外来帮扶、产业发展与精准扶贫

周保吉

摘要：在反贫困相关研究综述的基础上，阐述了外来帮扶、产业发展与精准扶贫的理论基础与作用机制，并以广西J镇“第一书记”扶贫实践为例进行实证分析，概括了“第一书记”扶贫的主要做法和成效，对开展产业扶贫工作有一定的政策启示。

关键词：外来帮扶；产业发展；精准扶贫；“第一书记”

中图分类号：F323 文献标识码：A 文章编号：0439-8114（2018）07-0136-05

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2018.07.033

The Foreign Help， Industrial Development and Targeted Poverty Alleviation

——Based on An Investigation of Poverty Alleviation Practice of “First Secretary” in

J Town of Guangxi Province

ZHOU Bao-ji

（Agricultural Sci-tech Information Research Institute，Guangxi Academy of Agricultural Sciences，Nanning 530007，China）

Abstract： Based on reviewing relevant research concerning anti-poverty，the theoretical basis and interaction mechanism of foreign help，industrial development and targeted poverty alleviation were expounded，and an empirical analysis was conducted on the poverty alleviation practice of "First Secretary" in J town of Guangxi province，to summarize the main ways and effects of the practice，which will be some policy implications for the development of industrial anti-poverty work.

Key words： foreign help； industrial development； targeted poverty alleviation； "First Secretary"

當前，中国的贫困人口主要集中在“老、少、边、山、库”等自然条件差，经济发展滞后的地区。一方面，这些地区仍处于传统农业社会，农业效率不高，农民收入低，农业再投资的能力弱。另一方面，这些地区普遍离城镇较远，交通不便，信息闭塞，外来投资极为缺乏。在自身低储蓄又无外来投资的情况下，这些地区长期处于贫困恶性循环中。在自身无力改变现状的情况下，打破低水平的恶性循环只能靠外来力量。

国家实行“第一书记”制度，目的是通过选派机关优秀干部到贫困村任“第一书记”，借助“第一书记”这个外来帮扶力量带去的政策、资金、信息、技术、人才等要素，促进贫困地区产业发展，打破贫困恶性循环，实现贫困群众脱贫致富。基于对广西J镇“第一书记”扶贫工作的深入调查，回答了实际工作中“第一书记”给贫困村带来的要素、产业、贫困群众收入变化等问题。调查发现，“第一书记”作为一种外来帮扶力量，具有独特的优势，能给贫困村带去新的生产要素和投资，促进当地产业发展，从而提高参与产业的贫困群众收入，成功打破了贫困恶性循环，促进贫困地区脱贫致富。贫困地区打破贫困恶性循环必须依靠外来帮扶力量。“第一书记”作为外来帮扶力量之一，能利用自身优势，引进资金和企业，改变贫困地区低资本形成的现状。引进的资金和企业与当地产业结合，改变贫困地区低生产率、低产出的现状。再通过建立精准帮扶机制，实现产业发展对贫困户的带动。

本研究对外来帮扶力量促进产业发展实现精准脱贫进行了理论分析，并以广西J镇“第一书记”扶贫工作作为实践案例，从理论和实践两个层面阐释外来帮扶力量、产业扶贫和精准脱贫的逻辑关系，对中国开展产业精准扶贫以及深化“第一书记”扶贫制度，有一定的政策意义。

1 相关研究综述

反贫困研究一直是学术界的一个热点。关于如何克服贫困，国内外学者提出了丰富的解决方案。国外学者在贫困和发展理论方面有丰富建树，为广大发展中国家开展反贫困斗争提供了理论基础。美国经济学家罗格纳·纳克斯[1]提出了“贫困恶性循环”理论，认为一国“之所以贫困就是因为贫困”，即低储蓄、低投资导致经济低水平循环，提出解决贫困需要政府进行大规模资本投资。Nelson[2]在纳克斯的理论基础上进一步发展提出“低水平均衡陷阱”理论，即投资和产出增长速度低于人口增长速度，指出走出“陷阱”的办法是进行大规模的投资，使投资和产出的增长超过人口的增长。西奥多·舒尔茨[3]指出对人力资源的忽视是发展滞后的重要原因，克服贫困需要进行人力资源投资。阿玛蒂亚·森[4]认为必须发展生产力才能摆脱贫困。

