全国水污染防治形势分析与对策建议

文 谢阳村 温勖 文宇立 韦大明 马乐宽

《水污染防治行动计划》实施以来，水环境精细化管理水平逐步提升，全国地表水水环境质量总体得到改善。同时，也依然面临着湖泊富营养化突出、工业企业不达标排放、农业源污染日益突出、生态破坏现象普遍等问题，需要继续有针对性地加大水污染防治力度。

我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，发展过程中带来的工业、农业等环境污染问题依然十分突出，流域水污染防治工作的复杂性、艰巨性和长期性没有改变，水环境保护仍面临巨大压力。

2015年，国务院发布《水污染防治行动计划》（以下简称《水十条》），以改善水环境质量为主线，对产业结构调整、控源减排、生态修复等方面作出了系统部署。经过三年的实施，《水十条》各项任务措施得到落实，全国水环境质量明显改善。然而，我国工业化、城镇化、农业现代化的任务尚未完成，发展过程中带来的工业、农业等环境污染问题依然十分突出，流域水污染防治工作的复杂性、艰巨性和长期性没有改变，水环境保护仍面临巨大压力。

“十三五”时期是全面建成小康社会的决胜阶段，也是流域水污染防治的关键期。亟需深入分析当前流域水污染防治形势及问题，研究提出全国水污染防治对策，为国家水环境管理工作提供参考借鉴。

近几年水污染防治的主要成效

地表水水环境质量总体改善

从地表水总体水质类别看，2016年，全国Ⅰ～Ⅲ类和劣Ⅴ类水体比例分别为67.8%、8.6%，与2012年相比，Ⅰ～Ⅲ类比例提高6.1个百分点，劣Ⅴ类比例降低2.3个百分点。十大流域中，西北诸河、西南诸河、浙闽片保持为优，长江、珠江流域为良好，黄河、松花江、淮河和辽河流域为轻度污染，海河流域为中度污染。

从常规污染物浓度看，2006—2015年，在全国GDP增加2.12倍的情况下，化学需氧量、氨氮、高锰酸盐指数、总磷浓度分别下降了50.2%、61.1%、48.1%、41.8%，表明自“十一五”实施水污染物总量控制以来，以点源有机污染为主的趋势得到有效遏制。

齐抓共管的治理格局初步建立

图1 主要水污染物浓度变化和GDP增长趋势

改善水环境质量是当前我国水污染防治工作的根本点和出发点。CNSphoto供图

《水十条》实施后，原环保部与31个省（区、市）人民政府签订了水污染防治目标责任书，明确1940个地表水考核断面、884个地级及以上城市集中式饮用水水源、1170个地下水点位、297个近岸海域点位，分流域、分区域确定重点任务和年度目标。发展改革委、住房城乡建设部、水利部、农业部等部门均出台落实《水十条》实施方案。各省（区、市）均结合本行政区域实际情况，将目标任务层层分解落实到市（县）政府、有关部门与重点企业。同时，京津冀及周边地区、长三角、珠三角分别建立水污染防治联动协作机制，形成水污染防治工作合力。

精细化管理水平逐步提升

为落实精细化管理要求，全国实施流域、水生态控制区、水环境控制单元三级分区管理，共划分1784个控制单元，覆盖了全国31个省（自治区、直辖市）、338个地级及以上城市、2800余个县级行政区、4万余个乡镇（街道）。在此基础上，确定了1940个国控地表水监测断面，公开发布了“十三五”期间水质需改善和水质需保持控制单元相关信息，目前343个水质需改善单元已全部完成达标方案编制，并按期实施针对性的治理工程，控制单元水质得到明显改善。

当前水污染防治面临的压力与挑战

虽然我国水污染防治工作取得积极进展，但形势依然严峻，主要体现在如下几个方面：

氮磷污染控制力度不足，富营养化问题突出

根据监测数据，1990—2016年，全国地表水高锰酸盐指数和氨氮浓度分别从10.47和1.89毫克每升下降到3.54和0.68毫克每升，而氮磷等营养物质逐步上升为首要污染物。这意味着经过多年治理，以高锰酸盐指数、氨氮等指标为代表的工业和城市污染总体上得到了遏制，营养物质由原来的次要问题正在转变为主要问题。2015—2016年，太湖、巢湖、滇池的蓝藻水华强度、面积均处于近五年同期较高水平，太湖2017年蓝藻强度为2007年之后最高，大面积暴发水华的风险仍长期存在。

