建设项目环保设施竣工验收法律制度分析

郑浩鑫

摘 要：本文从建设项目环保设施竣工验收制度的特点入手，分析我国建设项目环保设施竣工验收制度存在的问题，并基于我国国情提出完善建设项目环保设施竣工验收制度的措施。

关键词：建设项目；竣工验收；法律制度

建设项目环境保护“三同时”制度与环境影响评价制度共同构成建设项目环境保护管理的两项基本制度。为保证经审查批准的环境影响报告书（表）中所确定的环境保护措施能够得到落实，必须严格执行“三同时”制度，因此，“三同时”制度的实施是环境影响评价制度最终得以落实的重要保障。然而，当前许多建设项目已经能做到开工前依法进行环境影响评价，即“先买票后上车”；但是，很多建设项目并不能做到按照环评的要求，落实相关的环境污染防治设施。这样，不仅违反了“三同时”制度，同时也使得环境影响评价大打折扣，带来了一系列的环境问题

1建设项目环保设施竣工验收制度的特点

建设项目环保设施竣工验收制度属于事前预防类法律制度。建设项目在正式投产或使用前，建设单位必须向负责审批的环境保护部门提交环境保护设施竣工验收的报告。只有经验收合格并发给相应的合格证后，该环境保护设施方可正式投产使用。而且，非经审批部门的许可，不得擅自停止运行或拆除环保设施。可见，环保设施竣工验收制度具有事先性和预防性的特征，是在建设项目正式投产前实施的，旨在预防建设项目正式投产后超标排污造成环境污染的一项措施。因此，该制度实施的时机上，一定是在建设项目正式投产前，任何未经验收即投入生产或正式生产后补充验收的行为都是违法的。建设项目环保设施竣工验收制度是预防原则在环境立法中的具体体现和具体适用。环境污染和破坏的潜伏性和治理的复杂性决定了针对环境问题的应当“立足于防，防患于未然”。

2我国建设项目环保设施竣工验收制度存在的问题

2.1忽视验收调查的表现

相关法律规定发展较为缓慢，造成验收调查实践长期处于混乱、无章可循的境地。早在 2000 年国家环境保护总局就发布了《关于建设项目环境保护设施竣工验收监测管理有关问题的通知》，制定了《建设项目环境保护设施竣工验收监测技术要求（试行）》，对监测的范围、引用标准、监测方案和监测报告的编制、监测的具体内容和相关技术要求以及监测质量的保证等都作了详细规定，为环境监测提供了具体的、可操作的指导。生态影响型建设项目的竣工环保验收工作开展较晚，长期以来没有统一的调查管理规定。因此从法律规范的角度，验收调查的发展较为缓慢；

2.2忽视非监测性事项的重要性

环保设施竣工验收监测就是对污染物排放情况的监测，这是对建设项目环保设施竣工验收监测的狭义理解，广义的监测事项包括：建设项目环境保护设施运行效率测试、污染物达标排放检测、环境影响检测等。建设项目竣工环境保护验收监测的内容主要包括监测和检查两大部分。检查是指对环境管理的检查，具体包括：检查建设项目从立项到试生产各阶段执行国家环境管理制度的情况；环保设施实际完成及运行的情况；环境保护审批手续及环境保护档案管理的情况；环保组织机构及规章管理制度是否健全；环境保护监测机构、人员和仪器设备的配置情况；应急监测措施的制定；施工期、试运期扰民现象的调查和公众舆论调查等。以上的运行效率测试、检测、环境管理检查等事项统称为非监测性事项。

3.3监测站的管理和选择混乱

环保设施竣工验收监测的机构为各级环境监测站，环境监测站的角色定位不清，造成环境监测中监测站的管理和选择出现混乱。主要表现如下：

第一，作为环保部门的下属事业单位，接受环保部门的委托进行验收监测，全面检查建设项目环境管理情况、法律法规政策的落实情况、污染防治设施的建设和运行情况等，是一种行政行为。这种情况下环境监测很容易受地方政府的干预，尤其是地方政府包办的项目或所谓的地方政府“保驾护航”的重大投资项目和招商引资项目，监测站对此类建设项目的验收监测独立性必将受到影响。

