论党内法规制定体制的完善——以《立法法》为借鉴

刘一纯

中共中央印发的《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》提出，要抓紧制定和修订一批重要党内法规，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。中共中央2017年10月印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》对党内法规制度体系进行了明确界定，同时强调要完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系*“1+4”为基本框架的党内法规制度体系，指由党章和党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度4大板块构成框架的党内法规制度体系。。2018年2月，中共中央又印发了《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计。这一切都表明了党内法规制度的重要性。而制定党内法规是形成“比较完善的党内法规制度体系”的基础性工作，科学合理的党内法规制定体制是使每项党内法规制度都能立得住、行得通、管得了，同时各项党内法规制度相互之间又协调统一，从而形成有机体系的制度性保障。因此，很有必要对党内法规制定体制进行探讨。

“党内法规制定体制”一词在我国当前的政治实践和理论研究中多有涉及，但其涵盖的内容为何，目前并无专门界定，学术界也未进行专门探讨。而关于立法体制的法学研究已经比较成熟，高等院校通用的法理学教材也引入了有关研究成果。作为一种创制规范的活动，党内法规制定与国家立法在活动的本质属性上是相同的，在根本目的上是一致的。因此，可以借用法学界对国家“立法体制”一词的内涵来说明党内法规制定体制应有的内容，并借鉴国家《立法法》的规定所体现的模式对党内法规的制定体制加以完善。

一、 党内法规制定体制的内涵及体现

(一) 党内法规制定体制的内涵

《辞海》将“体制”一词解释为：“国家机关、企事业单位在机构设置、领导隶属关系和管理权限划分等方面的体系、制度、方法、形式等方面的总称。”*辞海编辑委员会.辞海[M].上海：上海辞书出版社，2000：644.我国著名学者据此十分贴切地把立法体制定义为：“关于一国立法机关设置及其立法权限划分的体系和制度，即有关法的创制的权限划分所形成的制度和结构。”*马怀德.中国立法体制、程序与监督[M].北京:中国法制出版社,1999：1.按现在高校法学教材中的法学界的一般认识，立法体制是由立法权限、立法权运行和立法权载体等方面的体系和制度所构成的有机整体。立法体制由体系和制度两方面构成,包括三种要素:一是有关立法权限方面的体系和制度,如立法权的归属、性质、种类、构成、范围和限制,以及各种立法权之间的关系,立法权与其他国家权力的关系等方面的体系和制度;二是立法权的运行原则、运行过程、运行方式等有关立法权运行方面的体系和制度;三是行使立法权的机构的建置、组织原则、活动形式、活动程序等有关立法权载体方面的体系和制度。

立法体制要通过法律的明确规定得以确立和保障。我国2000年3月公布的《立法法》对立法活动应遵循的基本原则、立法主体及其权限、立法程序、法律解释、各种形式法的效力的界定以及适用规则等重要问题作了明确具体的规定；其中有关法律、法规及规章的权限划分和效力等级等立法体制方面的明确规定，有效地解决了当时立法中突出存在的法规、规章超越权限、下位法和上位法相抵触、法律之间、法规之间、规章之间互相矛盾、冲突或者不衔接、法律制定过程中不同部门通过立法争夺部门利益等问题。《立法法》于2015年3月修改后，有关立法体制的条款得到补充、修改和完善*2015年修改后的《立法法》对立法体制补充、修改和完善的主要内容是：(1) 对全国人大及其常委会作出授权决定的问题进行规范，实现了立法和改革决策相衔接；(2) 将地方立法权主体扩大到设区的市，并规定其权限为“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”；(3) 规定“税种的设立、税率的确定和税收征收管理等税收基本制度”只能由法律规定，落实了税收法定原则；(4) 限定了部门规章和地方政府规章的权限范围：没有法律、行政法规依据，部门规章不得创设限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利的规范，或者增加公民、法人和其他组织义务的规范，不得增加本部门的权力、减少本部门的法定职责；没有法律、行政法规、地方性法规的依据，地方政府规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规范。，对立法体制的规范更加科学、合理、可行。依据现行《立法法》，我国国家法律的立法体制是以中央统一领导、中央和地方一定程度的分权为突出特征的一元两级多层并存多类结合的立法体制,其中最重要的国家立法权是修宪权和立法律权，这两者归属于作为全权国家机关的全国人大，其他两级多层多类并存的立法主体所制定的各种法律文件均不得与国家立法权制定(修改)的宪法和法律相抵触。归纳而言，我国立法体制的主要内容由体系和制度两个方面构成：(1) 体系方面是由多元立法主体及其各自的立法权限、立法主体制定的不同形式(名称)的法律文件之间的层级关系形成的体系；(2) 制度方面是形成、维护并融贯于这一体系及其运行全过程的确定性规定，这主要有不同形式(名称)的法律文件具有不同法律效力的制度和立法监督制度。

