湖南省2015年度中央财政森林抚育补贴实施情况调查与分析

汪 丽， 贺 勇

(1.湖南省林业调查规划设计院 长沙 410007； 2.湖南省林业厅，长沙 410004)

长期以来，我国林业高度重视造林绿化和采伐利用，而忽视了森林抚育工作，这种“只抓两头、不抓中间”的做法，是我国林业没有很好地解决木材需求和生态安全问题的重要原因，也是我国林业与发达国家林业的差距所在。我国乔木林蓄积量为89.79 m3/hm2，只有世界平均水平的69%，平均胸径仅为13.6 cm，人工乔木林蓄积量仅为52.76 m3/hm2，龄组结构不尽合理，中幼龄林比例依然较大。国内外研究表明[1-10]森林抚育对巩固造林绿化成果、提高森林质量和林地生产力、加快后续森林资源培育、提高森林质量、增加森林蓄积、增强森林碳汇功能均有重要作用。2009年，我国开展森林抚育补贴试点工作[11]，在财政部和国家林业局的关心支持下，湖南省被列为国家森林抚育首批试点省份，多年来，湖南省紧紧围绕试点政策的目标和要求，认真组织开展试点工作，积极筹措资金，加大投入力度，不断总结思考[12-13]，完善补贴政策措施，充分发挥补贴资金引导作用，使补贴政策成为加快推动湖南省林业发展的助推器。本文对2015年度湖南省中央财政森林抚育补贴管理模式、完成情况、资金投入等方面进行深入分析，为今后更好地推动森林抚育补贴任务工作、切实提高本省森林质量水平提供建议和参考。

1 湖南省实施情况

2009—2015年国家安排森林抚育补贴面积833万hm2，中央财政补贴资金83 300万元，在110个县市区、184个国有及森工林场实施，共有44万余名林农和林场职工参与了森林抚育。抚育项目的成功实施，增强了林木良种供应能力，极大地激发了林农造林积极性，改变了传统森林经营习惯，极大地提高了林地的生产力和森林的三大效益，深受试点区域林农和林场职工的欢迎。同时，通过实施森林抚育，改善了林分结构和森林环境质量，增强了森林防火和抵抗病虫害等综合功能，增加了森林碳汇量，对应对气候变化等也起着十分重要的作用。

2 研究内容与方法

2.1 研究内容

2.1.1 补贴成效监测调查

对湖南省杉木、马尾松、国外松、阔叶树和杨树的抚育补贴成效监测点进行数据调查，并与对照样地对比分析，查看成效。

2.1.2 实际成本调查

以2015年任务为例，按现有的工作程序和办法，每个市(州)各选择一个县，进行成本核算： ①直接费用，以当地实际成本，按不同抚育措施分项核算； ②间接费用，按现有工作程序和方法核算，包括业主任务申报、核实与分解，作业设计(外业调查、标准地调查等)，技术培训与现场指导、竣工验收、全面自查，资金兑现等环节所需工日和资金，分项核算。以期通过实地资本核算调查不同抚育项目确切的资金需求，并与当前森林抚育补贴资金进行对比，计算资金缺口，为申请提高森林抚育补贴标准提供依据。

2.2 研究方法

2.2.1 资料调查

对照国家检查验收管理办法规定，查阅历年来森林抚育所有资料收集、整理和归档情况。重点核实资料是否齐全、内容是否符合规定要求。

2.2.2 实地踏查

查看补贴成效监测点的现地，重点关注抚育样地与对照样地的对比效果，并获取现地数据。

2.2.3 座谈交流

邀请从事营造林工作管理的林业站站长、林场场长和技术人员，以及承担过补贴任务的林农、经营大户、合作组织进行座谈交流，主要了解补贴项目在管理实施过程中存在的问题，从座谈会中总结经验教训，了解困难问题，听取意见建议，以期采取更好的措施推广实施森林抚育。

3 结果与分析

3.1 森林抚育成效监测结果

为了调查研究森林抚育的成效，湖南省林业厅委托中南林业科技大学在全省建立森林抚育补贴成效监测点，针对湖南省5个典型优势树种：杉木、马尾松、国外松、阔叶树、杨树，从2009—2015年按照监测方案的要求进行了连续监测，结果详见表1。

表1 森林抚育成效监测统计表县市区样地名称树种起始年份样地大小/m×m林龄/a平均生长率/%胸径树高立木蓄积生物量浏阳市抚育国外松200925.8×25.8132.901.747.157.99对照25.8×25.8132.571.576.387.08资兴市抚育马尾松200930.0×22.2114.592.2410.7512.40对照30.0×22.2114.032.8710.1010.97双牌县抚育杉木200921.6×30.0133.844.0310.3311.32对照21.6×30.0133.513.569.5610.28会同县抚育马尾松200930.0×20.065.931.9012.7015.73对照30.0×20.065.061.4510.8313.59攸县抚育阔叶树201025.8×25.8611.0813.7626.6825.88对照25.8×25.869.8612.8924.7323.69