第二，接受建设单位的委托，为建设单位提供技术服务，并直接与委托企业协商，收取监测费用，此时的环境监测站扮演的是提供技术服务的市场经济组织。因为对环境监测站管理和收费标准缺乏相应的规定，造成实践中出现以下问题：首先，从监测站的角度，监测站将验收监测作为其创收的手段，一方面为赚取更多的费用，故意减少监测频次节省开支；另一方面监测站之间为了得到更多的赚钱机会，利用价格手段恶心竞争，必然影响监测质量。其次，从委托企业的角度，部分企业会为了降低验收的成本，主动要求监测单位减少监测的项目和频次，甚至有少数企业以监测费为要挟的手段，不通过验收监测就拒付监测费用。

3完善建设项目环保设施竣工验收制度的措施

3.1完善验收调查规定

我国关于验收调查的规定起步较晚，目前关于验收调查的规定也不全面，验收调查的研究讨论也不足，究其主要原因在于其缺乏一个专门的责任机构，缺乏专门的技术人员对验收调查进行研究和完善。因此，完善验收调查规定，因先从这两个方面入手：首先设置专门的验收调查机构，专门的验收调查机构是环保设施竣工验收调查的核心力量。设置专门的验收调查机构，一方面，能保证验收调查责任的落实和追究，提高对验收调查的重视度；另一方面，可以为验收调查配备其应有的技术设施和专业人员以及资金力量，保证验收调查的有序开展。验收调查在验收重点和验收手段上也有很强的技术性，因此设立专门的验收调查机构，也有利于验收调查技术的研究和提高。其次丰富调查手段，目前，验收调查的手段主要有资料收集、现场勘查和访问调查。

3.2突出非监测性事项的重要性

设施长期正常运行的重要保障。因此，要提高环境管理检查的重视度，首先要增加环境管理检查的投入，配备相应的检查人员，保证环境管理检查的顺利开展；其次，必须增加验收检查结果对监测结果的影响。实践中，监测数据对环保设施是否能投入正常使用起着决定作用，而其他非监测事项也只是走走过场，即使存在问题，也只要限期补充、更改即可，对验收监测的结果并无实质的影响。这是环境管理检查通常受忽视的重要原因，因此，要想提高环境管理检查在验收监测中的地位，根本途径是，要增强验收调查结果对验收监测的影响。对于部分监测数据正常，但环境管理检查有问题的建设项目不能批准正式生产。

3.3加强监测站的管理

监测单位的监督和管理不仅要从其自身素质的提高着手，还要借助第三方监测机构对其监测行为进行监督。首先，要加强监测人员的技术培训和职业道德教育，对监测过程中有违法违规操作行为的检测人员严惩不贷；其次，引入第三方监测监督制度，环境保护行政主管部门和建设单位在委托监测单位进行监测时必须选中两家具有相应资质的监测单位，一家作为监测单位，主要负责建设项目竣工验收监测工作，另一家作为监测监督单位，重点监督监测单位监测行为的规范性和监测结果的准确性，并对监测不足的地方及时进行补充；最后，对于监测监督过程中发现的违法监测單位，或其他有过错的监测单位要进行相应的处罚，可以罚款、降低资质，情况严重的还可以取消其验收监测的资格。

4展望

环境破坏具有长期性和隐蔽性，验收调查也不像验收监测数据一样具有直观性。某种程度上验收调查更加复杂，需要把握好调查的重点和手段才能正确反映建设项目对生态环境的影响。正因为，生态环境破坏具有长期性和隐蔽性，验收调查就更加依赖于资料分析、环境影响评估分析、现场勘察、公众调查等调查手段。希望通过本文的分析为实际的工作提供一定的帮助。

参考文献：

[1]王卓晖：《论我国《环境保护法》“三同时”制度价值理念与现实瓶颈的冲突》，载《法学研究》，2013年第2期

[2]张勇：《事后验收在建设项目环境保护管理中的作用》，载《中国科技纵横》，2013年第14期