日本经验对中国农村环保的启示

■文/ 陈颖 吴娜伟 马涛 杨淇微

十九大以来，农村环境保护工作得到前所未有的高度关注和强化。习近平总书记在十九大报告中提出要实施乡村振兴战略，要加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动。在正在进行的大部制改革方案中，监督指导农村面源污染防治作为生态环境部的职能得到明显强化，未来农村环保工作将得到大力推进。农村环保和城市环保工作既要衔接融合也要符合农村特色。2008年以来，随着农村环境综合整治等工作推进，中国农村环境基础设施建设取得明显进展，但是农村环保体制机制还不健全，显著滞后于城市环保。一些设施建成后，存在运行维护费用高、村民和企业参与不充分、管理方式较为粗放等问题。有必要立足中国农村农业特点，借鉴国外发展的经验，研究如何发展有特色、可持续的农村环保管理机制。日本将农村环保融合在农村社会与经济发展的过程中，在有效利用资源的同时实现污染的有效控制，其科学实用的管理经验可以为中国所借鉴。建议现阶段中国农村环保从农村生产和生活实际出发，以资源化利用为核心建立农村环境治理模式，精准制定各类监管对象的奖惩措施，明确村民协助政府监管的途径和方式，通过基础保障+机制创新来推动农村环保设施运营管理。

一、中国农村环保设施运营存在的问题

中国近年来通过农村环境综合整治等工作，不断加大对农村环境基础设施建设的投入力度，建成了一批农村生活垃圾、污水和畜禽污染防治等基础设施，为解决农村地区“脏乱差”问题发挥了积极作用。但是，随着设施不断投入运行使用，有的地区出现了设施不能正常运转的新问题，反映出中国农村环保设施的运营管理模式还有待改进和提高。

（一）治理方式以末端治理为主，设施运行成本高

目前，中国农村生活污水和垃圾的处理方式仍然以末端治理为主，就地消纳和资源化利用程度不高，建设和处理成本高昂。有的地区由于农村生活垃圾处理量持续增加，集中处理设施不足，面临垃圾与耕地“抢地盘”现象，有的地区由于无法保障垃圾处理费用，已建成的垃圾填埋场和焚烧厂不能正常运转。一个农村常住人口50万、面积1000平方公里左右的区县，全年农村生活垃圾集中处理的运转经费可达5000万元，财政收入少的县区难以为继。

（二）村民和企业的作用没有充分发挥，治理效果难以持续

目前农村环保的运营管理主要由政府主导，垃圾、污水处理设施由政府负责建设和规划，运行费用主要由县区和乡镇财政支出，并且大多数地区尚未建立农村污水垃圾治理收费机制，村民对环保问题关乎切身利益认识不够，参与农村环境综合整治的热情不高，甚至出现破坏已建设施的现象。由于投资回报不明显，企业不愿参与农村环境治理，使得农村环境综合整治难以形成自我运转的良性循环，只能依靠政府不断投入来完成，一旦财政投入减少，农村环境综合整治效果就不能持续。

（三）管理方式仍然较为粗放，对农村污染治理的监管和帮扶作用不到位

由于起步晚，目前中国农村环保监管机构和队伍还比较薄弱，农村环保管理水平不高，监管执法能力欠缺，指导帮扶不到位。例如，在畜禽养殖污染防治中，为落实《水污染防治行动计划》（“水十条”），一些地方在禁养区划定和推动畜禽污染防治设施建设过程中，存在过多干预或监管不足的问题。要么搞一刀切，全面禁止畜禽养殖，没有充分考虑到产业发展的需要；要么束手无策，面对小型养殖业主，缺乏有针对性的帮扶和监管对策。由于缺乏较为精准、符合农村实际情况、务实管用的机制和措施，导致一些地区虽然建设了设施，但是管理跟不上，农村环境治理的效果大打折扣。

二、建立可持续农村环保运营管理机制的必要性

当前国家高度重视农村环保，农村环保资金投入不断加大，污染防治法规政策不断出台，农村环保管理体系正在逐步健全。但是，农村污染量大面广，县级财政和农民收入水平相对较低，尤其是经济欠发达的地区，靠政府高投入的运营管理模式难以持续和推广。相对于城市环境保护，农村环保治理不仅要投入大量人力、物力，更需要结合实际采取务实管用的管理方法方式，不仅要解决设施等硬件问题，更要从管理上摸准路子。为补齐农村环保短板，亟待建立适宜中国农村地区经济发展水平的、可持续的环境运营管理体系，将农村环境改善与农村生产生活条件的改造提升相结合，降低治理成本，发动农民群众自发保护家园环境，使治理体系持续运转、做法能复制推广、治理结果能够长效。