参照“立法体制”一词的含义和我国《立法法》所规定的立法体制的主要内容，可以将党内法规制定体制表述为：党内法规制定体制，是由党章等党内法规对有关党内法规制定权限、党内法规制定权运行和党内法规制定主体的规定所确立的、由体系和制度两方面构成的有机整体。通俗地说，党内法规制定体制是由体系和制度两个方面构成的:体系方面主要涉及有权制定党内法规的主体有哪些、其制定权限是什么、其所制定的不同形式(名称)的党内法规之间具有怎样的效力位阶关系等问题，有关党内法规制定主体及其权限、各种党内法规之间的效力位阶关系的规定就形成党内法规制定体制的体系内容；制度方面是指有哪些规定为前述体系提供依据和保障，有关形成、维持并融贯于这一体系运行中的确定性规定，就形成党内法规制定体制的制度内容。

(二) 党内法规制定体制的体现

中共中央委员会于1990年7月31日印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》中，把中国共产党制定的一些章程和文件称为党内法规，该条例正式开启了党内法规制定工作规范化的进程。党的十八大以来，党内法规制定工作的力度明显加大，对党内法规制定工作予以规范化的进程也明显加快，在中共中央于2012年5月26日作出《关于印发〈中国共产党党内法规制定条例〉的通知》之后，中共中央办公厅随即于2012年6月4日作出了《关于印发〈中国共产党党内法规和规范性文件备案规定〉的通知》,在规范党内法规制定工作的同时，党内法规制定体制的概貌也通过这两个文件得以形成。据此，党内法规的制定体制体现为如下内容：

在体系方面,对党内法规的各种制定主体及其权限以及不同的党内法规之间的效力位阶关系有了基本规定：(1) 在制定主体方面，包括中央和地方两级，结合其所制定的党内法规的不同效力看，中央和地方两级的这些主体可以分为三个级别，第一级主体是党的中央组织；第二级主体包括中央纪律检查委员会和中央各部门；第三级主体是省、自治区、直辖市党委。(2) 在权限方面，关于党的中央组织有权就哪些党务制定党内法规有了比较明确的事项范围*主要是党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标；党的各级组织的产生、组成和职权；党员义务和权利方面的基本制度；党的各方面工作的基本制度；涉及党的重大问题的事项以及其他应当由中央党内法规规定的事项。；党的中央组织制定的党内法规所使用的名称明确规定可以是党章、准则等七种名称中的任何一种；中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委只能就其职权范围内有关事项制定党内法规，所制定的党内法规只能以规则、规定、办法和细则为名称。(3) 在不同主体制定的党内法规的效力位阶关系方面，包括党章在内的党内法规可分为四个位阶，处于第一位阶的是党章。党章具有最高效力；党章作为最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。处于第二位阶的是由党的中央组织制定的党章之外的中央党内法规，其效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。处于第三位阶的是中央纪律检查委员会和中央各部门制定的党内法规，其效力高于省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。省、自治区、直辖市党委制定的党内法规属于第四位阶。

