关系：当税率在一定限度以下时，提高税率能增加政府税收收入；但超过这一限度时，再提高税率反而会导致政府税收收入下降。拉弗认为，有一个理想的最优税率使政府的收益最大化。

图1　拉弗曲线

拉弗曲线经常被经济学家当成建议政府减税的理论支撑，但至今我们仍然无法运用经济数据和计量分析针对每个经济体准确定量出具体的最优税率。而且拉弗曲线的模型假设也非常严格：一个经济体中只有一种商品被生产出来；只有两种生产要素——劳动和资本；政府预算总是平衡的；所有生产过程都是静态的；否定社会再生产的存在等。因此，拉弗曲线只能在一定程度上从原理上定性化地表明存在一个最优税负点，要跨越上升到系统性的定量化的最优税率研究还需要很多后续工作[5]。

但我们仍然可以通过其他方法定义出一个保证经济增长和居民福利水平的最优税率区间。由于政府对公共资本服务、科教文卫的基本支出都需要通过税收来融资，税收至少应该弥补这些成本，以最低税率征缴的收入应该恰好满足政府对公共资本服务和科教文卫支出的需要。在此基础上，再考虑满足居民福利最大化的消费性转移支付，由此形成最优税率区间的上限。合理的税率区间对于实现长期经济增长和居民整体的福利水平提高都大有裨益，也是政府实现资源配置职能、达到资源最优分配效率的必经之路。

2. 减税与政府预算赤字

从促进长期经济增长角度来看，减税会增加经济体的活力和效率从而促进增长，长期快速的经济增长会增加政府的税收，进而弥补减税带来的短期税收收入下降。另外，税率下降可以使普通劳动者保留更多的税后收入，人们有动力更加努力地工作赚钱。所以即使税率下降了，但由于收入上涨得更快，从而将更多人推向更高的纳税等级，政府的总税收收入还是会增加。如图2所示，20世纪90年代初期关税改革之后的几年中，美国、德国和英国的税收收入占GDP的百分比都呈不同程度的上升趋势。

图2　　　　1980—2015年德国、英国、美国税收收入占GDP百分比数据来源：世界银行数据库。

但各国税制改革的经验告诉我们，在减税初期确实会带来政府税收收入的减少，减税与财政预算赤字几乎是并行的。由此，在供给侧改革过程中，为增加社会资金的总供给，就要突出税制减免改革的层级性、提高税收的使用效率、注重政府预算支出的公平性。

我国1994年分税制改革构建了分税分级财政体制的基本框架，但近些年来地方税面临日益“空心化”的状况。新一轮税制改革应将重点放在地方税体系的建设和完善上，注重房地产税、环境保护税、销售税等的征收，使各级地方财政成为真正独立的财政主体。同时，在进行财政预算时就要对资金使用绩效提出明确要求，对资金使用过程和结果进行分析评价和控制，形成对项目资金管理者的问责制度。另外，还要强调政府预算开支的公平性，遵从基本公共服务均等化原则，不以忽视或者弱化对低收入群体的扶持性、救助性安排为代价而减少政府预算支出[6]。短期合理而必须的政府预算赤字是为长期政府财政盈余服务，并以满足长期社会公共需求为目标的。

3. 供给侧结构性改革与收入分配

(1) 税收减免的收入分配二元效应——富者更富，穷者更穷。在实施减税国家的实践中，大部分调查都表明减税方案的推行和实施会导致更大程度的社会不公平。据AFL-CIO(American Federation of Labor and Congress of Industrial Organizations)估计，在1982—1984年减税改革期间，平均而言年度的个人收入税收支付并没有减少，对那些年度收入少于2万美元的纳税人，税收支付反而上升了，而这些人占整个纳税人群体的60.4%。与此相反，富有的年收入超过20万美元的美国人，每年都比减税之前少纳税2万美元，这些富人占整个纳税人群体的0.2%[7]。

以往的减税方案更多地关注资本所得税的减免而非劳动收入所得税税率的降低，事实上，由于减税导致通货膨胀从而引发的税收攀升和其他社会保障缴费率的提高，最终都推高了边际税率，往往使那些依靠工资收入维持生活的家庭承担更高的实际税负。

就我国目前的个人所得税制度而言，以个人为纳税单位的分项征收模式并不考虑收入在家庭成员之间的分配情况，而实际上家庭人口结构和家庭成员的收支状况也极大影响着税收的公平性。因收入相同而缴纳相同税款的纳税人却承担着不同的家庭负担，显然有悖于税收的公平性原则。再有，我国目前按照不同收入来源征收的税率是不同的，并且对工资薪金收入和个体工商户的生产经营所得都规定了免征额。这就导致那些收入来源广泛的人可以享受多种免征额，从而税收负担较低[8]。

在我国累进制的个人税收申报制度下，高收入群体由于征税收入总额较高，逃税、偷税、漏税的主观动机也相对更大，因而建立起一个覆盖全社会的完整健全的征信管理服务平台，设立一套囊括银行、证券公司、信托公司以及企业单位的涉税信息收集系统是十分关键而必要的。应对那些逃税、偷税、漏税的个人和企业施以重罚，记入信用档案，使其信用受损甚至面临牢狱之灾，从而提高违反税法的经济成本和社会成本，这样才能从根本上体现税收制度下政府重新配置财富的公平性。