三、日本农村环保可借鉴的经验

他山之石，可以攻玉。日本经历了从农业社会向高度城镇化和工业化发展的过程，将农村环保融合在农村社会与经济发展的过程中，在有效利用资源的同时实现了污染的有效控制，其科学实用的管理经验可以为中国所借鉴。

（一）将垃圾分类处理延伸到农村，充分发动村民参与方案制定和实施，大大降低处理成本

日本的垃圾分类制度自上而下有序实行，明确的管理分工使农村生活垃圾处理能够高效地组织实施。在职能设置上，日本国家环保部门负责制定基本方针、设定处理标准、技术开发、信息收集等，都道府县负责按照上述规定制定废弃物处理计划、废弃物处理设施设置和产业废弃物处理业审批等措施命令，市町村全权负责一般废弃物处理的计划制定、预算安排和具体实施，市民则自行负责合理处理、协助市町村减少排放量。城市生活垃圾在回收后将可利用的部分加以利用，剩余部分进行焚烧，农村生活垃圾则主要以分类、回收、再利用为主。

在日本的农村垃圾分类减量活动中，涌现了一些模范地区，较为突出的是鹿儿岛县大隅半岛的大崎町，该地区连续9年垃圾回收利用率排名日本第一、人均垃圾处理事业费仅为日本全国平均费用一半以下、故乡纳税（国民自愿为该地区捐的款项）金额日本全国第一。项目开始之初，工作人员在3个月内给140个村落的住民们共开了450次说明会，仅仅3个月的时间，垃圾分类项目自上而下顺利启动。在当地开展的垃圾分类减量活动中，用剩的食用油可加工为汽油，垃圾回收厂的恶臭也得到有效控制。厨余垃圾和草木灰搅拌后被制成发芽率高达98%的有机肥，并广泛应用于回收厂自营的农场。

（二）将严格执法与扶持引导紧密结合，推进畜禽养殖废弃物资源化利用，监管覆盖绝大多数养殖户

20世纪70年代中期开始，由于石油危机显现，日本畜禽养殖污染防治工作从防治公害向资源循环利用方向转变，开始研发甲烷发酵、堆肥技术等资源节约和节能技术。90年代末，日本农林水产省制定了《家畜排泄物法》，2007年和2015年，日本进行了《家畜排泄物法》新基本方针修订，明确了法律管理对象，确定了种养平衡的堆肥要求，对养殖废弃物处理设施建设进行资金及技术支持等。目前，日本通过与《家畜排泄物法》相关联的各项政策，畜禽养殖农户的粪尿处理设施已经基本建成，将粪液分离后堆肥和制造有机肥，仅有5%采取废水处理措施。

日本采取“胡萝卜加大棒”的管理措施，制定强制性法规，要求所有养殖业主对养殖废弃物采取污染防治措施，同时给予资金和设施支持。一是监管范围最大限度地覆盖管理对象。《家畜排泄物法》管理对象包括牛或马10头以上、猪100头以上、鸡2000只以上，截至2006年底，已经覆盖了99.9%的养殖农户；《水质污浊防止法》对排水量50立方米/日以上的大型畜牧养殖户和小型畜牧养殖户均做出适合各自的排放标准规定。二是奖惩结合，引导养殖户采取污染防治措施。《家畜排泄物法》禁止畜禽粪便坑贮、露天堆放等，违者罚款不高于50万日元；农户可向畜产环境整备机构申请设施租赁和补贴，农林水产省会对畜禽污染防治处理设施建设进行资金和技术支持。三是排放标准循序渐进，农林水产省每年会对小型养殖户进行调研确定能够达到的污水排放标准，每三年提升一次标准限值，逐步达到环境省要求的标准。

（三）对农村生活污水按类别进行处理，建立明确的设施建设和运行管理制度

在污水治理方面，日本和中国类似，对集中居住的村庄、散户和城市周边的村庄分类建设农村生活污水处理系统，纳入城镇污水管网、农业聚集地污水处理设施和户用净化槽法。除纳入城镇污水管网外，主要是采用净化槽法处理技术和设施。从整体来看，日本对生活污水的处理从技术、资金和管理方面都有明确的部署。一是分别就不同的项目制定相应的技术指南，日本针对生活污水处理设施分别制定了净化槽法和下水道法，明确了设施的技术标准和排放要求。二是对各类项目设有补贴制度，由国家和地方给予财政补贴，并明确由地方政府负责推动项目实施。三是注重设施的维护管理，明确下水道项目需遵照下水道法进行，其他项目需遵照净化槽法，同时明确下水道及农业聚集地污水的维护管理主体为地方政府，净化槽的维护管理主体为使用者个人。