经济增长，特别是农业和农村经济的持续增长是中国大规模减贫的主要推动力[5]，国内学者普遍赞同通过政府加大投资或公共支出，促进经济增长解决贫困，只是在研究角度和具体策略上有所差异。朱玲[6]将扶贫战略总结为引入效率导向、地区性经济增长、调整人与资源关系、建设基本农田解决山区人口缺粮问题等四类。吴国宝[7]在指出第一代扶贫战略存在瞄准不准确等问题后，提出扶贫要瞄准贫困人口，并通过开发扶贫、培训转移就业、社会保障、边际土地开发和整治等方式解决贫困。朱农[8]就农村非农产业对贫困和不平等的影响研究表明，非农产业一方面缓解了农村不平等现象，另一方面显著降低了农村的贫困化程度，有利于改善最贫困农户的收入水平。徐月宾等[9]认为中国农村反贫困政策要从社会救助转向社会保护。杜凤莲等[10]认为贫困政策既要考虑经济增长又要考虑收入分配，要根据贫困程度制定不同的贫困政策。匡远配等[11]的研究表明，水土保持将会有力地推动中国农业经济的长期增长并能有力地减缓贫困。刘金海[12]建议发展贫困村级互助资金，解决贫困户发展资金短缺问题。齐良书[13]认为新农合的减贫效果十分明显，建议完善新农合制度，加大农村基础设施投入。王娟等[14]利用1994—2004年中国省级面板数据，分析各项公共支出的减贫效应，实证结果发现，社会救济支出、基本建设支出和农业性公共支出对减贫存在显著效应，但科教文卫支出作用并不显著。沈能等[15]的研究表明，农业科研投资具有明显的减贫效应。高远东等[16]研究表明，金融支农政策对本省农村减贫具有显著的促进作用。文雁兵[17]基于对包容性增长减贫策略的研究，提出了强调经济增长和收入分配“自上而下”和自生能力与社会流动“自下而上”结合的减贫新思路。刘林等[18]基于对新疆贫困问题的研究，指出在今后扶贫工作中，更加注重精准扶贫和最贫困人口状况是提高扶贫资金减贫效果的关键所在。

综上可知，学者们提出的反贫困策略多是在有效利用国家投资或公共支出的基础上，通过社会救助、社会保护、资金互助、新农合、基本建设支出、农业性公共支出、金融支农等手段，瞄准贫困人口，实现减贫目标。不难发现，对贫困地区而言，这是一种主要依靠外来帮扶力量的反贫困策略组合，这个外来帮扶力量就是国家投资或公共支出。其中，也有部分学者提出促进区域经济增长、建设基本农田、土地开发与整治、发展产业、水土保持等促进贫困地区自身发展的策略，不过这些策略也是基于外来帮扶力量作用于当地的资源和产业才能发挥作用。可见，外来帮扶力量，无论是资金、人才还是别的要素，是贫困地区脱贫的基础，而贫困地区真正的脱贫有赖于当地产业和经济的发展。概而言之，实施产业扶贫才能真正达到扶贫效果，外来帮扶力量作用于当地产业，推动当地产业发展升级，通过产业发展带动贫困户脱贫，是贫困地区长效脱贫的基本路径。

2 外来帮扶、产业发展与精准扶贫的理论基础与作用机制

2.1 理论基础

美国经济学家罗格纳·纳克斯在《不发达国家的资本形成》一书中提出了贫困恶性循环理论，纳克斯认为，由于发展中国家的人均收入水平低，投资的资金供给（储蓄）和产品需求（消费）都不足，这就限制了资本形成，使发展中国家长期陷于贫困之中。人均收入水平低既是贫困的表现也是贫困的根本原因，因而纳克斯称之为“之所以贫困就是因为贫困”。

