江阴市新桥特色小镇建设的实践与思考

邵 燕

(江阴市委党校,江苏 江阴 214400）

随着新型城镇化战略的提出和实践，特色小镇已成为带动农业现代化和农民市民化的重要载体，成为践行乡村振兴战略的良策之一。多地经验表明，建设高质量的特色小镇有助于重构地区经济框架、提升区域经济潜能，提高社会治理标准、改善区域生活品质。作为小城镇发展的聚集区、先导区和示范区，江阴市充分利用国家重点推进新型城镇化的有利时机，借鉴浙江等省份特色小镇发展的经验与模式，按照江苏省的统一要求和部署，结合区域特点和发展优势，优化产业结构、提升城市文化品质，创建了以新桥镇为代表的高质量特色小镇。

新桥镇位于江阴市东南，总面积19.6平方公里，总人口超6万人，其中户籍人口2.5万，下辖10个行政村、4个社区居委会。2017年新桥镇地区总产值达175亿元，公共预算收入17.59亿元。新桥镇以务实、创新、包容、分解的精神，率先实施特色小镇战略，产业高速发展、生态环境宜居，百姓生活安康，成为特色小镇的典型之一。2010年10月，新桥镇获评“国际花园城市”并被授予景观改善特别大奖。2013年3月，李克强总理在新桥考察调研小城镇建设情况时，赞誉新桥为“创新生活之桥”。2015年1月，新桥镇入选国家住房和城乡建设部“宜居小镇”，2017年8月成功入选第二批全国特色小镇名单。

一、新桥镇特色小镇建设的优势

（一）产业经济发达

经济发达提供了丰厚的税源，为新桥特色小镇建设提供了坚实的财力保障。1998年新桥镇完成地区生产总值7.8亿元，此后逐年迅速增长。从增长幅度看，1998-2001年和2006-2008年这两个阶段名义增长均值分别为19.2%和28.4%，远高于全国同期水平。从过去20年的经济数据中（见图1）可以发现，新桥镇经济大致经历了快速发展、加速发展、平缓发展三个阶段，而2002-2006年的发展较多地受惠于“三集中”模式为主导的新型城镇化建设。快速发展的经济为城镇化的基础设施建设、产业升级等提供了财力支持。此外，企业转制即从集体企业转为私营企业也为新桥镇的城镇化建设提供了资金积累。阳光集团转制时，新桥镇政府获得了6亿元的资金，海澜集团转制时新桥镇政府获得1.6亿元的资金，这成为新桥镇加速推进新型城镇化建设的启动资金。

图1：新桥镇GDP（单位：亿元）

（二）“三集中”模式

新世纪之初，面对土地少、人口多、企业散、农业弱、村容差等困局，新桥镇大胆探索，在江苏省率先开展 “三集中”（农业向规模经营集中，工业向园区集中，农民住宅向镇区集中）建设（见图2）。将全镇划分为三大功能区，即7平方公里的生态林区、7平方公里的工业园区、5.3平方公里的商贸居住区。“三集中”有效地节约了宝贵的土地资源，为产业发展拓宽了空间，为花园城镇建设拉开了框架，有效提升了城镇化的质量和内涵。

图2：新桥镇的 “三集中”建设模式

一是工业集中为城镇化提供了基础和支撑。新桥镇坚持城镇化与工业化相互融合、互相促进，即产城融合的发展路径，在规划的7平方公里工业园区内，加快工业企业向园区集中步伐，按照“退镇入园、退二进三”的原则，加快工业企业向园区集中步伐，大力推进产业转型升级。近100家企业进驻园区，占新桥镇工业企业总数的85%以上，园区企业对全镇的利税贡献率达到98%。通过企业向园区集中，产业发展的规划布局、功能配套、产出效率、资源利用水平大幅提升，产业集聚、企业集群的发展格局逐步形成。

二是土地集中夯实了城镇化的空间和根基。农村城镇化只有与农业现代化协调推进，才能顺民意、得民心。新桥镇始终坚持农业基础地位不动摇，积极加大投入、不断完善布局，在农业现代化中为城镇化建设夯实基础。以阳光生态农林等为主体，现代农业迅速发展，生态农业大力推进，观光农业渐入佳境，农田亩均产出达到6500多元，高效农业比重达到95%以上。三是居民的集中居住加快了农民市民化的步伐。特色小镇的根本宗旨是造福百姓和富裕农民，集中居住让广大的新桥农民在城镇化进程中得到许多实惠。

