论党内条例体系建设的完善

陈志英

2014年中国共产党十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中首次以“法治体系”取代了“法律体系”，并将党内法规体系列为“法治体系”的重要构成部分*《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》列出了法治体系的五个子体系或分体系：法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系和党内法规体系。没有完善的法律，一个国家不可能实现法治，没有完善的国法和党规，在我们中国不可能实现法治。在中国实现法治，之所以不仅要有完善的国法(法律规范体系)，还要有完善的党规(党内法规体系)，因为中国共产党在中国整个政治经济生活中具有领导地位，直接行使国家重大问题决策权以及“党管军队”“党管干部”“党管意识形态”等公权力。从而执政党既要依国法执政，也要依党规管党和执政。党规服从国法，补充国法，党规主要规范执政党内部的组织和活动。直接规范执政公权力行为的党规，在条件成熟时，应通过国家立法程序转化为国法。，与法律规范体系并列为中国特色社会主义法治的基础和前提。由于法律规范体系和党内法规体系的并存，中国特色的社会主义法治体系的健康就意味着法律规范体系和党内法规体系各自的健康，以及两者间的健康互动，即衔接和协调。其中完善法律规范体系的工作开展已久，因此,党的十八届四中全会提出的建设社会主义法治体系的任务之一，就是要形成完善的党内法规体系。

为了促进党内法规体系的完善，中共中央于2012年就已经开始着手相关工作了。2012年6月中共中央批准印发了《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，从而在党的历史上第一次开始进行了集中性的大规模清理活动，这次集中清理的目的之一在于摸清党内法规体系的“家底”，从而为党内法规体系的完善奠定坚实的基础。2013年5月27日《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》发布，这标志着党内法规体系的建设展开了关键工作，推动了党内法规体系规范化和科学化的形成。同年《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》(以下简称《五年规划纲要》)发布，这为党内法规体系的建设作出了系统科学的规划，提出了“内容科学、程序严密、配套完备、运行有效”的总体要求，并表示力争经过5年努力，基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架。为了实现这一目标，《五年规划纲要》特别指出了工作的重点在于：基础主干党内法规、配套性党内法规和实践亟需的党内法规。其中基础主干党内法规的建设工作具有重大而深远的意义，它有助于整个党内法规体系框架的最终确立。通过它的完善，进而实现党内法规体系的完备，从而落实全面从严治党，推进党的制度建设,因此非常有必要进行专门性的研究。

一、 基础主干党内法规指的就是党内条例

2013年发布的《中国共产党党内法规制定条例》是第一部正式、公开的党内“立法法”。根据该《制定条例》第二条和第四条的规定，纵向上党内法规的体系可以分为四个层级:党章、准则、条例，以及规则、规定、办法、细则*根据《中国共产党党内法规制定条例》的相关规定，党章是对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出的根本规定，是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。准则是对全党政治生活、组织生活和全体党员行为作出的基本规定。条例是对党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作作出的全面规定。规则、规定、办法、细则是对党的某一方面重要工作或事项作出的具体规定。。在这七个名称，四个层级中，条例上承党章和准则，下启规则、规定、办法、细则，是党章和准则的核心内容得以实践的必经途径。党章和准则主要是对执政理念、党的建设的总体目标和中心任务等重大内容进行阐释、规定以及宏观指导。这些重大的理念性和总体目标性的内容首先要形成对党员行为和党的工作的基础主干部分的宏观指导，才能进而由此转换到党的具体工作细节上。在这个意义上，条例就是基础主干党内法规，在党内法规体系中上承政党治理理念、党建总体目标，下启工作具体布局、方式方法手段，发挥着“基本桥梁和纽带”的作用。党章、准则为上端，规则、规定、办法、细则为下端，条例则是居中连接两端，上承下达，如果抽走条例，两端则无法对接(如图1所示)。

图1　党内法规体系示意图

从2013至2014年，中央办公厅等50多个部门历时两年对新中国成立至2012年6月期间出台的2.3万多件中央文件进行了全面筛查。经过清理，1178件中央党内法规和规范性文件中，继续有效的有487件。在清理过程中和清理之后，中央又陆续出台了一些新的党内法规。截至目前，有效的党内法规大约为500余件,包括一个党章，三个准则，30个条例，剩下的就是规则、规定、办法、细则。其中党章是整个党内法规体系的根基，是其他党内法规形式的基础和依据，任何其他的党内法规形式首先都要立足于党章，从党章中寻找依据，并将党章体现的执政理念和价值输送、渗透、贯穿到整个党内法规体系。准则是基本躯干，是在党章基础上作出的基本规定。条例则是主干枝条，它将党章和准则中的根本规定和基本规定，转化为重要关系或重要工作中的原则和要求。规则、规定、办法、细则则是繁茂的树叶，它们是具体的规定，接受准则所传达的精神、理念和价值，并具体化和现实化。