在制度方面，在上述内容中也融贯了类似于立法体制中两方面制度的内容，即不同主体制定的不同名称的党内法规具有不同效力的制度、党内法规制定过程中的监督制度。除了体现为《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》(以下简称《备案规定》)所规定的备案监督制度外，还主要体现为《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第二十一条规定的党内法规草案审核制度、第二十二条规定的党内法规审议批准制度、第二十五条规定的党内法规效力位阶制度、第二十七条规定的同级主体制定的党内法规对同一事项的规定不一致提请中央处理制度,以及第二十八条规定的对有关党内法规责令改正或者予以撤销制度。

基于有关党内法规制定主体、制定权限和所制定的党内法规的效力位阶关系等方面的规定，形成了目前党内法规制定体制(如图1所示)。党的十八届四中全会提出“完善党内法规制定体制机制”要求，这意味着目前的党内法规制定体制还存在一定缺陷，存在着改进完善的空间。

图1　目前党内法规的制定体制

二、 有关党内法规制定体制的规定的不足

《制定条例》在总则中确立了制定党内法规应遵循的原则，其后，以从“规划与计划”一章开始共六章的篇幅规定了制定党内法规前后的全过程中应当遵守的制度；其中所确立的“规划”和“备案”等制度在《中国共产党党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》得到进一步具体化。这些是就制定党内法规过程中必然涉及的基本环节对有关主体及制度进行的规定。这些规定不仅为党内法规制定工作提供了制度依据，使党内法规制定工作得以规范化，而且通过这些规定建立起当前的党内法规制定体制。通过对体现这些规定的相关条款的条分缕析，笔者认为，目前关于党内法规制定体制的规定方面较突出的不足主要是在体系方面，具体体现为：所规定的制定主体不确定；权限分配不明确；党内法规之间的效力层级关系不明确；未对党政联合发布党内法规的情形加以规范。

(一) 关于党内法规制定主体及权限分配的规定存在的问题

其一，所规定的党内法规制定主体不确定。按照《制定条例》第二条的规定，有权制定党内法规的主体包括中央一级的党的中央组织、中央纪律检查委员会、中央各部门和地方一级的省、自治区、直辖市党委。至于哪些属于“党的中央组织”，最权威的依据应当是《党章》。《党章》第三章“党的中央组织”从产生、地位、职权和权限等方面界定了什么是党的中央组织，同时，第十九条、第二十二条等相关条款也规定党的中央组织是七个*七个党的中央组织：党的全国代表大会、中央委员会、中央纪律检查委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央书记处、中央军事委员会。，其中明确包括了“中央纪律检查委员会”。由于党的纪律及纪律检查的绝对重要性，《党章》专门设置了“党的纪律检查机关”一章，对包括中央纪律检查委员会在内的党的纪律检查机关的职权和权限、领导体制、工作内容和工作方式等进行专门规定，因此，在对党内法规制定主体的规定中，将中央纪律检查委员会从党的中央组织中特别列出，很有必要，也是可以理解的。但“中央各部门”是哪些？目前缺乏权威性的明确规定。据2017年12月法律出版社出版的《中央党内法规和规范性文件汇编(1949年10月—2016年12月)》，就中央党内法规而言，除前述七个党的中央组织制定的党内法规外，绝大部分党内法规是由中共中央办公厅和中共中央组织部制定或印发的，只有个别分别是由中共中央宣传部、中共中央统战部、中共中央保密委员会、中共中央国家机关工委、中共中央企业工作委员会、中共中央金融工作委员会、中央军委等中央部门制定或印发的，大多数中央部门并没有制定或印发过党内法规。可见，长期以来的实践表明，并非任何一个中央部门都有制定党内法规的现实需求，即并非所有的中央部门都需要享有党内法规制定权*孙大雄.《中国共产党纪律处分条例》对违反党章行为的刚性约束[J].中国矿业大学学报(社会科学版),2017(1):25-31.。而《制定条例》规定“中央各部门”是有权制定党内法规的一类主体，但未明确规定“中央各部门”具体是哪些？可见，对于党内法规制定主体的规定实际上是不够明确的。