续表1 森林抚育成效监测统计表县市区样地名称树种起始年份样地大小/m×m林龄/a平均生长率/%胸径树高立木蓄积生物量衡山县抚育马尾松201130.0×20.0138.5410.5422.9422.31对照30.0×20.0136.827.9418.2418.22桃源县抚育杉木201130.0×20.0144.192.049.9410.20对照30.0×20.0143.452.268.668.99苏仙区抚育杉木201130.0×20.0133.962.979.9810.65对照30.0×20.0132.442.266.527.04金洞区抚育杉木201130.0×20.0133.531.728.408.63对照30.0×20.0133.111.577.467.67绥宁县抚育马尾松201130.0×20.0817.3810.5335.2638.28对照30.0×20.0815.9310.0033.3936.27泸溪县抚育杉木201133.3×20.0215.843.8514.4815.15对照33.3×20.0214.102.079.7210.07岳阳县抚育杉木201122.5×20.0142.860.786.346.41对照30.0×20.0142.270.695.105.18炎陵县抚育阔叶树201120.0×20.0144.875.2313.3312.93对照20.0×20.0143.593.809.939.61湘潭县抚育杉木201130.0×20.074.7210.0016.5418.53对照30.0×20.074.307.5814.0615.58永定区抚育阔叶树201125.8×25.838.454.6619.3921.59对照25.8×25.837.333.4516.6819.00沅江市抚育杨树201125.8×25.8318.237.2340.2443.13对照25.8×25.8316.575.8836.4039.58

多年的成果监测表明，抚育样地在胸径、树高、立木蓄积和生物量方面的年均增长率均高于对照样地，说明抚育对林木的生长发育具有明显的促进作用。

3.2 森林抚育补贴与实际成本

对各市州和14个重点县市区，就2015年森林抚育任务实际成本投入进行调查和统计汇总，结果见表2和表3。

表2 2015年森林抚育任务投入情况统计表市州中央补贴直接费用/万元实际直接成本支出/万元合计割灌除草透光伐生长伐卫生伐疏伐定株抚育综合抚育补植常德市1 000.353 924.71 891.30526.10314.00223.50338.70441.80189.30娄底市389.50936.00490.40100.80340.40 4.40怀化市1 950.354 679.002 553.801 165.70482.80476.70湘西州861.652 448.00681.0024.00180.501 562.50益阳市932.902 568.201 142.60681.00744.60张家界市608.00999.80351.504.00644.30长沙市332.50636.50382.00178.6042.2033.70

续表2 2015年森林抚育任务投入情况统计表市州中央补贴直接费用/万元实际直接成本支出/万元合计割灌除草透光伐生长伐卫生伐疏伐定株抚育综合抚育补植株洲市892.052 039.901 170.2035.80143.30690.60郴州市1 566.553 678.402 189.40544.00527.70417.30邵阳市1 672.005 219.402 775.20419.601 450.30574.30永州市2 391.156 422.903 621.90528.10665.10 76.801 531.00衡阳市1 121.003 437.301 858.70370.00225.80982.80湘潭市199.50684.50380.30152.2060.0092.00岳阳市1 292.003 039.401 856.8032.6082.90 89.30885.60 63.3028.90合计15 209.5040 713.6021 345.004 077.404 859.50389.509 314.50441.80252.6033.30

从表2可看出，就2015年中央财政森林抚育任务完成情况来说，湖南省共投入40 713.6万元，其中割灌除草投入21345.0万元，抚育间伐18640.9万元。根据森林抚育补贴标准，无论是割灌除草还是抚育间伐均为1500元/hm2，其中直接经费1425元/hm2，因此全省直接补贴为15209.5万元。全省森林抚育投入比中央财政直接补贴的比值为2.68∶1，表明森林抚育补贴标准过低，远不能满足实际生产的需要。

表3 2015年14个重点县市区森林抚育任务实际成本调查表县市区面积/hm2中央补贴/万元实际成本支出/万元合计割灌除草抚育间伐面积/hm2资金面积/hm2资金间接费用安仁县1 000.00150.00490.63686.67281.49313.33186.0423.10通道县2 133.33320.00938.401 040.00343.201 093.33541.2054.00涟源市733.33110.00342.06353.33125.00380.00198.0019.06武冈市1 066.67160.00573.13746.67403.20320.00144.0025.93湘乡市266.6740.00150.60186.6784.0080.0060.006.60花垣县666.67100.00308.1066.6720.00600.00270.0018.10益阳资阳区666.67100.00262.50453.33149.60213.3396.0016.90祁阳县1 066.67160.00427.59726.67251.25340.00152.2824.06平江县3 400.00510.001 329.662 286.67747.741 113.33501.0080.92张家界永定区1 733.33260.00979.601 086.67585.36646.67350.6443.60宁乡县666.67100.00316.89380153.00286.67146.7917.10石门县666.67100.00334.24133.3345.60533.33270.4018.24衡东县666.67100.00328.03360.00145.80306.67165.6016.63攸县2 066.67310.00973.171 453.33587.41613.33342.0343.73合 计16 800.002 520.007 754.609 960.003 922.666 8403 423.98407.97