从结构体系中可以看出，条例作为基础主干在党内法规体系中具有重要地位和功能。它是党内法规的主干，在体系中居于中间层次，既遵循党章和准则的宏观指导，又对规范党的具体工作进行了指引，条例构成了整个党内法规体系的骨架。

二、 党内条例建设的指数

条例建设的完善是党内法规体系建设的重点和关键，是从严治党的依据和保障。党内条例建设的目标在于实现单一条例内部、条例与条例之间、条例与其他党内法规形式之间，以及条例与国家法律之间的协调、配合与统一。因此党内条例建设的指数可以从微观到宏观的点、线、面、体四个方面来考量。

(一) 党内条例的“点”上建设方面

党内条例“点”上的建设主要是就单个条例的微观建设而言，单个条例是党内法规体系的组织细胞和基础，在体系中每个条例都单独存在，并相互连接。如果单项条例自身缺乏规范，那么整体条例体系就无法形成合力。根据《制定条例》的相关规定*《制定条例》第15条规定:党内法规应当方向正确，内容明确，逻辑严密，表述准确、规范、简洁，具有可操作性。，就单个条例而言其建设情况的基本评估指标可概括为：理念贯穿、内容科学和形式规范。所谓理念贯穿是指条例要严格遵守和贯彻党章规定的基本精神、指导思想和执政理念，这是党内法规的根本，体现了党的宗旨和价值选择。无论是何种事项或关系，都不能偏离这个根本。条例的具体内容可能随着环境和需求的变化而发生变化，如修改、废止或增加，但是贯穿在其中的基本精神、执政理念应是始终如一的。这也正是《制定条例》中要求的“方向正确”，以及制定时对“是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触”进行审核，《五年规划纲要》中指导思想也放在了第一位。内容科学是指条例的内容要具备标准性、概括性、导向性和强制性，即内容明确、逻辑严密。条例要对党的某一领域重要关系或某一方面重要工作进行指引和规范，就必须具备科学的结构。为此,条例中既要有明确的行为规范，也要有相应的后果和责任，还要包含救济保障措施，既要有实体规范，还要有程序规范，以形成一个科学的指引模型。形式规范要求条例从制定主体、制定程序，到具体表述都要符合规范的要求。条例建设之前仅有《党内法规制定程序暂行条例》进行规范，且仅仅是在程序上作出了规范要求。2013年的《制定条例》首次对党内法规作出了全面的规范要求，是对条例进行形式规范评价的首要依据*根据《制定条例》的相关规定，包括条例在内的党内法规都应当用条款形式进行表述。条例的制定主体是党的中央组织，中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的只能称为规则、规定、办法、细则。条例的内容应当包括解释机关、施行日期等。这些规定都对条例的形式规范要求确定了明确的指标。。

(二) 党内条例的“线”上建设方面

党内条例“线”上的建设是就条例与条例之间的关系而言，即条例自身的体系建设。条例是党内法规体系的支撑骨架，这个骨架体系不应该杂乱无章，要做好条例体系的顶层设计，实现《制定条例》要求的突出重点、整体推进。在这个意义上，完备性、系统性和均衡性是建设的基本评估指标。完备性是指条例体系应该全面涵盖党的重要关系或重要工作，形成体系框架，不能留下“天窗”。党内法规建设的目的在于把权力关进制度的笼子里，那么首先就要建好笼子，全方位扎紧笼子。系统性是指在填补空白的基础上，条例之间的关系要合理分配，一方面要避免交叉和重复，另一方面还要避免冲突和不一致*《制定条例》第21条规定:审议批准机关收到党内法规草案后，交由所属负责法规工作的机构进行审核。主要审核以下内容：……(四)是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突……。第26条规定：同一机关制定的党内法规，一般规定与特别规定不一致的，适用特别规定；旧的规定与新的规定不一致的，适用新的规定。,条例要进行合理整合，确定框架模型，以实现左右联动和系统集成。均衡性在于条例的分布要平均和平衡，对党的工作和关系的调整不能有疏漏和偏向。条例是具有长期性和稳定性的党内法规，其所规范的内容应具有长远性和持续性。在某一阶段一些工作或问题可能会表现得尤为突出，但是条例建设的推进应该具有整体性。