其二，中央纪律检查委员会所制定的党内法规位阶不明，名称不清。体现在：(1) 中央纪律检查委员会所制定的党内法规位阶不明。据《制定条例》第二条第一款的规定，党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规；该条款同时明确了应当由中央党内法规作出规定的事项范围，而紧接着的第二款规定：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委就其职权范围内有关事项制定党内法规。”结合前后文的逻辑来理解，由中央党内法规规定的事项不同于中央纪律检查委员会等主体各自职权范围内的事项，中央纪律检查委员会等主体制定的党内法规不属于中央党内法规，然而，中央纪律检查委员会实际上也属于党的中央组织，作为党的中央组织的中央纪律检查委员会所制定的党内法规效力上应当属于第二位阶。但依据目前的规定，在当前的党内法规制定体制中，中央纪律检查委员会等主体制定的党内法规的效力处于第三位阶。这样一来，中央纪律检查委员会制定的党内法规究竟是否属于中央党内法规？其效力应当属于第二位阶还是第三位阶？这就成为一个比较模糊的问题了。(2) 中央纪律检查委员会所制定的党内法规名称不清。《党章》第四十四条规定：“党的各级纪律检查委员会的主要任务是：维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况，协助党的委员会加强党风建设和组织协调反腐败工作。”纪律检查属于党的工作的重要领域和重要工作，据此，中央纪律检查委员会应当且有必要制定相关的党内法规，以对党的路线、方针、政策和决议的执行情况、党风建设和反腐败工作作出全面规定。而按照《制定条例》第四条所界定的七种名称党内法规的基本内涵来看，“对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出全面规定”的党内法规应当以“条例”命名，据此，中央纪律检查委员会应当有权制定“条例”形式的党内法规。事实上，中央纪律检查委员会也印发过三个“条例”*如1987年7月《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、1993年8月《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、1994年3月《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。，虽然这三个“条例”是《制定条例》实施之前的行为，但这三个“条例”在2012年6月—2014年11月进行的党内法规清理中并未被废止，目前仍在有效的党内法规之列。然而，《制定条例》第四条第六款规定，中央纪律检查委员会制定的党内法规只能是“规则”“规定”“办法”或“细则”，这也就是明确规定了中央纪律检查委员会无权制定“条例”*1990年7月31日印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第四条第二款规定亦作相似：“中央纪律检查委员会、中央各部门制定并发布的党内法规，称规定、办法、细则。”。可见，中央纪律检查委员会所制定的党内法规应当采用什么名称也不明确。

其三，不同名称党内法规的制定权限未对应地分配到各制定主体，这可能导致不同制定主体因制定权限的模糊而产生制定活动的冲突，引起不同名称党内法规效力位阶的混乱。《制定条例》第四条确定党内法规的名称为党章等七种，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委所制定的党内法规只能是规则、规定、办法、细则。但对于不同名称的党内法规应属的制定主体未作一一对应的具体分配。其可能的隐患是：(1) 依据这些规定，党章、准则和条例的制定权限一并分配给党的中央组织，但没有对党章、准则和条例的制定权限作进一步的明确分配，即党章、准则和条例分别由党的中央组织中的哪一个有权制定未予明确。这样一来，如果不看历次党章都是由党的全国代表大会制定修改这一事实，不顾由党章的性质所决定的党章只能由党的全国代表大会制定修改这一根本原则，只是紧扣规定本身，逻辑上可以得出“党的中央组织都有权制定党章、准则或条例”的认识，这样一来，就不能排除党的任一中央组织都有权制定党章、准则和条例中的任一种党内法规，甚至不能排除党的全国代表大会之外的党的中央组织去制定党章，而这显然是不应当的。(2) 规则、规定、办法和细则等四种党内法规的制定权一并分配给中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委，而由于中央纪律检查委员会和中央各部门与省、自治区、直辖市党委作为制定主体分属于两个级别，故其所制定的党内法规虽然都可称为“规则”“规定”“办法”或“细则”，但具有这些名称的党内法规却因制定主体属于不同级别而具有不同效力位阶；同时，从《党内法规制定条例》第三条、第四条等相关条款所作表述的逻辑上看，未排除党的中央组织也有权制定这些名称的党内法规，而第二条第一款已经明确规定党的中央组织制定的党内法规称为中央党内法规,这就意味着，“规则”以下名称的党内法规也可能属于中央党内法规。这些无疑会引起“规则”以下名称的党内法规的效力位阶的混乱。也是由于这个原因，本文在以上图示中难以标明“规则”以下名称的党内法规的效力位阶。