纳克斯还进一步指出“贫困恶性循环”包括供给和需求两个方面。在供给方面，因为收入水平低，储蓄难以积累，可用于投资的储蓄极少，导致生产效率和产出始终处于较低水平，最终居民的收入水平仍难以提高，循环往复，低收入国家如果没有外部投资注入，将始终处在贫困的恶性循环之中。供给方面的贫困恶性循环可表示：低收入→低储蓄能力→低资本形成→低生产率→低产出→低收入。在需求方面，同样存在着一个由低收入到低收入的恶性循环，即因为低收入国家收入水平低，产品购买能力不足，难以诱导趋利性的资本投资，低资本形成导致低生产率和低产出率，最终表现为低收入水平。需求方面的贫困恶性循环可表示：低收入→低购买力→投资引诱不足→低资本形成→低生产率→低产出→低收入。

贫困恶性循环理论的启示是，要打破贫困恶性循环，必须扩大投资，促进资本形成，进而提高生产效率和产出水平，最终实现收入水平的提高。就贫困地区而言，存在如纳克斯描述的供给和需求两个方面的恶性循环，同时，想要打破贫困地区的恶性循环也存在两个方面的困难。一方面，居民收入水平极低、储蓄少、购买力弱，无论是通过自身追加投资形成资本还是通过引诱外来投资形成资本，都行不通。另一方面，地方财政能力十分有限，大部分贫困县处于勉强维持机关及事业单位人员工资发放的水平，难以依靠当地财政投入形成大规模资本。因此，贫困地区只能依靠外部投资（企业投资或转移支付）来实现资本的形成和积累。但贫困地区本身缺乏对外部投资的吸引力，缺乏与外部人员、部门的联系，缺乏乡贤、能人，如何引进外来投资成为破解贫困地区恶性循环的最关键一环。

2.2 作用机制

“第一书记”工作制度的实施，来自机关单位的“第一书记”成为引进外来投资的重要力量。“第一书记”长期驻村，吃住在村里、工作在村里，最了解贫困情况，最清楚贫困地区适合发展什么产业、需要什么产业以及如何通过发展产业带动贫困户精准脱贫。更为重要的是，“第一书记”大都“背景”不一般，他们都是来自机关事业单位的领导干部，拥有政策、资金、信息、技术、人才等资源。因此，通过“第一书记”或可以争取上级财政资金改善贫困地区公共基础设施，或可以引进企业资本，发展当地优势特色产业，促进当地经济发展。

“第一书记”通过申请财政资金，引进企业资本，改变贫困地区低资本形成的状况。“第一书记”指导当地成立合作社、家庭农场等实体，促进引进的企业资本与当地优势特色产业资源结合，做大做强当地产业，改变低产出率、低产出和低收入的状况，将贫困恶性循环转为良性循环。再通过建立贫困帮扶机制，如吸纳贫困户劳动力就业、租赁贫困户土地、土地返包给贫困户经营、贫困户入股等多种形式让贫困户参与产业发展，享受产出成果，最终实现精准脱贫的目标（图1、图2）。

3 实证研究

广西J镇地处大石山区，是个典型的贫困乡镇。2011年自治区人大机关“美丽广西”乡村建设扶贫工作队“第一書记”进驻J镇开展扶贫工作时，贫困人口多达1.5万人，70%的行政村、超过2/3的人口处在贫困线之下。贫困村山多地少、交通不便、信息闭塞、群众思想观念落后，农业生产以小散零星的传统农业为主，农民人均纯收入不足千元，大多数青壮年外出务工，田地丢荒严重。经过对当地致贫原因的深入调查分析，结合当地区位优势和资源优势，“第一书记”开出了发展产业的药方，即把产业扶贫作为脱贫工作最重要、最直接、最现实的措施。