(三) 党内条例的“面”上建设方面

党内条例面上的建设是指条例与其他党内法规形式间的关系，即党内法规体系的建设。条例是党内法规的一个种类和一个层级，它处于党内法规体系的结构中，不可避免地要与其他党内法规形式发生联系，这种联系是正面还是负面，将影响着党内法规体系的整体建设。作为党内法规形式中的基础和主干，条例要承担起承上启下的任务，一方面以党章、准则为依据，贯彻党章、准则的基本精神和执政理念，一方面要将党章、准则的基本精神和执政理念转化为各重要方面的现实规范，并对具体规定进行引导。就面上建设而言，配套性和协同性是建设基本评估指数。根据《制定条例》的规定，条例是全面规定，规则、规定、办法、细则则是具体规定，是对条例进行的配套建设。只有有了这些配套措施，条例才具有现实性和可操作性。《制定条例》第7条对党内法规制定时应遵循的原则作出了规定，其中一项便是“维护党内法规制度体系的统一性和权威性”。第18条规定：起草党内法规，应当与现行党内法规相衔接。要实现统一性，就必须合理安排不同层级的党内法规的效力位阶，条例作为党内法规体系的中间层级，上要以党章和准则为依据，下要对规则、规定、办法、细则进行指导*《制定条例》第21条对党内法规进行审核的主要内容，其中包括“是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触”“是否同上位党内法规相抵触”。第25条则对党章的效力地位进行了明确规定：党章在党内法规中具有最高效力，其他任何党内法规都不得同党章相抵触。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力。。

(四) 党内条例的“体”中建设

党内条例体中的建设是指在社会主义法治体系中，作为党内法规构成的条例与国家法律的关系处理。党的十八大报告明确提出要“实现国家各项工作法治化”，十八届四中全会则把全面推进依法治国作为总目标。这都意味着法治思维和法治方式在国家治理体系和治理能力现代化建设工作中的重要意义。依法治国，首先要从严治党，而治党则需要依靠以条例为主干的党内法规。按照十八届四中全会的精神，中国特色社会主义法治体系的展开和支撑就是“4+1”的五大体系*这五大体系即完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系以及完善的党内法规体系。。在这一构想中，党内法规与国家法律同为“社会主义法治体系”的当然构成部分。因此党内法规，包括党内条例，与国家法律之间的衔接与协调则关系到“法治体系”的稳定与健康。无论宪法还是党章都规定，任何组织和个人都不能超越宪法和法律，党也要在宪法和法律的范围内进行活动*宪法第五条规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”。无论是党内法规的制定原则，还是审核内容，都包括不得与宪法法律不一致。另一方面，党内法规与国家法律的并行也进一步阐释了党政分开的原则。条例和国家法律因为调整对象和调整内容的差异，不应也不能相互混淆，甚至取代。在必要的时候符合条件的条例可以上升为国家法律，但是本质上，条例和国家法律是相互区别，保持相对独立性的。

三、 现有党内条例体系的完善评估

经过不断的努力完善，我们目前已形成了以党章为核心，以条例为主干的党内法规体系，党的各项工作和党员行为基本上已有规范。但是也应该看到党内法规的建设，在2013年的《党内法规制定条例》《党内法规和规范性文件备案规定》以及《党内法规制定工作五年规划纲要》出台之前，基本上遵循的是问题导向，缺乏整体规划和顶层设计。由此导致党内法规整体建设较为杂乱，临时性、应急性、随意性和碎片性的问题较为突出。2013—2014年对党内法规的首次集中清理，基本摸清了党内法规的“家底”。2013年制定条例、备案规定和规划纲要陆续出台，党内法规建设开始从问题导向逐步向整体规划和科学布局的顶层设计转型。十八届三中全会更明确强调全面深化改革要加强顶层设计，要加强“党的建设制度改革”。条例作为党内法规体系的支架，担负着承上启下的重要任务，是党内法规体系建设的关键环节。条例规范是党的工作重点和难点问题，其建设的完善不仅关系着党内法规体系的健康与高质，也对社会主义法治体系的伟大工程有着重要而积极的作用。从条例建设的现状来看，有效的有30个条例，其中2个是20世纪80年代制定的，6个是90年代制定的，13个是2000年以后制定的，9个是2013年以后制定或修订的。

