我国农业生态补偿构成要素研究

林陈茹　叶馨怡

[提要] 农业生态补偿制度作为一种典型的生态补偿制度，近年来逐渐成为生态补偿领域的研究热点。但如何构建生态补偿标准，确定其补偿方法则一直是生态补偿机制建立中的难点与重点。本文通过实地调研与文献研读，对农业生态补偿领域的研究现状、补偿范围、主体和对象进行分析研究，系统总结国内生态补偿标准的主要确定方法，并对不同方法的原理及特点、适用的范围等展开述评。最后从资金来源的确定及生态补偿的监督惩罚机制方面，对如何完善生态补偿标准确定方法进行展望。

关键词：农业生态补偿;补偿主体;补偿对象;补偿标准

基金项目：国家级大学生创新创业训练计划项目：“绿色农业生态补偿法律制度设计与实现机制研究”（项目编号：201610341020）

中图分类号：F32 文献标识码：A

收录日期：2018年4月10日

一、农业生态补偿的概念

早在20世纪90年代，我国国内就已有研究对生态环境补偿费进行定义，提出征收生态环境补偿费是解决中国资源保护和生态环境破坏问题的有效手段，并对征收生态环境补偿费的立法进行探析。随后，对征收生态补偿费的现实意义方面的研究和其理论依据也随之出现。

在生态环境补偿和生态效益补偿的取舍之间，我国学者李文华认为使用生态效益补偿的概念更为贴切，即生态效益补偿是一种用经济的手段达到激励人们对生态系统服务功能进行维护和保育，解决由于市场机制失灵造成的生态效益的外部性并保持社会发展的公平性，达到保护生态与环境效益的目标。

就生态补偿的概念而言，中国学者的解读思路有两种：一是关于农业生态的补偿;二是关于农业的生态补偿。前者的界定是指凡是有利于保护农业生态环境的行为，或是为保护农业生态环境作出牺牲的行为人都应当列入补偿范围，但该这范围超出了农业本身。因此，后者将生态补偿作为促进生态保护的经济手段和制度安排的观点得到了越来越多学者的认可与赞同。诸如绿色农业生态补偿、环境友好农业生态方式生态补偿等概念也应运而生。本论文对后者的观点表示赞同，即认为生态补偿是一种用经济的手段鼓励或补偿人们维护和保育生态系统服务功能的行为，通过调整相关主体在环境与经济利益上的分配关系，从而对一些生态活动所产生的外部成本进行内化的一项制度。因此，农业生态补偿是一种运用国家财政、市场等经济手段来调整农业生态保护方、破坏方与受益方之间的利益关系，以激励和维护农民保育和维持农业生态系统服务功能，并将农业活动所产生的外部成本加以内化，从而促进我国农业可持续发展的一项制度。

二、我国生态补偿范围

我国生态补偿的研究范围主要集中在农业、森林、流域、自然保护区的生态补偿等方面，结合笔者的调研内容，本文具体从农业和森林两个角度加以分析。

从农业方面来看，我国在农业生态补偿领域的研究起步较晚，其研究的内容集中于农业生态补偿的原理、农业生态系统的服务功能等方面。

鉴于农业生态系统服务的功能类别众多，涉及面较广，学者的评估与研究方法存在较大差异。但尽管如此，我国学者还是对农业生态系统服务功能所创造的价值予以认可。有学者指出农田生态系统的形成来源于人类活動，认为其不仅具有其产品服务功能，还具有环境服务功能。孙新章、谢高地学者用数据测算出了农田保持土壤的价值以及所创造的收益，从而论述了农民的农业生产活动对于保持水土、增产增收的重要作用。

就森林的生态补偿来看，一些学者就补偿的可操作性和必要性、补偿的主客体、补偿标准、补偿发放途径等诸多方面进行了系统的研究。例如学者通过研究森林生态效益及其计量评价方法、环境经济综合核算的理论和方法，对森林资产评估进行了较为全面地探讨。

三、生态补偿的补偿主体及对象

（一）补偿主体。补偿主体研究内容众多，有大量学者从不同层面对补偿主体进行分类研究，如将生态补偿主体分为“生态补偿的实施主体”和“生态补偿的受益主体”，其中实施主体又可分为给付主体和接受主体，也有直接将农业生态补偿主体分为中央政府、社会团体、地方政府部门和农户几类，还有根据利益相关者在农业生态保护或破坏事件中的责任和地位加以确定，补偿主体即为付费主体，可分为破坏者付费、使用者付费、受益者付费，再根据实际情况确定该三者的人员。