工业企业距全面达标排放仍有较大差距

根据2016年国控重点工业源的监督性监测数据，超标排放的409家企业中，造纸、印染、制革、食品制造行业企业有152家，占超标企业总数的37%，结构性污染较为突出。“散乱污”企业成为环保工作的突出短板，2017年4月7日至5月19日环保大督查共检查了1.2万家企业，其中没有任何治污设施的“散乱污”企业达3000家。当前部分工业企业仍存在环保意识不强、投入意愿不足、守法意识不高等问题，利用夜间和节假日偷排废水等违法排污行为时有发生。

农业源污染日益突出

首先，畜禽粪污综合利用率低。全国每年畜禽粪污产生量约为38亿吨，综合利用率不到60%，剩余的畜禽粪污多数无组织堆放、积存，极易随雨水径流进入地表水体。其次，化肥、农药超量施用。2015年，全国化肥利用率仅为35%左右，多数化肥农药未得到有效利用。此外，农村环境基础设施建设滞后。截至2015年底，全国仍有40%的行政村未建垃圾收集处理设施，82%的行政村未建污水处理设施，农家乐和旅游带来的垃圾污水问题尤为突出，农村污染治理模式尚未真正建立。

生态破坏现象普遍，高生态服务价值土地减少

近20年，全国湿地面积由36.6万平方公里减少到32.4万平方公里，减少了11.5%，其中具有生态涵养功能的滩涂、沼泽减少了10.7%。长江三角洲、珠江三角洲以及江淮平原、成都平原，大量的水稻田变成了城市、高速公路；东北大量的湿地被开垦变成了耕地。河湖面积大幅度萎缩，白洋淀30年来共发生13次干淀，洞庭湖、鄱阳湖湖泊面积分别比20世纪50年代减少了39.7%、43.6%。受流域生态用地破坏、非生态型水利工程建设等多重因素影响，河道栖息地退化、河滨岸带破坏，显著改变了生物原有生存环境，生物多样性受到重大威胁。

我国水污染防治对策建议

改善水环境质量是当前我国水污染防治工作的根本点和出发点。按照生态环境部李干杰部长“围绕一个目标（全国水环境质量改善）、坚持两手发力（污染减排和扩容）、突出四种水体（集中饮用水水源地、黑臭水体、劣V类水体、不达标的排污口水体）、加快四项整治（工业园区污染整治、生活源污染整治、农村面源污染整治、水生态系统保护和修复）、强化四个支撑（执法督察、流域协调和统筹、科技支撑、宣传引导）”的思路，有步骤、分阶段地设计实施路线图，打好打赢碧水保卫战。对于近期，可针对突出环境问题，重点实施以下措施：

一是持续开展饮用水水源地整治。重点完成长江经济带县级及以上城市集中式饮用水水源地、其他地区地级及以上城市地表水饮用水水源地的清理整治工作。所有县级及以上城市向社会公开饮用水安全状况信息。

二是加大重点流域治理力度。实施《重点流域水污染防治规划（2016—2020年）》，督促相关地方依法编制实施不达标水体限期达标规划。加大“老三湖”（太湖、滇池、巢湖）、“新三湖”（丹江口、洱海、白洋淀）等重点湖泊流域面源污染防治及点源氮磷污染物排放控制。落实推进长江流域生态修复奖励政策，协调推动密云水库上游、赤水河流域生态保护补偿试点。

三是强化工业污染源治理。持续推进工业污染源全面达标排放，明确实施氮磷总量控制的行业及重点流域控制单元，严格控制氮磷新增排放。

四是深入推进农村环境综合整治。落实中央农村工作会议精神，督导2.5万个建制村开展环境综合整治。督促太湖流域苏、锡、常三市落实开放水域投饵养殖淘汰任务。加强环境监管执法，倒逼秸秆和畜禽粪污资源化利用，减少农业面源污染。

五是实施以控制单元为基础的流域水环境分区管理。按照国家机构改革和职能调整要求，统筹水资源、水环境、水生态，衔接主体功能区、生态保护红线、海洋功能区等，整合水功能区，全国建立以控制单元为基础、统一的水生态环境功能分区管理体系，并在控制单元层面落实“三线一单”、排污许可证、环境保护标准、排污交易等政策措施，进一步推动水环境精细化管理。