票决制： 探索 推广 完善

哲生

作为浙江人大工作的一张“金名片”，民生实事项目人大代表票决制为坐实人大重大事项决定权提供了一个可行样板，进一步激发了人大代表的履职积极性；同时也有效推动了政府公共决策的民主化、科学化、法治化，使民生实事项目真正惠及广大人民群众。

1月16日上午，寧波市第十五届人民代表大会第三次会议在宁波文化广场大剧院隆重开幕。今年，代表团除了审议政府工作报告和计划、预算报告等事项外，还票决产生2018年宁波市十大民生实事项目。

据悉，人大代表票决的13项民生实事候选项目，包括棚户区改造工程、“污水零直排区”创建、学前教育扩容提质工程、契约式家庭医生制服务、城市生活垃圾转运设施建设、群众体育工程等，年度投资总额达到221亿元。项目涉及了住房、教育、卫生、环保、养老等各主要民生领域，既体现全市总体民生需求，又关注区县（市）重点民生问题；既回应新时代广大人民群众对美好生活的新需求，又充分考虑相关项目建设的可行性、连续性。

接地气，可复制，全覆盖

“票决制更能反映表决人的真实意愿，避免了举手表决可能存在的从众心理。这也是现在科学决策的一个整体趋势，我认为不仅仅要用在民生实事上，而是有必要多方面、多领域、多层次推广。”

“推进票决制工作是践行‘以人民为中心发展思想的有效载体，是完善发展人大制度的重要形式。这是我省基层民主政治建设的创新实践。”

“群众提出、代表审议、人大决定，实现了民生实事项目与群众需求的对接，使民生实事项目更接地气，更与群众意愿契合。”

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发轫于浙江宁海的力洋镇、大佳何镇的民生实事项目代表票决制，十多年来，一直备受社会各界关注，好评如潮。在各地取得成功经验的基础上，2017年3月，浙江省人大常委会在宁海召开现场交流会，决定在市县乡三级全面推行“民生实事项目人大代表票决制”工作。2017年7月，中共浙江省委办下发文件，要求各市、县（市、区）、乡镇全面推广票决制。

“及时总结和完善各地已经开展的票决制工作情况，力争通过两到三年时间实现全省范围全覆盖，把民生实事项目代表票决制打造成浙江基层民主政治建设的一张‘金名片。”在宁海的现场会上，浙江省人大常委会相关负责人对推广这项制度划定了时间表。仅仅用了一年时间，票决制在浙江遍地开花，形成了一道民主民生的靓丽风景。

截至今年4月21日，浙江省11个市、89个县（市、区）全部开展民生实事项目人大代表票决制。907个乡镇，已开人代会835个，全部开展票决制工作。市本级、县（市、区）和乡镇实际票决数总计6575项，实际票决项目总投资额3331.58亿。尽管对于街道人大工委没有硬性要求全面推开该制度，但已有331个借鉴乡镇票决制做法，通过会商、合议等形式，确定民生实事项目。

如此快的推广速度，出乎许多人的意料，也正说明了该项制度的可复制性、可操作性。票决制设计的初衷是“让乡镇人大代表在闭会期间有一个履职平台，让代表们在乡镇建设中发挥更大作用”，如今得以推广并上升到县、市级人大，足见其生命力和制度价值所在。

看得见，抓得住，好操作

“民生实事项目代表票决，是人大履行重大事项决定权的积极实践。”人大工作研究学者潘国红认为，重大事项决定权，是宪法和法律赋予人大的一项重要职权，是国家权力机关应有的根本特征。

“但长期以来，由于各方面原因，一些本属地方人大及其常委会决定的重大事项，往往却‘无权去决定，要么是‘一府两院直接决定，要么就是政府与党委联合发文决定。”潘国红表示，重大事项决定权虚置、流失的现象普遍存在。

党的十八届三中全会《决定》强调，要“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告”。2017年1月，中共中央办公厅下发《关于健全人大讨论决定重大事项、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》。

目前，理论界和实务界已逐渐达成对重大事项决定权重要性的共识，但从各地人大常委会行权看，“四多四少”现象仍存在。

“法律有明确规定的行使的多，法律原则规定或未明确规定的行使的少；做出的决定面面俱到、隔靴搔痒的多，抓住重点、切中要害的少；被动行使的多，主动决定的少；做出决定的多，落实到位的少。”导致这种现状的主要原因是：“党委领导、人大决定、政府执行”的权力运行机制还没有完全理顺，何为“重大事项”法律规定不明确，开启决定权的程序设计不足等。

“民生实事项目票决制正是抓住了人大重大事项决定权难以落地这个‘痛点，让决定权看得见，抓得住，好操作。”有学者指出，民生实事项目事关人民群众最直接、最现实、最迫切的利益问题，是政府提升公共服务水平，让人民群众共享改革发展成果的有效载体，无疑是本行政区域内“事关全局”，“人民群众普遍关注”的重要事情和问题，属于人大讨论决定的重大事项范围。

对于推行民生实事项目人大代表票决制的意义，杭州市社科联（社科院）主席（院长）沈翔认为，这样做一方面扩大了民主，民意吸纳更为科学，另一方面也促进了民生实事更加有效地实施：“民生实事项目人大代表票决制先向广大人民群众征集意见，而不是政府先定，这样更贴近百姓需求，百姓更有获得感，提高了人民满意度。这样一来，政府为民办事自然更加顺利，更加有效，更加实在。”