(二) 未对党政联合发布党内法规的情形加以规范

目前党政联合发文的情形存在于条例以下种类的党内法规中，除中央委员会与国务院联合制定发布《党政机关厉行节约反对浪费条例》外，还有一些党内规定、办法以及党内规范性文件是党政联合制定发布的，如中共中央办公厅和国务院办公厅联合制定发布的《党政机关国内公务接待管理规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《关于厉行节约反对食品浪费的意见》等。党政联合的党内法规内容十分广泛，涉及从机构建设与管理、反腐、环保到教育发展、卫生发展、水利发展、发展改革等方面，相较于单纯的国家法律或党内法规而言，能在更广泛的范围内发挥作用。正如有学者指出的：“事实证明，党政联合立法可以最迅速和最有效地推进国家和社会改革、治理中出现的问题。”“……上述趋同性或者共同特点是各地探索和实践的结果，需要中共中央和国务院予以总结，并以联合立法的形式逐级推广，使公共安全领域党政同责的联合立法成为中国社会主义法治的一个特色和亮点。”*常纪文.国家立法与党内立法的互助与联合：中国特色社会主义法治的重要形式(今后的方向)[J].法学家茶座,2014(1).因此，基于党内法规应当务实管用的理念，从发展趋势看，党政联合发文还会继续存在并发展下去。但是,现行党内法规却没有对党政联合发文加以规范，这显然是有关党内法规制定体制的规定存在的一个缺陷。

三、 党内法规制定体制相关规定的完善

(一) 《立法法》的可借鉴性

党内法规制定与国家立法都是创制规范的行为，两者具有相同的本质属性。《立法法》是“为了规范立法活动，健全国家立法制度”，《制定条例》是“为了规范中国共产党党内法规制定工作，建立健全党内法规制度体系，提高党的建设科学化水平”，二者具有一致的宗旨；同时，党内法规体系和国家法律体系是构成社会主义法治体系的两个重要部分，二者具有一致的根本目的和共同的价值指引。这些是《立法法》可资借鉴的前提和基础。从实践看，大规模、经常性、专门性和持续性的国家立法活动比党内法规制定活动的开展要早得多，所积累的经验教训已然在制定和修改《立法法》时被吸收；并且《立法法》的内容比《制定条例》的内容更详细，规定更具体，对于立法体制的规定更科学合理，因此，具备充分和必要的可借鉴性。

首先，《立法法》的内容更详细，规定更具体。《立法法》共六章，除总则和附则外，其他各章依次是：法律(包括立法权限、立法程序、法律解释和其他规定等四节；其他规定一节涉及立法规划与年度计划、法律案的起草、审议与决定、公布与刊载、法律的体例规范、配套规定、立法后评估等内容)；行政法规(包括制定权限、计划、起草、草案审查与决定、公布与刊载等内容)；地方性法规、自治条例和单行条例、规章(包括制定权限、草案、决定、公布与刊载等内容)；适用与备案审查。其总则包括立法宗旨和根据、适用范围、立法原则等三个内容，附则规定了军事法规和军事规章的制定权限以及司法解释的规定。《制定条例》共七章，除总则和附则外，其他各章依次是：规划与计划；起草；审批与发布；适用与解释；备案、清理与评估。其总则规定了制定宗旨和根据、制定权限、表述规范、制定原则等内容，附则涉及党内法规修改和废止的适用、军队党内法规制定权限、条例的解释主体以及生效时间等问题。显然，《立法法》所规定的大部分问题在《制定条例》中都有涉及。然而，《立法法》的篇幅是六章105条14000字，《制定条例》是七章35条3800字，仅从这样的篇幅就可以推知《制定条例》比《立法法》粗略得多。关于权限、程序、适用和解释等几个主要问题规定的篇幅列表加以简要比较，可以更清楚地看到这一点，见表1。