(2) 第三世界国家的供给侧经济学与收入分配。增加劳动力供给曾经被看作经济产出快速增长的来源。通过供给侧管理政策，一些第三世界国家获得了劳动力和资本供给增加、投资增加的利好，因此增加经济的有效供给曾被看作这些国家经济发展和社会福利水平提高的捷径。但在更为广泛的视角下，经济发展还应该包括充足的食物、身心健康、公平的教育机会、生命周期延长和婴儿死亡率下降等方面[9]。

在许多走供给侧改革道路的亚洲国家，财富分配和生活状况的阶层差异化却变得更加复杂并走向二元化的极端：贫困线下的人口比例随着GNP的增长而上升，失业和粮食短缺的压力增加，居民识字率下降，营养不良人口在一些地区更多了，甚至疟疾和霍乱这样已经绝迹的疾病开始重新蔓延。

在20世纪90年代后期和2010年以后的两个阶段里，德国、英国和美国先后实行了减税政策，为维持财政预算平衡，政府同时减少了财政支出，如图3所示。这种支出的减少主要表现在转移支付和减少失业救济、补贴上。在收入重新分配、资源重新配置的情况下，供给侧改革带来的储蓄和投资的增长是以贫穷和丧失权利作为代价的，这种发展对于底层的穷人来说代价似乎太昂贵了[10]。虽然通向最终公平的道路可能必然要经历最初的不公平，但以造福企业家财富增长为目的的效率优先原则，应以整个社会福利的最大化作为始点和终点，促进整个社会的财富增长才是一切经济政策的最终目的。一些经济体如哥斯达黎加、新加坡、中国台湾等，都能在获得相对较高经济增长率的同时避免收入分配不公的不利影响[11]，充分重视了对底层群体的救助和关怀，注重提高全体国民的素质。

图3　　　　1970—2015年德国、英国、美国政府财政支出占GDP百分比数据来源：世界银行数据库，未计入缺失值。

4. 供给侧结构性改革对失业率、劳动参与率的影响

在实施供给侧结构性改革的过程中，改革方案对失业率和劳动参与率的影响是复杂且难以定论的。减税法案的初衷是增加工人的税后收入以激励工作热情，但这种激励并未对所有人都产生同样影响。

慷慨的失业保险金和社会福利以及最低工资法，可能反而降低了劳动者的工作热情，导致失业率上升、劳动力参与率下降，因而减少了劳动力的有效供给，尤其是女性劳动者。美国和德国的历史数据都表明，减税和社会福利的增加对女性劳动力参与率的负向影响比男性更大[12]。

失业率的变动是受到许多外力作用的综合表现，很难说哪一个单方面的政策能够有效地刺激就业。例如英国的供给侧改革初期，撒切尔政府大幅度削减社会福利开支、削弱工会力量以降低劳动力成本。OECD和世界银行的统计数据显示，在经历了失业率攀升的阵痛之后，从1984年开始英、美、德的失业率逐渐回落，直到1990年的约5%，如图4[13]所示。

图4　1980—2015年德国、英国、美国总失业率数据来源：世界银行数据库(未计入缺失值)。

但我国当前面临的主要人力资源矛盾是劳动力人口的逐年下降和低端工作岗位劳动力供给的不足。供给侧结构性改革势必要推动产业结构升级，淘汰一部分过剩产能，像传统的钢铁工业和纺织工业，其智能化和自动化的结果也必然会减少产业工人的就业人数[14]。由此，我国的供给侧结构性改革实际上要求加快劳动力市场重新配置和人力资源培育的速度，顺应自身的经济规律，坚持人力资源的数量和质量并重，鼓励政府机构和民间机构对失业人员进行再就业和创业培训。

三、研究结论

世界上很多国家和地区在第二次世界大战后的经济复苏过程中都曾实施过供给侧结构性改革，在有效需求不足、需求侧管理对经济的刺激和提振作用乏力的情况下，无论是从学术角度还是经济政策的实践角度来看，转而实施供给侧结构性改革以减轻经济主体的社会负担和成本，给予市场经济更大程度的自由，都是在不断变化的形势下实现资源配置最优化的应时之举。但各国具体发展背景和经济状况不同，没有一套通行的供给侧改革措施可以适用于所有国家。

本文所研究的德国、英国、美国三个典型国家中，在实施供给侧结构性改革的前后几年时间里要面对的最大压力都是通货膨胀与高失业率并存的滞胀问题。以税收减免为代表的供给侧改革措施短期内势必带来财政赤字的阵痛，其政策效果要在三个或更长周期内才能显现出来[15]。而我国经济总量庞大，可能存在更久的滞后期。因此，需要认清经济形势，默默承受压力，坚持供给侧改革的初衷，不断修正相关配套政策措施，才能取得经济的持久增长。