从条例制定时间的分布来看，条例体系大体是适应时代需求，与时俱进的。但大部分条例还是规范化标准和顶层设计导向之前制定的，因此按照评估指数来分析，条例体系的建设还存在不少问题。

(一) “点”上建设的科学性和规范性还有所欠缺

党内法规建设在任何时候都强调党章的最高权威，条例建设在理念贯穿的大方向上从未偏离，这一点在整个党建工作中都是重点。但就科学性和规范性而言，不少条例还有待提高。科学性要求条例的内容明确，逻辑严密，能对行为和工作进行明确的指引和规范，即尽量使用明确的表述“应当”“可以”“禁止”等，少用宣言性语言。条例内部应该既有实体内容，也有程序内容，既有行为引导，也有责任和救济。用这个指数来衡量的话，不少条例是达不到的。能做到明确引导、责任监督保障的条例并不多，至于救济内容，绝大部分条例都缺乏对救济途径和救济措施的规定。

其次，规范标准是2013年的《党内法规制定条例》才确定下来，大部分的条例在制定时就缺乏规范依据，规范性的欠缺也就不可避免。目前30个条例中有3个是制定主体不适合的，分别是《纪律检查机关案件审理工作条例》《纪律检查机关控告申诉工作条例》和《纪律检查机关案件检查工作条例》，这3个条例都是中央纪律检查委员会发布的*根据《制定条例》的规定，党内法规的制定主体包括中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市的党委，其中中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的称为规则、规定、办法、细则。由此可知，条例的制定主体是中央组织，不能是中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市的党委。。除制定主体外，《制定条例》还要求条例的内容应包括解释机关。目前《党校工作条例》《纪律检查机关案件审理工作条例》和《机关档案工作条例》都没有关于解释机关的规定*《党内法规制定条例》第29条规定：中央党内法规解释工作，由其规定的解释机关负责。本条例施行前发布的中央党内法规，为明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。。

(二) “线”上建设的完备性、系统性和均衡性还有提升的空间

作为党内法规的基础主干和支撑骨架，要能支撑起党内法规体系，条例就需要对党的重要关系或重要工作进行全方位的涵盖，避免出现“塌方”。那么如何判断是否为党的重要关系或重要工作呢？在这里有两个规范依据可以作为参考，一是党章，一是《五年规划纲要》。要结合这两个规范依据来综合评定。所谓重要关系应该既包含外部重要关系也包含内部重要关系，即党与党外相关组织机构的关系，党内上下级组织的关系，不同领导机构的关系，基层组织之间的关系，党员与干部的关系，党员之间或干部之间的关系等*陈志英.省级党内法规清理研究[J].中国矿业大学学报(社会科学版),2017(1):32-39.。所谓重要工作则可分为党的领导工作和党的建设工作两方面。党的建设工作可参照党的建设的总体布局，包括思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设、制度建设。现有条例的基本布局见表1。

表1　条例的基本布局

表1(续)

从目前条例的基本布局来看基本涵盖了重要关系和重要工作的主要方面，但以完备性、系统性和均衡性来评估的话，这个布局还是存在一定的欠缺。首先，就完备性而言，条例体系还留有“天窗”。如基层组织建设是党的组织建设的基础工作，其主要任务之一在于实现党的基层组织的全覆盖,而现有条例只覆盖了3个方面，远远不够。国有企业、非公有制经济组织、城市社区，以及一些事业单位中的基层组织工作目前缺乏专门的条例规范，基层组织工作体系尚未健全*1986年中共中央曾发布过一个《全民所有制工业企业基层组织工作条例》，笔者并未查找到该条例废除的明确规范，但根据《五年规划纲要》中的表述可推断，1986年的条例已废除。。其次，就系统性而言，条例存在边界不清，整合不够的问题。如思想建设方面，现在有《干部教育培训工作条例》和《中国共产党党校工作条例》予以规范。事实上，在实践中干部教育培训的主阵地就是党校，而党校的主要工作也就是进行干部教育培训，二者之间缺乏清晰边界，不可避免地存在交叉和重合。再如前文提及的组织建设，目前是由分散性的条例进行规范，缺乏体系的整合。最后，就均衡性而言，现有条例布局的疏密还有待改进。反腐倡廉建设方面规范的条例数量最多，而思想建设、作风建设则最少。尽管反腐是现阶段工作的重点，但是条例建设应着眼于持续性、长远性。在党建的总体布局中，各方面的工作都具有相同的重要性，要避免“破窗”效应，就要进行均衡性的工作安排。