从表3中可以看出，14个重点县割灌除草平均直接费用为3939.45元/hm2，抚育间伐平均直接费用为5003.85元/hm2，财政直接补贴均为1 425元/hm2，因此割灌除草的直接费用比上财政直接补贴的比值为2.76∶1，抚育间伐的为3.51∶1，均高于全省的平均水平。

从数据中可以看出，抚育间伐的成本要高于割灌除草，因此森林抚育补贴一刀切的补贴方式并不合理，而且无论是割灌除草还是抚育间伐，其投入都是补贴的两倍以上。在森林抚育中，割灌除草只是在幼龄林初期的抚育措施，在中龄林和近熟林中抚育间伐才是提高林分生长量，改善林分质量的有效措施，但由于完成中央财政森林抚育任务地方的财政压力很大，因此在项目安排上往往倾向于安排投入相对较低的割灌除草，这样对森林质量的提高是非常有限的，不利于项目的长期发展

3.3 森林抚育组织管理

通过座谈交流和走访调查，森林抚育补贴工作在实施过程中存在以下方面的问题。

1) 任务下达不能一次到位。2015年森林抚育补贴任务分别于当年3月和6月分2次下达，分批下达在建设时间、完成时间以及兑现资金安排上容易造成混淆，同时也不便于乡镇林业技术人员集中安排时间进行规划设计。建议减少任务分配的次数，每年任务一次性下达到位。

2) 惠及面过窄。对于湖南省每年上千万亩亟待抚育的林分来说，2015年11.58万hm2的森林抚育面积补贴只是杯水车薪，各地为了尽量安抚老百姓，不得不采取撒胡椒面的方式，导致资金分散、成效不高，可尽管如此，还是无法杜绝老百姓的不满，甚至怀疑林业局存在暗箱操作，容易引发社会矛盾。因此扩大森林抚育补贴面积是有利于今后林业发展必要措施。

3) 补贴对象不合理。现阶段，参与转型造林的企业(公司)越来越多，企业(公司)造林业已成为社会造林的主力军。但是造林补贴项目没有将企业(公司)造林纳入补贴对象。建议放开造林补贴对象，将企业(公司)等社会造林一并纳入补贴对象。

4) 作业设计要求过高。现行森林抚育作业设计里的相关表格太繁杂，设计技术标准与实际操作存在很大的差距。样方调查面积过大、表格填写复杂、且相互间逻辑性不强，增加了工作量。作为补贴性质的项目，作业设计过于复杂、要求过高，给基层技术人员造成很多工作压力，同时由林农组成的业主在实施工程中也很难按照要求实施，作业设计往往成为一种负担，造成人力物力和资金的浪费。建议降低作业设计标准，只要明确实施任务、目标、时间、地点等主要指标即可，使作业设计简单、明了，可操作性强。

5) 施工合同要求太严。森林抚育补贴主体主要是林农、合作组织。由于补贴标准低，施工作业基本上由林农、合作自行组织实施，不可能也没有能力组织专业施工队施工，而对于施工合同的签定要求过于严格，手续繁琐，实际意义也不大，且过多地增加了林业部门的负担。建议森林抚育补贴项目降低施工合同的要求，只要求双方签定简易合同，明确双方责任既可。

4 结论

1) 森林抚育在湖南省的开展取得了显著成效，经过抚育的杉木、马尾松、国外松、阔叶树和杨树在胸径、树高、立木蓄积和生物量的年均增长上均高于未抚育的林木。森林抚育对改善湖南森林质量，提高林分产量起着重要的作用。

2) 湖南省在2015年度森林抚育任务分配中，割灌除草占据60%左右，抚育间伐和其他抚育措施仅占40%，这是还是在湖南省要求抚育间伐不得少于总任务量30%的结果。这说明森林抚育补贴在目前“一刀切”的补贴模式下，各地更倾向于安排相对简单的割灌除草任务，对抚育间伐的积极性不高，而抚育间伐才是提高林分生长量，改善林分质量的关键措施，如长期以往，将不利于森林质量与蓄积的提升，也制约了森林抚育补贴工作积极有效的开展。

3) 湖南省在2015年度森林抚育任务中共投入资金40713.6万元，为中央财政森林抚育补贴的2.68倍，中央财政补贴标准明显过低，地方财政压力过大，应适当提高补贴标准，从实际情况出发，建议将标准提高到3000元/hm2以上为宜。

4) 从重点县市区的实际成本调查中发现，割灌除草的实际直接费用平均为3939.45元/hm2，为中央财政森林抚育补贴的2.76倍；抚育间伐的实际直接费用平均为5003.85元/hm2，为中央财政森林抚育补贴的3.51倍。抚育间伐的各项费用明显高于割灌除草，因此目前森林抚育补贴“一刀切”的分配模式并不合理。国家应该在提高补贴标准的同时，改变“一刀切”的补贴模式，根据实际情况对不同抚育措施的补贴标准进行调整，提高地方进行抚育间伐的积极性。

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