加快完善安徽农产品主产区配套政策的对策建议

张贝尔 马金强 蒋旭东

（安徽省经济研究院，安徽 合肥 230001）

构建精细化配套政策，推动主体功能区战略格局在市县层面精准落地，是完善主体功能区战略和制度的关键抓手。农产品主产区属主体功能区中的限制开发区域，主体功能是提供优质安全农产品、保障国家粮食安全[1]。目前限制开发区域的重点生态功能区已相继出台实施财政转移支付、横向生态补偿、产业准入负面清单等配套政策，并取得良好的政策效应。但同为限制开发区域的农产品主产区尚未出台相关配套政策。为推动安徽主体功能区精准落地实施，亟待在农产品主产区构建相应配套政策。

一、完善农产品主产区配套政策意义重大

（一）政策覆盖面广

农产品主产区是安徽省分布最广、人口最多的主体功能分区，根据《安徽省主体功能区规划》，有40个县（区、市）共7.65万平方千米属农产品主产区[2]，占全省的54.56%，区内常住人口近3200万，占全省51.65%。构建并完善农产品主产区配套政策，可以将全省一半以上的国土空间按主体功能区战略进行有效管理，使一半以上的人口受益于相关政策支持。

（二）政策需求迫切

安徽是全国重要的农产品产区，常年粮食产量居全国第六位，承担全国重要的农产品供给功能。但是当前农业效益相对低下，农产品主产区经济社会发展相对滞后。2016年全省农产品主产区人均GDP、人均财政收入、人均财政支出、农村居民家庭人均可支配收入均显著低于重点开发区域和重点生态功能区。政府发展地方经济和人民群众提高生活水平愿望十分迫切。

表1三类主体功能区经济社会指标对比

（三）政策示范性强

农产品主产区是主体功能区建设矛盾交织的区域。不仅存在城镇化工业化开发与生态产品、农产品供给保护之间的矛盾，也存在农业与生态环境两类保护对象之间的矛盾。完善农产主产区配套政策，有效的统筹各类空间之间、主体功能与其他功能之间的矛盾，可以对其他主体功能区制定完善配套政策体系提供思路和借鉴，具有较强的政策示范意义。

二、安徽省农产品主产区发展面临的突出问题

（一）地方财力薄弱

农业的产业链条短，附加值低，在取消农业税之后农业对地方财政的直接贡献几乎为零。安徽农产品主产区普遍存在财力薄弱的情况，“农业大县、工业小县、财政穷县”的困局长期存在，地方财力更多依靠土地出让和上级补助。2016年人均地方财政收入最低的20个县中，有15个属于农产品主产区。随着主体功能理念的落地实施，农产品主产区的大规模城镇化工业化受到约束和限制，地方经济从土地开发和大规模工业化发展中获得财政收入的能力进一步降低。农产品主产区面积大、涉及人口多，无法照搬重点生态功能区更多依靠财政转移支付的扶持模式。需要创新财政扶持政策，逐步改善农产品主产区地方财力薄弱的局面[3]。

（二）用地需求矛盾突出

一方面农产品主产区农业生产空间面临严峻压力。安徽省农业开发历史悠久，宜农土地大部分已被开发利用，后备耕地资源总量少、质量低，农业开发难度大、成本高。近五年虽然全省农产品主产区耕地总面积基本稳定略有提升，但仍有超过50%的县区耕地面积下降，中低等农用地面积比达60%。另一方面建设用地呈现结构性短缺。农产品主产区基础设施和民生服务存在明显短板，随着新型城镇化发展和乡村振兴战略的深入推进，基础设施、公共服务等建设用地需求将持续增加。但农产品主产区基本农田面积占比较高（皖北地区农产品主产区普遍高于60%，江淮和沿江平原区在40%-60%之间），可供开发利用的建设空间极其有限。与此同时建设用地集约利用程度不高，人均农村居民点用地面积近250平方米，远超相关标准和全省平均水平，对优化国土空间格局和提高空间利用效率提出更高的要求。

（三）劳动力数量质量下降

目前安徽省农产品主产区人口净流出超过1000万人，2011-2016年，有65%以上的县区乡村劳动力资源出现下降。留在农村从事农业生产的大多为中老年、妇女和儿童，接受新知识、新技术的能力相对偏弱，劳动技能提高难度较大，劳动生产能力较低。截至2016年全省农业生产经营人员中，35岁及以下人员仅17%，高中及以上学历水平人员不足6%。同时，由劳动力外流导致的劳动人口与赡养人口的空间分离，也进一步加剧了农产品主产区财政负担和社会保障压力。