以上补偿主体类型的研究使得可能成为农业生态补偿主体的相关方皆被涵盖，具体而言，笔者认为存在以下几种补偿主体：国家补偿、资源利益相关方补偿、自力补偿和社会补偿。

虽然可能成为补偿主体的范围界定已初步形成，但应由哪些主体为绿色农业生态补偿埋单意见不一。就我国目前相关联立法体系中，抽象出我国农业生态补偿有履行义务的法律主体主要限于行政主体。作为有代表性的地方专门生态补偿立法——《江苏省环境资源区域补偿办法》直接规定了环保部门和财政部门作为补偿义务主体。按生态补偿谁受益谁补偿理论，有观点就认为此种规定未考虑到其他受益主体之应有义务，无法公平合理分担生态补偿费用。有的又认为生态补偿的主体实质上就是生态服务的购买者，生态服务公共物品的属性难以将某些直接受益者列入补偿主体，只能由政府利用公共财政代表社会购买，政府也就理所当然的成为法定的补偿主体。

笔者认为，有关补偿主体从理论上讲客观存在，从公平正义而言应当成为法定补偿主体，而又确实存在技术上的操作困难，两难境地的取舍理论是学者的研究热点。唯一可以确定的是未来立法必须将生态补偿主体法定化，否则生态补偿机制将始终难以为继。

（二）补偿对象。生态补偿的对象也叫生态补偿的受偿主体。就是指因向社会提供生态系统服务或生态产品、从事生态环境建设或使用绿色环保技术，或者因其居所、财产位于重要生态功能区致使其生活工作条件或者财产利用、经济发展受到限制，依照法律规定或合同约定应当得到物质、技术、资金补偿或税收优惠的国家和国家机关、法人和其他社会组织以及自然人。补偿的对象按受益主体的性质划分，可分为国家受益主体、非国家受益主体（如：实现农业生态自力补偿的民间农业生态资源的所有者主体、履行农业生态重建、修复和保护的企业和个人以及履行监督管理职责的行政主管部门）、人民受益主体（如：农村集体和农民是土地征收生态补偿的最直接利益相关主体），此种分类为大多数学者所支持，适用范围广泛，理论价值高，是一般化的分类。有学者列举出主要补偿对象：生态环境建设者、生态功能区内的地方政府和居民、环保技术研发单位和个人、采用新型环保技术的企业、相关补偿合同当事人、国家。笔者认为此种列举为具体操作提供了一个借鉴，但对于学术研究而言，不具备理论价值。

四、国内生态补偿标准

农业生态补偿是一种农业资源环境保护的经济制度安排。有学者提出了将意愿价值评估法这一方法运用于农业生态补偿制度的观点。该方法是指在假想市场环境下，直接询问受访者对于某一环境物品或资源保护措施的支付意愿或者因环境遭到破坏及资源损失的受偿意愿。包括：明确计量模型适用范围、开展效度与信度检验、选择两种尺度评估及处理调查过程偏差的方法等。

笔者认为该学者的观点实施起来有一定难度，能否通过合理的技术途径和对策措施规避可能的偏差从而使得其在实际运用中发挥作用，仍待实践予以检验。

刘某承学者从森林生态补偿方面提出，认为其补偿标准应考虑营造林的直接投入、为了保护森林生态功能而放弃经济发展的机会成本、森林生态系统服务功能的效益。该学者指出，生态系统服务功能的效益约为直接效益（木材价值）的8～20倍左右。因此考虑到我国的实际情况，需取10倍。

以浙江省丽水县缙云市为例，笔者2016年从缙云县林业局得知，缙云县2004年的补偿标准为8元一亩，2015年的补偿标准为30元一亩，2016年为35元一亩，除去发放给个人的资金以外，还有一部分资金用于公益林的维护，但结合缙云市当地人民的生活水平等因素综合评价，仍存在着补偿标准过低的问题。故笔者对刘某承学者的以上观点表示赞同，但认为其观点不够详尽，例如可以再考虑生态林成材后的经济效益等。

笔者认为，从农业环境保护的目的与要求来看，其实施标准包括效率性标准、可操作性标准和可接受性标准。

其中效率性标准是指应当把成本的有效性作为评价的主要标准。由于技术的限制，有时候环境变动导致的收益的上调与下浮无法准确地测量，因此此时科学地分析、计算成本和收益是评价一项政策是否有效率的关键。

可操作性标准涉及到政府监督和执行是否可行的问题，即用于监督和执行的成本應当是在合理的补偿资金预算范围之内的。其次，政策的实施必须有一定的信息予以支持，笔者在调研的时候发现地方林业局的信息存在着滞后的情形。由于人力、财力的有限性，政府在制定部分政策的时候参照的依旧是前几年的数据，这也直接导致了补偿标准在实践中难以操作的现象出现。