四、借鉴日本经验，以资源化利用为核心建立可持续农村环境运营管理机制的建议

农村污染“分散”的特点非常突出，无法像城市一样全部集中收集和处理，充分利用广阔的土地和环境资源，实行就地资源利用、源头减量是农村环保最节约成本的途径。结合实际就地利用，需要建立扎实的群众基础，农村环保要与“三农”工作充分融合，政府要推动农民和市场主体发挥作用，以资源化利用为核心，探索建立可持续的农村环保运营管理体系，推动农村环境基础设施的长效运行。

（一）从农村实际出发建立以资源化利用为基础的治理模式，发挥好政府的引导作用

日本的畜禽污染防治和生活垃圾处理都是以资源化利用为主要去向的，与其能源需求和农业生产条件密不可分。中国农村生活污染的主要原因是生产生活方式发生转变，导致原来的粪肥资源没有有效利用，却带来新的污染问题。部分地区城镇化趋势加快，粪肥没有利用去向，部分地区空心村青壮年缺乏，施用农家肥耗时耗力，逐渐由化肥完全替代。但是高投入的化肥施用，带来的是农业面源和农村人居环境污染的双重危害，这种发展方式难以持续。农村环境污染的成因是资源的废弃，相对于城市有广阔可用的生态空间，经济发展水平有限，无法承受高成本的治理模式，必然要走以资源化为核心的可持续发展道路。

为兼顾农业生产效率，中国农村废弃物资源化利用的方向要与产业布局和市场需求相结合，政府充分发挥规划和引领作用，整合可利用的废弃物资源，制定优惠政策，吸引市场主体投入，将环境污染治理投入转化为资源利用产品利润。资源化利用的模式要进一步明确，除生活垃圾和畜禽粪便等农业废弃物以外，农村生活污水也要将粪便与生活杂排水分类处理，对粪便进行制肥，对污染物浓度较低的生活杂排水进行适当处理，大大降低污染治理的成本。

（二）村民充分参与是农村环保可持续进行的前提，要明确参与的方式和途径

农民既是污染的产生者也是受益方，让农民充分参与是农村环保可持续运营管理的关键。日本垃圾分类的实施，得益于村民积极参与地方政策的制定，各地区的垃圾分类处理方案，并非由上而下出自中央政府的统一规定，而是各地方政府因地制宜的政策，又来自于当地民众意愿，因此在推行过程中得到了较大程度的支持。对比中国，目前还存在管理职能交叉多、分类方法难普及、分类处理无去向等问题。中国农村生活垃圾分类应充分调研农民意愿，让村民采取可接受的分类和处理方式，对垃圾进行细分或粗分，使村民充分认可农村生活垃圾分类的方式，掌握宣传垃圾分类方法。类似的，在农村生活污水处理和畜禽污染防治等环境综合整治工作中，也要充分发挥村民在村庄规划和实施中的作用，共同制定规则、遵守规则，监督过程和治理效果，让村民充分发挥主人翁作用，才能自觉履行责任和义务。让村民的力量转化协助政府运作和监管的网络，不仅降低运营管理的成本，也使治理效果有保障。

（三）推进资源化利用需要法规管控和政策扶持的双向调节，缺一不可

现阶段，中国农村环保执法难、污染防治工作推动难的问题，在畜禽养殖禁养区划定工作中反映尤为明显。单靠法律管控不能完全解决问题，容易激化矛盾，单向予以扶持，也不能避免问题。与中国相似，日本也在污染防止法、畜禽等法规中，对畜禽养殖业主的责任予以明确，并且比中国更为严格的是99%以上的养殖业主都要进行管控。借鉴日本经验，中国在规模养殖污染防治方面要注重落实规模化养殖场（小区）的责任，使畜禽养殖污染防治的局面得到明显控制。同时，对于分散式畜禽养殖，即规模以下的养殖场（小区），深入开展农村环境综合整治，支持污染防治设施建设，对分散式养殖场（小区）的废弃物集中收集和利用。将法规管控和支持政策有机结合，提高管理的精细化水平，帮助畜禽养殖业主找到符合环保要求的经营方式和发展出路，降低执法成本。

（四）建立明确的管理保障机制，推动资源化利用产业运作

农村废弃物实现资源化利用，得有人收集、有人利用、有人进行中转服务，才可以持续运作。在日本经验中，无论是生活污水处理、垃圾分类还是畜禽养殖废弃物处理，并没有由政府去负责具体的日常管理，但是管理制度比较明确，各方的责任、治理的要求、利用的方向和资金等支持措施都比较明确，这就为资源化利用提供了基本保障。中国农村环保要吸引企业参与，首先就要在法规和政策上对政府、农民和企业三方责任主体进行明确的约束，治理要求清晰合理，设施建设和运行补贴符合经济规律，才能让企业避免经营风险，同时也可以采用共享经济的思路，在设施的投资、建设和使用方面，发挥社会资本的驱动作用，将公共设施的成本分散到单个项目中，将单个项目的资源化利用收益反哺于设施的投入，使农村环保公益性和资源性的属性得到有效发挥。