三维监管博弈：法治化、参与能力和社会伦理

朱俊奇 邢勤锋 杨力

摘 要：在食品安全问题频发的今天，如何处理好政府、市场、社会三者之间的关系，消减食品安全利益相关者之间的信息不对称，建立食品从生产加工到流通消费的全过程监管机制和社会共治制度，实现食品安全供给，已成为当下政府乃至全社会的焦点之一。由于食品供给者、监管者、消费者相互之间不同的利益诉求，各利益相关者之间存在严重的道德风险。通过对各相关者之间的博弈分析认为建立以法治化为中心，以利益相关者全员参与为实现方式，以食品市场的伦理建构为终极归宿的政策导向不失为实现食品安全有效治理的“策略组合”。

关键词：食品安全；供给侧改革；信息不对称；道德风险；博弈论

中图分类号：F203文献标识码：A文章编号：1672-1101（2018）01-0017-07

Abstract： Currently with the frequent food safety problems， how to deal with the relationship among the government， the market and the society， reduce the information asymmetry in stakeholders of food safety， establish the regulation mechanism and social administration from production to circulation， and achieve safe food supply， have become one of the focuses of the government and the whole society. Due to the different interests of food suppliers， regulators and consumers， there exists a serious moral hazard among the various stakeholders. Through the analysis of the stakeholders， it is put forward that the policy with the legalization as the center， the stakeholders participation as the way and the establishment of the ethics of food market as the ultimate destination， should be an effective “ Strategy combination” to achieve food safety.

Key words：food safety； Supply-side reform； Information asymmetry； Moral hazard； Game theory

近年来三聚氰胺、瘦肉精、地沟油、塑化剂等重大食品安全事件频发，一再挑战消费者的神经，导致我国食品企业遭遇前所未有之信任危机，极大阻碍我国食品生产供给侧改革，制约我国食品产业的发展。在提倡供给侧结构性改革的今天，如何处理好政府、市场、社会三者之间的关系，建立食品从生产加工到流通消费的全过程监管机制和社会共治制度，实现食品安全供给，增强食品安全监管统一性和专业性，切实提高食品安全监管水平和能力，加强食品安全依法治理，严防、严管、严控食品安全风险，保证广大人民群众吃得放心、安心，确保人民群众“舌尖上的安全”[1]，仍然任重道远。

一、文献综述

国内外大量文献研究认为信息不对称是产生食品安全问题的根本原因[2]，当消费者无法识别食品质量信息时，食品生产厂商的机会主义倾向将导致食品质量安全供给不足，市场就会出现一个低质量水平的均衡。所以仅用市场经济机制不可能提供最适宜的安全食品，为保证市场上质量信息的有效性，政府应发挥应有的调节作用，公共规制（政府监管）作为一种替代机制在理论和实践中成为食品安全的重要保障。各国的食品安全监管经验表明，卓有成效的食品安全监管虽然不是培育良好食品安全格局的充分条件，却是遏制食品安全事故频发的必要条件[3]，国外发展成熟的新规制经济学为此提供了很好的分析框架。讨论的焦点主要集中在政府“作不作为”和“如何作为”等方面[4]，在政府与食品供给者的博弈和政府与消费者的博弈过程中[5]，政府很难避免布坎南的“经济人”假设困境，即每一级政府都希望通过监管来获得资源和权力，又不希望承担责任和成本。因此，政府监管在资源分配中的效果和如何考量政府的最优執法以及“谁来监督监督者”一直是政府监管中的突出问题。

对此，多数学者开始意识到制度安排需要考虑相关各方的互动，食品安全监管的目标模式应是政府监管、社会组织监管、消费者监管等多种机制并列存在的复合体[6]，试图通过整合政府、社会、市场等多种资源建立多元食品安全监管模式[7]。当前关于多元主体食品安全监管的文献主要研究食品安全监管中各主体间关系和监管体系的构建等，既有实证研究[8]，也有理论框架分析和学科论证[9]，引入多元主体进行食品安全监管的目标是通过监管向消费者提供生产者的食品安全信息[10]，实现食品安全监管从行政监管转向社会共治，从自上而下的管理模式转变为上下结合、国家与社会相结合的管理模式[11]。之前也有学者提出合作治理的新模式，但只停留在对一些客观现状的浅层关系分析，缺乏在协调多元主体利益关系基础上对监管制度变迁逻辑的深入探究。以后的学者对多元共同治理模式进行了更加细致地研究，提出要实现食品安全监管社会共治所追求的善治目标，当务之急是培育第三方监管主体以及第三方独立检测机构。第三方对于政府部门的监督作用具有一定程度上的替代性[12]，有助于加强食品从业者的自我管理，激发社会组织活力，减轻政府监管的压力，实现社会治理方式的多样化[13]和食品安全检测的社会化[14]，在政府、企业、社会的合作治理[15]主体设计方面建议由现行政府一元体制内的多元混治转变为包括政府、企业、社会公众等在内的多元共治[16]，构建一个包括企业、消费者、监管者、上级督察部门及媒体五位一体的制度体系模型，实现食品监管演化博弈的高水平均衡[17]。