（三）创新发展机制

城镇化既是市场调节、自然法则的过程，也是政府调控、规划引领的结果。新桥镇通过不断创新发展机制，理顺各方面关系，为特色小镇的有序推进提供制度保障。一是创新市场化的投入机制。新桥镇逐步改变了由政府“大包大揽、大拆大建”的单一投入机制，充分依托阳光、海澜等骨干企业，有序开放建设市场，加快社会资本进入，探索形成了“政府引导、企业参与、社会支持”的多元化投入机制，从根本上化解了资金瓶颈制约。二是创新一体化的建设机制。特色小镇建设最大的障碍之一是房屋征收拆迁，新桥镇以“整体拆迁、连片开发、集中安置”为原则，在村民小组投票表决同意的基础上，对有条件的自然村实行整体拆迁安置，连片拆除老宅，统一安置新宅。这种方式既维护了社会稳定、加快了集中步伐，又腾出了复垦土地，实现了有效置换、拆迁、复垦、建设的良性循环。三是创新社区化的管理机制。随着城镇化的推进，原有村的空间格局、原有村民的行政隶属关系均被打破，“村改居”成为必然趋势。新桥镇通过强化社区建设，创新社区管理，完善社区服务，把社区打造成为引导农民向市民转变的主阵地。

二、新桥镇特色小镇建设的成效

通过率先启动“产业集约化、农业规模化、农民市民化”的“三集中”建设，新桥镇走出了一条以城镇化推进工业化、农业现代化、农民市民化的科学发展新路，成为一个产业特色鲜明、生态环境优美、人文气息浓郁、兼具旅游与社区功能的特色小镇。

（一）产业优聚，实现实力新桥

新桥镇通过大力推进“三集中”、产业转型等战略，经济实力获得显著提升，经济增长的质量、速度、效益等均在江阴市处于领先水平。一是特色优势产业集聚。新桥镇的主导产业是毛纺织业，素有江南“毛纺之乡 ”的美誉，是全球最大的毛纺服装产业基地和拥有服装品牌最多的乡镇，具备年生产5220万平方米的精纺呢绒生产能力，拥有1个世界知名品牌、4个中国名牌、5个中国驰名商标、1个国际组织标准ISO/TC38国际秘书处。二是服务业占比提高。2017年，新桥镇三次产业产出比例优化为1.8：54.2：44。服务业投入占全社会固定资产投资总额的52.4%，服务业的增加值比重提升至43.9%，税收贡献比2010年提高25%。三是总部经济健康发展。新桥镇通过大力提升自主创新能力和水平，打造人才总部。海澜集团“凤凰计划”、阳光集团“飞翔计划”有序推进，新增各类高级人才超过千名，省双创人才和省“333”人才各1名。与此同时，通过强化科技创新，打造研发总部。新增院士工作站和国家级博士后科研工作站各1家。承担国家火炬计划项目7个，开发省级以上新产品44种，授权专利累计2372件。

（二）环境优美，实现宜居新桥

特色小镇建设是破解城乡二元结构、改善人居环境的重要抓手。新桥镇坚持精心规划、精细建设，精细雕琢花园城镇建设，形成了一个环境优美、宜居宜商宜游的特色小镇。一是布局合理。新桥通过刚性执行规划，确保了城镇化建设有章可循、全程可控。通过科学规划保留村庄布局，积极打造特色鲜明、环境秀美、功能完善、和谐富裕的美丽乡镇。二是整洁有序。新桥镇全面推进村庄环境综合整治，全镇绿化覆盖率达45%，获得“无锡市森林镇”荣誉，全镇10个村中建成省级生态村7个。投资数百万元新建了垃圾中转站，投资3000多万元新建了日处理能力2万吨的污水处理厂，工业污水集中处理率达100%，镇区生活污水处理率达97%以上。三是功能优化。通过完善交通道路网络，实现城乡交通一体化，修建农贸市场、便民超市等方便居民生活，将天然气、光纤、污水管网等铺设到安置小区，提高了城镇服务承载力，方便了新桥居民的生活。