(三) “面”上建设的配套措施还不充分

条例的最终落实还需要低层级的实施规则、规定、办法、细则的保障。缺乏配套制度的条例容易流于形式，被架空。在规范意义上，30个条例中，明确规定了要制定实施细则、办法等的，仅有四五部。在现实意义上，有的条例有较多的配套制度予以支撑，如《党政领导干部选拔任用工作条例》，有细则，有意见，还有责任追究办法。但是也有一些条例缺乏相应的配套制度，从而其执行情况和现实效果都不甚理想，如2004年的《党员权利保障条例》,这是在1995年颁布实施的《党员权利保障条例(试行)》的基础上修订而成的。然而由于思想认识的失误，党员权利远不如党员责任或义务受重视，基层党组织和党员对《党员权利保障条例》的内容不甚了解，党员对自身权利保障的意识也十分淡薄。因此《党员权利保障条例》颁布后，其配套措施的建立是非常不充分的，缺乏落实《党员权利保障条例》的相关规则、规定、办法和细则，党员的知情权、参与权、监督权等内容也缺乏保障措施和程序。为此,《五年规划纲要》中才提出要“修改完善《党员权利保障条例》，细化保障措施，明确保障程序”。“党内条例体系建设亦是一个系统工程，需要形成一系列制度要素的整合和链接。任何一个环节的缺失或者不相协调，都可能成为制约体系运作的‘瓶颈’。”*王琼. 试论完善党内条例体系建设的基本遵循[J]. 宁夏党校学报, 2016, 18(2):28-31.

(四) “体”上建设的衔接性和协调性还有待改进

在党内法规与国家法律的关系上，无论宪法还是党章都规定了国法优先的原则。党的某一方面的方针政策“一旦被制定成法律，说明这件事非常重要，超出了一般政策的范畴”*王振民. 党内法规制度体系建设的基本理论问题[J]. 中国高校社会科学, 2013(5):136-153.。国法优先的原则表现在党内条例与国家法律的关系上就要求一方面党内条例不能与国家法律冲突或不一致，不能干涉法律的调整内容;另一方面党内条例不能对党外主体的行为进行规范。一般意义上，党内条例和国家法律的边界是较为清晰的，难点在于党政联合发文的党内条例部分。30个条例中有2个既涉及党务又涉及政府，即《党政机关公文处理工作条例》和《党政机关厉行节约反对浪费条例》，这两个条例都属于党政联合发文。党政联合发文是党委和政府联合制发的规范文件。党政联合发文的形式在我国有着特殊的历史原因，是社会转型中不同步、不协调产生的特殊社会现象。从国家行政机关发文的角度上来看，党政联合发文的这一类文件由于并不是单独由国务院“令”的形式发布的，所以它既不是行政法规， 也不是行政规章。另从发布机关的排名和发布字号来分析，这两个条例在性质上还是属于党内法规。既然是党内法规，那么能否对国家事务进行规范就是值得商榷的。《党政机关公文处理条例》规定原1996年《中国共产党机关公文处理条例》和2000年《国家行政机关公文处理办法》停止执行。这就提出了一个问题,即党内法规能否废除行政法规的效力?这是否符合国法优先的原则？尽管党政联合发文具有存在的现实原因，然而从规范化的长远角度而言，高层面的规范性文件是否有必要联合发文?如果有必要，那么如何规范和防控?按何种程序联合发?这些都是需要研究解决的问题。

四、 党内条例体系完善的途径和措施

完善在某种意义上是对静态的一个评估结果，但是这个结果是在动态过程中达成的，过程中哪个环节出问题都可能导致条例体系的不完善。因此条例体系的完善需要从条例建设的过程中进行，做好每个环节和程序的工作。