（四）现代农业发展滞后

现代农业投入周期长，对农田基础设施和专业技术要求较高，安徽省农产品主产区现代农业起步晚、基础弱，发展相对滞后。一是农业规模化经营质量有待提升。全省农产品主产区普遍面临人多地少的局面，每家农户承包地面积较小且分散在不同的地块中，虽然近年来土地流转稳步推进，但农业生产粗放经营和分散经营仍然存在，农业机械化和农业社会化服务建设速度相对滞后，以阜阳市为例（该市所辖各县均为农产品主产区，乡村农业从业人口占全省15%以上），2016年万人拥有农机作业服务组织3.2个，比全省平均水平低78%。二是农产品主产区农业基础设施历史欠账较多，目前土地流转期相对较短，规模经营户长期投入动力不足，导致农田水利等基础设施建设和管护相对滞后。三是农业科技投入不足，特别是基层农技专业人才短缺，导致现代农业基地建设、新品种引进示范、新技术应用推广等受到很大限制。四是农产品主产区农村金融机构和网点建设不足，农村金融信贷担保体系不健全，新型农业经营主体依然面临“贷款难”、“贷款慢”、“贷款贵”等问题，农村金融产品、服务有待进一步创新和提升。

（五）产业转型升级难度大

安徽省农产品主产区工业基础薄弱，工业化水平较低，2016年全省农产品主产区有近30%的区县工业化率不足40%，且工业企业主要以农产品初加工中小企业为主，企业规模小、布局散、效益差，缺少产业关联度大、带动力强的龙头企业和具有竞争力的产品品牌，产业转型升级面临较大压力。以阜南县为例，工业化率仅为31%左右，竹木加工、纺织服装、农产品加工三大产业占规模以上工业增加40%以上，现代产业发展严重滞后。在重点开发区资源环境约束趋紧、生态功能区产业环境准入门槛提高，农产品主产区承接产业转移诉求强烈的多重背景下，重点开发区和发达地区淘汰的高污染、高能耗、高排放企业有向农产品主产区迁移的趋势和风险。

三、完善农产品主产区配套政策的目标

农产品主产区主体功能为以提供优质安全农产品、保障国家粮食安全为主体功能，同时也是经济社会发展相对落后的地区。在政策制定中应以推动主体功能更好实现和满足人民群众日益增长的美好生活需求为导向，实现以下目标。

（一）保障农产品供给质量

农产品主产区必须把提高农业综合生产能力放在重要位置。为此，要通过配套政策约束大规模、高强度国土开发，限制影响农产品供给的产业发展。另一方面要通过政策引导各类资源向现代农业集聚，提高农产品产量和质量。

（二）保障基本公共服务均等化

农产品主产区主体功能实现不能以降低人民群众生活水平为代价。通过加大政策倾斜和支持力度，推动社会保障、公共服务、基础设施等基本公共服务均等化，促进群众就业增收，让人民群众共享主体功能区建设成果。

（三）保障一定水平的经济增长

农产品主产区虽然不能进行大规模工业化和城镇化，但并不意味着农产品主产区完全不需要经济增长。完全依靠重点开发区域的扶持是不可能的，也是违背经济社会发展基本规律的。必须通过政策扶持和引导，支持农产品主产区加快构建符合主体功能的现代经济体系，维持必要的经济增长，提高自身造血功能[3]。

（四）保障区域生态环境保护

农产品主产区除了主要提供农产品外，也承担重要的生态功能，农业生产生活也伴随着农业面源污染的排放。同时，很多农业人口仍然主要居留和分布在广大农产品主产区。必须通过配套政策统筹山水林田湖草系统治理，实现绿水青山和金山银山有机统一。

（五）保障基础设施建设

农产品主产区由于其经济增长能力的不足和局限性，财政建设资金也相应较少，用于农业和农村基础设施建设的物质基础就显得十分薄弱，特别是重大农业基础设施建设工程如重要水利设施、预防自然灾害工程等，需要及时提供建设资金予以改造和完善，否则，农产品供给安全可能得不到有效保障[4]。