可接受性标准是指生态补偿政策的选择和设计，不仅考虑资源和环境的自然特点和农业经济领域，还要考虑与宏观经济的相互影响。

五、国内生态补偿方法

我国目前主要有四种贯彻生态补偿的形式，分别为政策补偿、资金补偿、实物补偿和智力补偿。

有学者认为，我国当下绿色农业生态补偿缺乏有效的投融资机制，投融资渠道狭窄，过分依靠政府投资，引导力和有效性不足是绿色农业生态补偿资金短缺的主要原因。虽然近年引入了部分银行信贷和外商投资，初步改善了仅依赖财政投资的单一渠道，但在资本运作、经营管理、决策方式等方面还存在严重缺陷。因此，我国学界当前普遍倡导通过调动市场力量来拓宽补偿方式。政府可以通过财政补贴的形式激励企业捐赠当地的绿色农业;在绿色农业生态效应生产地建设经济特区;设立奖励基金;引导金融部门企业参与绿色农业生态补偿。

部分学者从经济学的分析范式出发，认为通过一个外部性内部化的过程，即通过减轻税收来激励农户，鼓励扩大生产，对不利于可持续发展的行为予以惩戒，来起到一个规范化的作用。此外，还可以依托项目管理实施环境政策，将补偿资金转化为技术项目安排到受偿主体，帮助生态保护区群众建立替代产业和替代能源发展项目。

笔者走访了浙江省几个代表性的城市，经调研后得知我国当下生态补偿的资金来源仍以政府财政支持为主，丽水市庆元县之前曾采取让周边企业来补偿水库涵养林损失的做法，但现在该政策已停止使用。

六、我国生态补偿资金来源

目前，研究认为生态补偿资金的来源主要包括三类：一是中央政府对生态保护地区地方政府以及省级地方政府对辖区内生态保护地区的下级地方政府的财政转移支付，又称为纵向补偿转移支付;二是生态受益地区地方政府对生态保护地区地方政府的财政转移支付，又称为横向补偿转移支付，或地方政府间市场补偿转移支付;三是社会范围内以市场规则为基础的生态系统服务提供与购买支付。

然而，在执行上，唯对行政性的纵向补偿极为重视，忽视民间市场补偿和横向补偿，且投入较大财力在农业生态补偿的经济范畴，不重视农业生态补偿的技术性，补偿资金的使用欠缺科学性和长效性。

以浙江省缙云县公益林项目为例，2004～2015年，缙云县投入公益林补偿资金已高达15，946.12万元，90%由浙江省政府财政支出，10%由缙云县政府财政支出，即皆为纵向补偿转移支付，而并无其他市场化形式支撑公益林项目补偿。对于我国这样一个农业大国来说，市场经济的命脉掌握在农业生产手中，市场无法主导，不能在补偿工作中起到经济杠杆作用的话，必然导致农业生态补偿的瓶颈，必须尽早解决该问题，否则将无法推进农业生态补偿工作的进一步开展。因此，就有学者提出未来在进一步完善生态补偿财政转移支付制度的同时，有必要鼓励和引导建议以市场为基础的生态系统服务付费交易制度，包括私人交易机制、生态补偿基金和税费制度以及许可证交易制度，在中国构建财政转移支付与市场化付费服务相结合的生态补偿资金机制框架。除市场化外，一部分学者还建议以金融资本支持农业生态补偿，如以银行绿色信贷、推广BOT项目融资方式等建立市场推进、社会参与的生态补偿融资机制。

笔者亦认为不论是纵向补偿转移支付还是横向转移支付，其本质都是中央或地方政府的财政支出，不具备市场性质，也未发挥企业、个人和公益组织的力量。市场作为有效的经济调节工具，一同作为农业生态补偿的资金来源将有效解决补偿资金渠道狭窄的问题，可以予以建设推广。金融资本进入农业生态补偿虽不失为行之有效的举措，但基于我国金融市场相关法律法规不完善和融资方式的不成熟等原因，恐怕还需更为长久的建设。

七、生态补偿监督惩罚机制

生态补偿项目除了补偿机制外，还需要监督和惩罚机制来保障其约束力和有效性减少道德风险。

在实践中，有较为朴素的对补偿资金的监督机制，如丽水市从2014年开始规范实施阳光工程，确定“一户一卡”、“一户一账户”的补偿方式，补偿资金可直接从省财政到县财政。县政府公示补偿名单无异议后，由银行直接划到农户的账户上，避免了截留导致贪污等问题。该方式实施过程较为简便也确实可起到一定的监督作用，但总体上不具有普遍适用性，只适合补偿规模较小的县镇使用，监督链条也不具有完整性。

理论上，有不少学者提出更为系统科学的监督机制。首先，看重效果评价对农业生态补偿监督的作用，通过评价依据、评价内容、评价结果三个方面对各个环节的实施过程和预期效果进行评价;其次，借鉴美国的生态考评机制，考评的结果会与相关利益群体的利益直接挂钩，通过奖惩机制快速完善农业生态补偿监督的闭环机制也值得考虑;最后，社会监督和社会公眾参与是我国人民当家作主的必然要求。

当前对农业生态补偿的监督机制研究较为稀少，监督机制作为评价一个制度是否完善、能否朝着期望实施的必要条件，在未来的研究中还需继续探索。

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