(一) 条例制定前的科学规划

问题导向的建设方式确实有助于实际问题的解决，也搭建了条例体系的基本框架。在条例建设的初期，摸着石头过河的问题导向型建设模式有针对性地进行条例制定，有助于摆脱思维定式的影响，为党员行为和党务活动提供了规范的指导和依据。但是在积累了30多年建设经验后，单纯的问题导向模式也带来了一些问题，如条例边界不清、交叉重复、缺乏整合性和系统性。因此在问题导向的同时，需要结合经验导向和理论导向对条例体系的建设进行科学的顶层设计，明确党内条例建设的原则、目标和基本架构。《制定条例》的相关规定明确表明了制定工作前整体系统科学规划的必要性和重要性*《制定条例》第8条：制定党内法规应当统筹进行，科学编制党内法规制定工作五年规划和年度规划，突出重点、整体推进，逐步构建内容协调、程序严密、配套完备、有效管用的党内法规制度体系。。《党内法规制定工作五年规划纲要》明确规定了党内法规建设的六项基本原则、工作目标，以及制度体系的框架。条例建设也应该以此为遵循和指导，按照《五年规划纲要》的要求进行统筹安排，科学规划。

(二) 条例制定过程中设置独立的专业化机构和确立有效的沟通协调机制

无论是单一条例自身的完善规范，还是条例之间、条例与其他党内法规之间，甚至条例与国家法律之间的协同，都离不开制定过程的规范性。条例的制定应该方向正确，内容明确，逻辑严密，表述准确、规范。这些都离不开条例制定部门，尤其是制定人员的专业技术水平。根据《制定条例》的相关规定，条例的制定目前尚没有独立的专业性机构作为主体。在起草的调查研究中，可以考虑采取相关专家学者参与起草或者委托专门机构进行起草的模式。但专家学者或者专门机构的参与只是一个可选项，并不是强制规定。这大大有损于条例规范化技术水平的提高。在条例制定中，为了保证与其他条例、党内法规、国家法律的衔接，起草部门需要就涉及的事项，同有关部门和单位协商一致，如未取得一致则应根据党内法规的位阶或冲突原则在条例中作出效力规范，还应当在报送时说明情况和理由。但是这个还不能说明确立了有效的沟通协调机制。协商沟通的程序，进行协商沟通的专门机构都缺乏明确规范，既不能有效防范不一致的出现，也无法有效解决不一致的问题。在今后的条例体系建设中，如何建立有效的沟通协调机制应成为研究的重点内容之一。

(三) 条例制定后的评估和清理

制定前的科学规划，制定中专业机构的设置和有效沟通协调机制的建立，都属于事前的预防措施，除此以外,事后的控制保障措施也是非常必要的。对有效的条例进行评估和清理，是保障条例体系健康完善的有效措施。

评估的首要任务是“解决这种制度可有可无”*任铁缨. 如何更好地构建党内法规制度体系[J]. 中国党政干部论坛, 2014(2):57-60.的问题，包括效果评估和操作评估两类。条例评估是针对条例在实践中的操作情况和实施效果。《制定条例》规定的评估主体仅包括制定机关、起草部门和单位*《制定条例》第32条规定：党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果展开评估。，即属于自我评估，而要进行客观和科学的评估离不开条例的作用对象——普通党员，以及独立的专业机构的评估。只有评估主体具备多元性，才能保障评估结果的公正性和规范性。

法治体系的健康完善除了数量上的充足与完备外，更重要的是质量上的规范与和谐。条例制定解决的主要是数量完备问题，而条例清理关注的则是质量的规范。作为一种事后的修补机制，条例清理工作的正常开展对条例体系的完善发挥着积极作用。条例制定是形成条例体系的第一步，但是由于成文规范天然的不周延性和滞后性，以及社会的永恒变动性，已制定的规范总会或大或小或迟或早与发展变动的社会发生碰撞和冲突。此外，条例与条例之间、条例与其他党内法规之间、条例和国法之间不可避免会出现矛盾和不一致。适时的进行清理是解决各种冲突和矛盾的有效机制之一，它有助于提高条例体系的整体质量，有利于维护法治体系的和谐统一。《制定条例》的相关规定为党内条例清理的进行提供了依据，但是其中也还缺乏对清理程序、清理标准的明确规定*《制定条例》第31条规定：党内法规制定机关应当适时对党内法规进行清理，并根据清理的情况及时对相关党内法规作出修改、废止等相应处理。。清理制度的科学规范，能赋予清理工作规律性、程序性和统一性的意义。