四、完善安徽农产品主产区配套政策建议

（一）落实完善各项财政政策

一是落实完善强农惠农各项政策，保证各级财政对农业投入的稳定增长。按照渠道不变、用途不乱、各负其责、各记其功的原则，打破条块限制，把涉农资金按照农产品主产区建设要求进行整合，集中统筹安排使用，做大财政投入规模。二是落实并完善农资综合补贴动态调整机制。按照农业生产过程的不同阶段制定有针对性的惠农政策，如耕地保护、良种选育、农机具购置、病虫害防治、肥料、农田水利建设、农业生态保护、林业建设等诸方面均予必要的奖励和补贴。三是完善财政转移支付。目前实施的主体功能区规划中，真正具有“含金量”的配套政策，就是对国家级生态重点功能区的财政专项补贴[5]。安徽可参照对重点生态功能区转移支付的做法，整合并加大对涉农财政转移支付资金对农产品主产区的支持力度，探索实施农产品主产区均衡性转移支付和横向转移支付。四是完善耕地保护补偿制度。建立以绿色生态为导向的农业生态治理补贴制度，在采煤沉陷区、地下水漏斗区，对接落实国家实施耕地轮作休耕的有关补偿政策，积极探索给予资金补助。

（二）实施差别化土地管理政策

严格控制新增建设用地，落实农产品主产区城乡建设用地零增长。通过盘活低效利用土地、适度降低农村居民点面积数量挖潜土地资源。重点保障村镇基本公共服务设施、农田基础设施、交通基础设施和农业产业化项目用地。根据区域资源禀赋适度增加城镇居住用地、旅游基础设施用地和生态用地。严格限制传统工业用地。推进工矿废弃地复垦利用，对城镇空间腾退置换出的工矿建设用地，鼓励开展土地复垦整治，符合条件的优先转化为农业空间。

（三）建立精准化产业政策

一是参照重点生态功能区，实施产业准入负面清单制度。在开展资源环境承载能力评价的基础上，以《产业结构调整指导目录》和相关规划、意见中已经明确的限制类和禁止类产业为底线，区分不同农业生产区的特点和保护需要，将影响主体功能实现的产业全部纳入清单管理。细化产业门类，从规模、资源消耗、区位、工艺、清洁生产等方面从严提出可量化、可操作的管控要求。二是加大对适宜产业的支持力度。简化准入清单以外产业的审批程序，设立省-市-县三级现代农业发展专项资金，通过财政贴息、以奖代补、先建后补等政策激励手段，积极引导各类资金参与现代农业、农业产业化发展。

（四）创新金融支持政策

加大对重点项目政策性贷款的扶持力度。通过项目贷款贴息等措施，引导商业性金融机构加大对现代农业项目的信贷支持力度，突出对投资规模大、拉动力强、技术含量高的项目贷款支持。鼓励金融机构创新金融支农产品和服务，拓宽抵质押物范围，积极争取粮食生产规模经营主体营销贷款试点。在农产品主产区范围内探索农产品价格和收入保险试点。推动农产品主产区农业保险全覆盖，健全大灾风险分散机制。

（五）完善监测评价和绩效考核政策

一是建立手段完备、数据共享、实时高效、管控有力、多方协同的监测预警长效机制，重点监测农业资源保护和开发利用情况，现代农业发展情况、乡村振兴实施情况。二是充分发挥绩效考核指挥棒作用，调整完善县域经济分类考核指标体系，按照主体功能分区进行分类考核。在农产品主产区，新增或加大农业空间规模质量、农业综合产出、产业准入负面清单执行、农民收入、耕地质量、土壤环境等指标权重，进一步弱化或取消地区生产总值、固定资产投资、工业、财政收入和城镇化率等指标。

[1]国家发展和改革委员会.全国及各地区主体功能区规划 [M].北京：人民出版社，2015：34.

[2]安徽省人民政府办公厅.安徽省人民政府关于印发安徽省主体功能区规划的通知[EB/OL].http://xxgk.ah.gov.cn.[2013-12-04].

[3]张贝尔等.加快安徽主体功能区建设的几点思考 [J].淮南师范学院学报，2017（3）：25.

[4]马金强等.农产品主产区支持政策设计[J].中国经贸导刊(理论版),2017(35):27.

[5]樊杰.我国空间治理体系现代化在“十九大”后的新态势[J].中国科学院院刊,2017（4）:398.