（三）底蕴深厚，实现文化新桥

文化是特色小镇的内在灵魂，是新型城镇化发展的内在要求。新桥镇充分发掘新桥地域文化、历史文化、产业文化、马文化、水乡文化等丰富底蕴，彰显文化特质。一是文化服务设施高效便捷。新桥镇建成了10分钟文化活动圈和体育健身圈，四个社区均设立“一苑二家三吧”6个睦邻点。镇体育中心被国家体育总局评为 “乡镇体育健身示范工程”，康定社区农家书屋被评为“全国示范农家书屋”，新桥镇居民在家门口就能享受到便捷的文化服务。二是文化服务活动精彩纷呈。新桥镇成功举办了两届全民运动会、“书香新桥”读书节等活动，形成了独具特色的“天天有广场活动、周周有戏曲表演、季季有文体汇演、节日有欢歌庆典”的文化品牌。三是挖掘特色文化彰显魅力。新桥镇发挥企业优势，大力挖掘特色文化，提升城镇文化品质。海澜集团通过发展马文化特色产业，以“虚实结合、有无相生”的理念促进企业进一步转型，既为企业树立更好的文化形象，又为新桥居民营造出更好的文化环境。

（四）精准惠民，实现幸福新桥

特色小镇的最终目标是实现以人为本的城镇化。新桥镇始终坚持民生为先，努力构建“收入多元、保障多重、生活多彩”的惠民机制，财政投入持续加大，精准惠民不遗余力，民生事业协调发展，基本上实现了学有优教、劳有厚得、病有良医、老有颐养、住有安居。一是丰厚收入酬民。因乡镇工业的蓬勃发展，新桥镇居民形成了以就业、创业收入为主体保障收入，土地收益、合作社分红、置业收入为辅的多元化收入体系，居民收入逐年提升。2017年镇农民人均纯收入达4.2万元，连续多年位居江阴市前列。二是优质服务惠民。新桥镇先后投入巨资新建了镇中心幼儿园，完善了中小学教学设施，并投入上千万元新建高标准敬老院，提升改造社区居家养老服务站3家。建成集健康教育、体质测试为一体的 “健康小屋”“社区康乐苑”，居民电子健康档案建档率达87%。并积极实施“江阴名医进社区”定期坐诊，累计惠民1.8万余人次。三是完善保障安民。新桥镇社会保障覆盖范围和保障水平大幅度提升。实现了农村合作医疗保险、农民基本医疗保险等“五道保障线”的全覆盖（见图3）。 “三集中”老年人生活补贴从每月120元提高到150元。镇办企业职工退休待遇从人均每月385元提高到625元。

图3：江阴市新桥镇农民保障来源

三、新桥镇特色小镇建设面临的问题

受土地、资源、环境等要素制约，新桥镇在特色小镇建设方面也面临着产业转型升级任务艰巨、拆迁腾地速度缓慢等现实瓶颈。

（一）空间资源制约

新桥镇最突出的现实制约是镇域面积狭小、发展空间有限。在未来发展中，新桥镇可能会遇到行政区划调整等改革，届时，新桥镇是主动出击还是被动调整，关键还是要看新桥镇的实力与潜力。此外，新桥镇的可持续发展面临着高端人才缺乏的瓶颈。在大城市的虹吸效应下，就业的吸引力依然有限，高端人才特别是一些高级研发人员紧缺。

（二）发展资金受限

新桥镇的财政实力收入逐年提升且总量较大，但依然难以满足日益增加的财力需求。以2013年公共预算财政收入8.6亿元为基数，上交国家、省、市后，新桥镇的可用财力大约3亿多元，而当年新桥镇在安置房建设方面就需投入4.5亿元，在道路、绿化、社区等公共建设方面投入共计1.05亿元。此外，镇机关、教育、医疗、卫生等公共服务每年正常运行需要的投入大约为1.8亿元。由此可见，新桥镇在推进特色小镇建设过程中也面临着投资主体单一、基础建设自给不足等巨大的资金压力。

（三）历史遗留问题

新桥镇的“三集中”建设已经推进了十余年，留下来的各种问题是推进特色小镇建设必须要面对和解决的。“三集中”后，土地的性质问题一直是制约新桥镇发展的一个制度瓶颈。按当时的土地政策，农民集中到居住集中区后，土地的性质依然属于集体所有的土地，拆迁安置房难获得土地使用证，对农民住宅的市场化交易造成负面影响。