在“第一书记”带领下，按照“一村一主业”的发展思路，该镇先后引进开发黑猪、山楂、烤烟、辣椒等种养项目，建立多个示范基地。为了帮助村民解决产品销路问题，“第一书记”组织区内广西派奇集团等20多家企业，在J镇成立了扶贫创业产业发展联盟，目前联盟企业就农副产品深加工、景区开发等投资意向金额已达4亿多元。通过引进投资发展产业，促进了当地各产业的相互需求，使恶性循环转为良性循环，有效地带动了当地贫困村民脱贫致富。

3.1 广西J镇“第一书记”扶贫的主要做法

3.1.1 引进企业，发展产业 在“第一书记”努力下，J镇引进了广西派奇集团、百色红谷公司、德保酒厂、河南烟草公司等多家企业，成立了黑猪养殖、烤烟种植、山楂种植、辣椒种植等农民专业合作社，按照“一村一主业”的发展思路，每个村重点合作一个龙头企业或农民专业合作社，重点发展一个连片产业带，建成了“三个一万，一个三千”的产业扶贫基地。截至2016年上半年，全镇共建有中小型养猪场10个，养猪农户超过1 000户，覆盖12个村100多个屯，年出栏黑猪超万头，总产值1 000多万元；全镇种有山楂树约50万棵，总面积940 hm2，覆盖20个村2 000多户，其中老山楂林607 hm2，新种植山楂林333 hm2，年产量3 000多t，总产值1 000万元；种植烤烟679 hm2，覆盖15个村82个屯488户，预计产量90万kg，产值2 300万元；种植辣椒200 hm2，辐射15个村1 000多户，总产量300万kg，总产值1 000多万元。

3.1.2 创建联盟，畅通销路 贫困户自身拥有一定的生产技能，加上培训提高，发展种养并不难，难的是产品销路。为了解决好产品销路问题，扶贫工作队的“第一书记”们创建了扶贫创业产业发展联盟，即组织相关行业企业与农户签订购销合同，开展农产品深加工和品牌打造。同时，利用“第一书记”产业园产品展位平台，把当地的一些特色优质农产品向外界展示推销，进一步扩大特色农产品的知名度，解决农产品价格低、销售难的问题，提高产业扶贫经济效益，增加农民收入。

3.1.3 建立机制，精准扶贫 自我发展能力差，在产业发展方面普遍缺思路、缺技术、缺资金、缺相应设施，抵御自然风险和市场风险能力弱，这是贫困户产业发展自身存在的不足。“第一书记”与当地政府创新了扶贫模式，以“企业承担风险，贫困户共享利益”为原则，进行了一系列企业帮扶脱贫的机制创新，创出了一条脱贫致富的新路子。一是签订“两协议、一承诺”，构建帮扶机制。镇政府与帮扶企业签订帮扶协议、镇政府与贫困户签订帮扶协议、贫困户做出承诺，稳定了政府、企业、贫困户三方的合作关系，确保相对弱势的贫困户在合作中获得收益；二是借助金融扶贫政策，奠定帮扶基础。利用金融扶贫政策，贫困户每户可获得5万元财政贴息贷款，集中投入企业发展扶贫产业，有效控制了贫困户因经营不善而引发的贷款违约风险；三是要求贫困户入股经营，通过积累发展资金和掌握生产技能，增强了自身发展能力，确保贫困户脱贫而不返贫。

3.1.4 提高素质，持续发展 J镇成立了辐射到镇、村、组三级的新型农业学校，聘请专家教授给农民传授技术，为产业发展把脉问诊，把各种种植养殖基地作为新型农业学校培训基地，组织贫困户参观培训。建立贫困户信息平台，定期向贫困户发送技术和市场指导信息。组织贫困户外出考察，学习现代农业生产技术，努力使贫困农民成为企业新型职业农民。企业用工优先考虑受培训的贫困户劳动力，使贫困户能够就近务工，获得劳务收入。