表1　《立法法》和《党内法规制定条例》的篇幅比较

又如，在关于备案审查方面，《制定条例》中只有一条相关规定*第三十条 中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办。具体备案办法由中央办公厅另行规定。，其中的“另行规定”就是后续制定的《备案规定》，共计18条1600字篇幅，这与《立法法》中关于备案审查的近1400字规定的篇幅相差不多。这也可以说明，等量方可齐观，要对一个问题作出清楚明确、具备可操作性的规定，需要相当的篇幅。

其次，《立法法》对于立法体制的规定更科学合理。《立法法》对立法体制的有关规定体现在两个方面：一方面是对有权立法的主体及其权限作出明确规定，此即多层并存的立法主体及其权限构成的立法体系。主要内容是：全国人大及其常委会行使国家立法权；国务院根据宪法和法律，制定行政法规；国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构在本部门的权限范围内制定规章；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府制定规章；省、自治区、直辖市的人大及其常委会制定地方性法规；较大的市(包括省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市,国务院已经批准的较大的市和其他设区的市)的人大及其常委会就城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规；经济特区所在地的省、市的人大及其常委会制定法规，在经济特区范围内实施；自治区、自治州、自治县的人大制定自治条例和单行条例；特别行政区在香港基本法和澳门基本法的框架内行使立法权。另一方面确立了不同层次法律规范具有不同法律效力的制度和立法监督制度，以保障多层次立法体系中的法制统一，此即多类结合*不同层次法律规范具有不同法律效力的制度：宪法具有最高的法律效力，一切法律、法规都不得同宪法相抵触。法律的效力高于行政法规，行政法规不得同法律相抵触。法律、行政法规的效力高于地方性法规和规章，地方性法规和规章不得同法律、行政法规相抵触。地方性法规的效力高于地方政府规章，地方政府规章不得同地方性法规相抵触。立法监督制度即行政法规要向全国人大常委会备案，地方性法规要向全国人大常委会和国务院备案，规章要向国务院备案。全国人大常委会有权撤销同宪法、法律相抵触的行政法规和地方性法规，国务院有权改变或者撤销不适当的规章。。由此确立了以中央统一领导、中央和地方一定程度的分权为突出特征的一元两级多层并存多类结合的立法体制；其中修宪权和立法权属于作为全权国家机关的全国人大，其他多层并存的立法主体所制定的多类法律文件均不得与国家立法权制定(修改)的宪法和法律相抵触。这一立法体例高度切合于我国既是统一的单一制国家，而各地方的发展又很不平衡的国情，满足了国家法律既能通行全国，又能适应各地方的不同需要，具有充分的科学性和合理性。

(二) 完善党内法规制定体制的思路

《立法法》从两个维度上建立起比较明晰立体的国家立法体制，一个是具有不同性质及层级的立法主体的维度，另一个是不同效力层级的法律形式及其对应的制定主体及其权限的维度。从不同性质及层级的立法主体的维度看，立法法规定，享有立法权的主体包括中央和地方两级的权力机关和行政机关两类，具体而言有十几种之多*立法主体具体包括：全国人大及其常委会；国务院；国务院各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构；省、自治区、直辖市和较大的市的人民政府；省、自治区、直辖市的人大及其常委会；较大的市(包括省、自治区的人民政府所在地的市，经济特区所在地的市、国务院已经批准的较大的市和其他设区的市)的人大及其常委会；经济特区所在地的省、市的人大及其常委会以及中华人民共和国特别行政区的立法会。；从不同效力层级的法律形式及其对应的制定主体及其权限的维度看，规定其效力从高到低依次是宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章(部门规章和地方政府规章)，除宪法外，依次分别由上述立法主体制定。因此，现在在国家法律领域，只要具备了基本的法律知识，看到某个法律文件的制定者，就可以知道该法律文件属于哪一效力层级，或者看到某一形式和内容的法律文件，就可以知道是由什么性质什么级别的国家机关制定的。这一明晰的立法体制可以让人们直观地获知某一法律文件在法律体系中的地位及其重要性程度，有助于形成科学、规范的法律意识。