有学者认为，票决制充分体现以人民为中心的发展思想。为民办实事，就是把解决人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题，摆在最突出的位置上，切实办好顺民意、解民忧、谋民利、得民心的好事实事。

票决制着眼于强化对公权力的制约，把监督项目化、具体化，赋予票决项目具有较强的执行力，且针对实施环节进行全程监督，体现了“政府对人大负责、受人大监督”的人大制度基本原理。

对人大而言，找到了服务中心工作的结合点，把社会关切的重大民生事项纳入到人大依法议决、监督和评价的法治轨道，可以更好服务党委、政府中心工作的落实。票决制为人大依法履行法定职权提供了很好的载体，推进了决定事项的实体化和持续监督的常规化。特别对于乡镇人大而言，使乡镇人代会的会议形式更加丰富、审议内容更加充实、监督实效更加明显，也使人大代表在闭会期间有了实质性活动载体，代表履职方式由“虚”转为“实”，进一步激发了代表履职热情，从而为乡镇人大依法规范履职，推进乡镇人大工作经常化制度化提供了很好的平台。

深扎根、防走偏、渐完善

橘生淮南则为橘，生于淮北则为枳。一项新制度能否发挥好应有的功效，关键是看其能否深入到当地的土壤之中，能否生根发芽开花，否则即便制度再美丽也有可能沦为花瓶和摆设，不但无法取得预期的效果，还有可能成为基层的包袱和负担。票决制在一些地方已经实施十多年，积累了丰富的经验，并在全省范围得以推广，但也不可避免地存在一些令人担忧的现实难题。

“由于担心列入当年建设计划的民生实事项目不能按期完成，代表意见大，影响年度考核，因此政府个别职能部门和部分乡镇在项目征集过程中不积极主动申报项目。”浙江省人大常委会相关部门在调研中发现，部分乡镇，特别是地方财力不足的乡镇，为了完成上级部署的工作任务，把一些已经明确有上级财政支持，原本就已列入年度建设计划的项目又放到人代会上进行票决，影响了代表参与票决制工作的积极性。

中山大学教授、人大制度研究专家何俊志在接受记者采访时表示：“票决制能否发挥好作用，重点要看三个环节：立项的民意基础是否充分，票决采用哪种投票方式，后期人大对项目实施的监督作用发挥是否充分。”各级人大要通过一系列制度设计和安排，防止“长官意志”披上“民主外衣”，“代表主导决策”沦为“代表陪同决策”。

“在人大代表票决民生实事项目之前，应该有更为精细的民意听取和吸纳机制。”专家指出，当下的“民意”是复杂、多元的，有些所谓的“民意”，可能是假“民意”。而且，在较大的行政区划内（比如设区的市），也有可能出现对重大民生工程认识和看法上的分歧。

因此，对征集到的民意进行甄别，让其真正成为代表决策的正当性基础和重要来源，就需要发挥代表联络站在收集民意中的作用，充分利用网络等新媒体广泛听取民意，要在审议政府民生实事候选项目时，让政府部门相关负责人到会接受询问，有条件的地方，可以召开专题询问，夯实票决的民意基础，使政府的意见与民意呼声形成最大公约数。

开会讨论是人大行权的主要手段。如何开好会，讨论好候选项目，也直接影响着票决效果。从目前的实践看，人大在审议议案时，人大代表或常委会组成人员虽然也发表意见建议，但尚未形成辩论制度。重大事项是事关一地“全局性、长远性、根本性”的问题，在行使重大事项决定权时，应鼓励人大代表或常委会组成人员围绕所审议的事项发表意见、开展辩驳，甚至采取逐条逐项辩论的方式，讨论形成决定。只有如此，才能最大程度凝聚共识，提高重大事项的决定质量。

票决只是票决制中的一个环節，票决后如何进行有效监督就成为头等大事。任何一种权力的有效施行，都有赖于完善的制度保障。就目前来看，对于如何将人大的决定贯彻执行下去、如何对决定的执行跟踪监督、如何对执行不力追究责任等方面，尚缺乏系统可行的规范。票决是非常严肃的事情，一经票决就产生了法律效力。要建立健全问责机制，对票决执行不力的，通过采取询问和质询，满意度测评，特定问题调查等方式进行监督问责，以维护票决制的严肃性，树立人大权威。

民生实事项目必然涉及到资金问题，如果“只看项目，不看账目”，人大监督很可能是隔靴搔痒，只牵住了“牛尾巴”，没能牵住“牛鼻子”。例如，美丽公路项目，要绿化种树，但种什么树，多少树龄的苗，间隔距离多少，如果监督不到位就可能导致决策的不科学、不合理，施工不到位，不规范。

对此，“票决项目+预算审查”被一些专家认为是深化票决制的一条有效路径。而这一方面，温岭人大探索实施的参与式预算已经走过了十多年历程，其工作方式和经验值得总结推广。

“一种地方创新，无论其效果多好，多么地受到群众拥护，最终都要靠制度的护航才能走得更远。”专家表示，要在总结、提炼票决制工作经验并形成制度基础上，积极稳妥地将这套行之有效的做法延伸至人民群众有更多关切的重大事项上面，从而产生“多米诺骨牌”效应，实现人大讨论决定重大事项的“扩面”，由民生实事覆盖到所有重大事项。