3.1.5 优化环境，打牢根基 “第一书记”积极申报基础设施建设项目，整合财政资金，实现了所有自然村通水泥路，改造扩建了村委办公场所、卫生室、学校，让村容村貌焕然一新，为产业营造了良好的发展环境；二是镇政府与企业合作开发产业住宅小区（楼），让通过发展产业富起来的农民住得起楼房，开得起汽车，让更多贫困户树立信心，看到希望，提高干劲。如养殖户与企业签订养殖合同，扩大养殖规模后，就可预购房产、汽车或家电，既树立了劳动致富榜样，又为产业发展留住了经济能人，带动更多的贫困户加入产业脱贫的行列。

3.2 广西J镇“第一书记”扶贫的成效

“第一书记”进驻J镇至今只有短短的五年多时间，但在其努力下，已经取得了显著的扶贫效果。一是扶贫产业的发展壮大带来了巨大的经济效益和良好的社会效益。目前J镇扶贫产业年产值超过5 000万元，帮助贫困户人均增收2 000元左右，贫困户人均纯收入由5年前的不到1 000元，增加到现在的3 000余元，全镇近万人实现了脱贫。农村道路、医院、学校等基础设施及农村环境大为改观，一批外出务工人员返乡发展产业，农村社会和谐稳定。二是产业扶贫模式效应持续发挥作用，增强了贫困村和贫困户的自我发展能力，实现了贫困村由“输血”到“造血”的根本转变，体现了中央精准扶贫的根本要求。

笔者调查发现，“第一书记”完成派驻任务后，当地企业、合作社、能人继续发挥带动作用，产业发展势头良好。目前，该镇已经提出了到2020年山楂种植面积达0.7万hm2、黑猪出栏达10万头等更宏伟的规划。企业、合作社和贫困户三者合作关系更加紧密，利益联结机制更加完善，企业进一步投资延长产业链扩大产业规模的意愿更强，合作社规范发展的趋势愈加明显，农户对产业扶贫的扶贫效果满意度更高。这充分说明作为外来帮扶力量的“第一书记”，引进的外部资本跟当地产业结合后生根开花，成为夺取脱贫攻坚战的重要法宝，更重要的是这个外来帮扶、产业发展、精准脱贫的模式在更多的贫困地区可复制可推广，对推动更大范围的脱贫攻坚工作具有十分重要的推广价值和現实意义。

4 结论与政策启示

贫困地区无论私人企业还是政府部门，都长期处于低收入水平，需求、供给均不足，资本形成能力弱，难以突破贫困恶性循环。依靠外来帮扶力量，引进资本发展当地产业，是促进贫困地区经济发展和收入水平提升的重要路径。“第一书记”工作制度的实施，使贫困地区引进资本和企业成为了可能，通过外来帮扶和产业发展，最终实现精准脱贫的重要目标。广西J镇的实践案例提供了有力证明。

本研究为扶贫攻坚工作提供了新的思路，即依靠“第一书记”，引进资本和企业，大力发展产业，提高农民收入水平，实现贫困地区恶性循环向良性循环的转变。在这一过程中，一要以产业扶贫为主要扶贫措施，利用好贫困地区的资源优势，做大做强贫困地区特色产业，才能实现贫困地区“输血”到“造血”的关键转变。二要完善好企业、合作社和贫困户三者的利益联结机制，充分保护贫困户的利益。三要注重培训，变“授人以鱼”为“授人以渔”，提高贫困户的劳动技能，帮助提升贫困户自我发展能力，真正使贫困户脱贫而不返贫。四要注重农村合作经济组织发展，促进贫困户“抱团”脱贫。五要注重产品销售，以市场为主导，大力发展农产品加工业，提高其附加值，才能使贫困户在延长的产业链中获得更大的利益，才能早日脱贫，共同走上富裕的道路。六要注重道路交通、通信、水利等基础条件建设，完善产业发展环境。

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