借鉴《立法法》建立的这一模式，针对当前党内法规体制在体系方面的不足，可以从两个维度着眼加以完善：一个是从有权制定党内法规的主体的维度；另一个是从不同名称党内法规的制定归属权的维度。

1. 从制定主体的维度，对有权制定党内法规的主体及其权限作出明确规定

一是要明确规定有权制定党内法规的“党的中央组织”为《党章》的“党的中央组织”一章中所规定的中央组织，明确规定中央纪律检查委员会为党的中央组织，以使《制定条例》所称的“党的中央组织”与《党章》所规定的“党的中央组织”保持一致；二是以列举的方式明确规定哪些中央部门有权制定党内法规，对自有党内法规以来从未制定过党内法规的中央部门不再分配党内法规制定权限，从而使党内法规制定权的制度分配与实际需求相一致，体现党内法规务实管用的制定理念。

2. 从不同名称党内法规的制定归属权的维度，将“党章”等七种名称的党内法规的制定权明确归属于某个主体或某些主体

首先，将“党章”的制定权确定为专属党的全国代表大会，“准则”的制定权确定为党的全国代表大会和中央委员会。从以往的实践看，党章的历次修改都是由党的全国代表大会进行的，目前有效的党内两个准则都是由中央委员会制定的*这两个准则即《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党廉洁自律准则》。。依据《制定条例》的界定，党章和准则分别具有根本性和基本性的地位和功能，因此，应当明确规定“党章”的制定权专属于党的全国代表大会，“准则”的制定权专属于党的全国代表大会和中央委员会。

其次，明确中央纪律检查委员会有权制定“条例”，并保留当前关于党的中央组织有权制定“条例”的规定。目前有效的党内条例有22部，其中多数是由中央委员会制定的，但也有几部在《制定条例》施行之前发布的条例是由中央纪律检查委员会制定的*这几个条例是指1987年7月的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》、1993年8月的《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、1994年3月的《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》。。结合中央纪律检查委员会属于党的中央组织这一定位和《党章》关于党的各级纪律检查委员会主要任务的规定，以及《制定条例》第三条关于应当由中央党内法规规定的事项范围的界定,并按照“条例”这一名称的内涵，应当明确地将党内条例的制定权赋予中央纪律检查委员会。实际上，虽然2017年7月1日最新修改的《中国共产党巡视工作条例》出自中央委员会，但2015年8月3日起实施的《中国共产党巡视工作条例》是由中央纪律检查委员会同中央组织部制定的，而巡视本身就属于党内监督的一项重要制度和一种有效方式；在中央委员会已经制定了《中国共产党党内监督条例》之后，再由中央纪律检查委员会对从属于监督制度的巡视工作制定比较具体的条例，比起由中央委员会制定更为适当。

再次，明确“规则”“规定”“办法”和“细则”的制定权归属于中央部门和省、自治区、直辖市党委，党的中央组织不制定这些名称的党内法规。这样可以使党内法规制定主体的层级与《制定条例》第二十五条规定的不同名称的党内法规的效力等级协调起来，从而体现中央党内法规更高的权威性。

最后，对有权制定党内法规的中央部门及其权限予以明确规定。在2018年2月党的十九届三中全会审议通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》、中共中央3月21日印发《深化党和国家机构改革方案》之后，党中央机构设置进行了大力度的调整改革。对于调整改革后的党中央机构而言，“中央各部门”中哪些有权制定党内法规，其具体权限怎样，需要进行明确的规定。

此外，应当将党政联合制定党内法规的情形纳入《党内法规制定条例》中加以规范。可以以列举的方式明确规定，参与党政联合制定党内法规的各是什么级别的党的哪些机关和国家哪些机关，明确规定党政联合制定的党内法规名称可以是除党章和准则外的其他五种党内法规。这样，一是可以使党政联合制定党内法规的情形得以规范化；二是可以拓展党内法规制定体制的空间；三是可以促进党内法规与国家法律之间的协调一致，从而有利于党内法规的执行和国家法律的实施。