（四）市民化的压力

农民市民化的进展既取决于居住、就业、社会保障（见图4）三个显在要素，还包括市民化的农民对城市文明的适应等潜在要素。对于新桥镇的农民来说，政府为农民的市民化提供了一套安置房，基本上解决了住房问题；优化基础设施、完善公共服务，也解决了农民集中居住后的教育、医疗、文化等生活问题；政府加大对民生的投入也解决了社会保险和社会福利的问题。与城市居民相比，市民化了的农民在就业、子女入学、社区服务等方面虽可享受同城待遇，但与本镇户籍人口相比，在收入、医保、社保方面还存在很大的差距，适应城市文明和生活方式还需要一定的时间。

图4：农民市民化的基本要素

四、在更高的起点上推进特色小镇建设

（一）以新理念引导特色小镇建设

思路决定出路，理念创造未来。新理念能够引导并推动特色小镇的健康发展。一是持续创新发展理念，城镇化是一个不断发展和变迁的过程，在不同发展阶段和不同区域具备自身独特的发展逻辑和发展特点。在特色小镇建设过程中，应牢记创新理念、加强学习，学习最前沿的城镇化理论，并结合本地的实际进行创新，为我所用。二是系统发展的理念。特色小镇建设是一个全局性、包容性和开放性的系统工程，包含人、产业、城市、科技、环境等诸多要素。在更高水平上推进特色小镇建设，需要系统地、全面地把握人、产、城等诸多要素之间的关系，实现诸多要素的协调发展。三是融合发展的理念。特色小镇建设的实质是各要素之间的融合发展，在推进特色小镇过程中应处理好保护自然环境和保持人文特色的关系，处理好城镇建设与提升人口素质的关系，处理好发展与环境的关系。新桥镇地处土地紧缺的苏南地区，特色小镇建设应进行集约化和集聚化的发展，千方百计地提高土地的利用率和产出率。

（二）以新模式助推特色小镇建设

打造特色小镇的关键在于因地制宜，根据各地实际情况探索出最佳的发展模式。新桥镇坚持从本地的区位条件、资源禀赋等实际出发，因地制宜，探索出了“以农村工业化开创农村城镇化，以农民集中、产业向开发区聚集和推动小城镇融入城市”为路向的产城融合发展模式。这一模式取得了显著成效，也值得继续深化。但在新型城镇化建设背景下，新桥镇也要回顾总结已有实践中的成功与不足，在此基础上对传统的模式进行改造和升级，避免急于求成，避免片面追求与生产发展、生活富裕、生态良好等城镇功能建设相脱节的规模扩张。为此，新桥镇应在深化完善“三集中”发展模式的基础上，以毛纺业和旅游业为支撑，探索新模式，助推特色小镇建设，再创领先优势。

（三）以新机制保障特色小镇建设

特色小镇建设既需要各地积极的实践探索，也需要加强制度设计来保障其顺利推进。《国家新型城镇化规划（2014－2020年）》中明确提出改革完善包括人口管理制度、土地管理制度、城镇化资金保障机制、城镇住房制度以及生态环境保护制度等在内的城镇化发展体制机制。2016年10月，国家发改委出台《关于加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》，对各地加快美丽特色小镇建设提出了具体指导意见。一是改革户籍制度，有效拓宽农民市民化的途径和通道。新桥镇应以此为契机，结合本地实践制定户籍改革办法，吸引更多的农民和外来务工人员进入城市、融入城市。二是改革土地制度。土地问题是城镇建设的一大难点问题。土地背后承载的诸多经济利益和社会权益阻碍人的城镇化，土地制度改革是特色小镇建设的关键环节。新桥镇应积极推行土地确权工作，在农民自愿的前提下推行土地的市场化流转。三是建立和完善多元化的投融资体制。特色小镇建设的重点工作在于市镇建设、综合配套、产业发展以及农民转化为市民后的保险、户口等配套服务。这些工作面临的共性难点是资金短缺。新桥镇应探索建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制；建立健全地方债券发行管理制度，发挥好现有政策性金融机构在城镇化中的重要作用，吸引更多的市场资本、社会资本、民间资本等参与特色小镇建设。