总之，随着食品生产专业化的不断发展，食品的“信任品”特征导致各食品安全监管主体在根据国家法律、法规维护公共健康对食品安全的各环节、工序、流程进行监督管理的过程中不得不产生一系列的委托代理关系。这种委托代理关系错综复杂地纠葛在各食品利益相关者（消费者、第三方监管组织、政府、食品生产企业等）之间。由于各方相互依赖且信息传递过程的固有缺陷，信息传递成本与收益的不均衡，各主体间的“利益冲突”等因素，排除各方依据信息优势进行牟利的动机十分困难，导致各主体间的每个委托代理环节均有可能存在一定的道德风险。由于食品安全利益相关者食品产业链上经常体现出多重身份，利益错综复杂，为研究方便，笔者将食品安全利益相关者剥离为供给者、消费者与监管者三大类别，运用信息经济学和公共选择的相关理论，分别进行供给者与供给者、供给者与监管者、供给者与消费者、监管者与消费者之间的博弈分析，探讨各利益相关者之间道德风险的生成机理，寻求改进食品安全境遇的有效策略。

二、模型建构及分析

（一）供给者之间的博弈分析

为了构建食品供给者之间的博弈模型，建立双方的效用矩阵，假设如下：

假设1：市场上各经济主体都是理性的且只有两个食品供给者，i=1，2。

假设2：供给者同时决定是否提供安全食品，而且供给必须是0-1决策，1表示“提供”，0表示“不提供”。

假设3：如果至少一个人提供安全食品，那么每一个供给者的效用是1，否则为0。

假设4：供给者i的供给成本为ci。

至此，得到供给者之间的收益矩阵，如表1所示。

从而，得出命题：

命题4：如果消费者不能感知到不安全食品的危害性，不购买策略又不能抵消供给者提供不安全食品的机会收益，那么供给者将会继续加大不道德行为。

（四）监管者与消费者之间的博弈分析

监管者和消费者之间存在一定的身份重合，消费者本身就是监管者，因为无法拥有专业的监管资源（技术、信息等）委托政府或第三方完整监管，但是政府和第三方有被“俘虏”的可能性，此时，消费者可以用对社会的公信力评价来完成监管者与消费者之间的博弈，具体如下：

假设1：参与人只有两个，一个监管者和一个消费者，双方同样是理性经济人。

假设2：监管者的战略空间为（维护公共利益，不维护公共利益），更具体一点，这里的“公共利益”指“消费者利益”。消费者的战略空间为（信任政府，不信任政府）。

假设3： 如果监管者维护公共利益，消费者将获得效用1；反之，消费者获得效用0，此时，监管者因可能与违规供给者合谋而获得效用1。

假设4：如果消费者信任监管者，监管者将获得效用1；反之，监管者获得效用0，此时，监管者因公信力下降而额外减少效用1。

所以，监管者与消费者之间的效用矩阵如表3所示。

从监管者和消费者的共同观点来看，最好的选择显然是监管者维护公益，消费者信任监管者，即策略组合（维护，信任）。但从博弈两方自身的利益看，无论对方采取何种策略，采取“不”这一策略总是最好的选择。在单期静态博弈的情况下，这一模型的解，即策略组合（不维护，不信任）便构成纳什均衡。这虽不是最有利的结局，但却是一个稳定的结局。基于此，我们得出命题：

命题5：如果消费者不信任监管者的情况持续下去，监管者将产生“信任赤字”，进而引发社会的信任危机。

三、结论及建议

根据上述5个命题可知：仅仅依靠食品供给者自觉行为无法消减市场的食品安全风险，一定强度的监管和惩罚不可或缺。并且由于委托人和代理人之间的信息不对称，单一主体的监管行为不排除监管者被“俘获”的可能，从而使消费者陷入更加不利的困境，此时消费者的担忧将外化为对监管者的“不信任”，并因食品安全事件的频繁发生产生“信任赤字”，进而引发食品行业甚至社会的信任危机。同时如果消费者不能感知到不安全食品的危害性，不购买策略又不能抵消供给者提供不安全食品的机会收益，那么供给者将会继续加大不道德行为，整个食品市场将会陷入“低质量——低信任——低参与——低水平”的恶性循环。为此笔者认为，以法治化为中心，以利益相关者全员参与为实现方式，以食品市场的伦理建构为终极归宿的政策导向不失为实现食品安全有效治理的“策略组合”。具体如下：

（一）立木建信，重典治乱，在完善立法的基础上确立食品安全监管的执法导向

对食品安全利益相关者的法律规制是解决食品安全道德风险的基本途径，食品安全道德风险从本质上来说是信任风险。一开始只是个别企业的不诚信行为产生的产品信任危机，如不在法律的层次上加以严肃处理，产品信任危机将会导致行业信任危机，食品行业将因个别企业的道德风險引发行业的逆向选择，食品生产者将不再重视产品的长期声誉机制的塑造。如果短期行为的收益足够大，那么企业将纷纷采取“捞一把就走”的短期机会主义行为，长此以往，一个行业的危机会传染给其他行业，进而蔓延至整个社会，导致信任缺失，人人互戗。因此法律作为对社会公信的共同认知是治理食品安全道德风险的底线和最低要求，当然法律的完善只是“立木”，公信力确认关键在于“法治”，在于法律能够得到切实的贯彻执行。再多再好的法律，如果得不到好的执行，如果不能做到法律面前人人平等，存在法外之人，法外之组织，那么公众的守法成本将会高于违法成本，法律将沦为包庇“罪犯”的帮凶，即食品安全监管不但需要良法，而且良法得到普遍遵守[18]。由于食品安全关系到每一个人身体健康和生命安全，从某种意义上说“食品安全权”是生命权的一种延伸。提供不安全食品是一种缺乏对生命敬畏与尊重的表现，与谋财害命无异。鉴于生命价值的压倒性优势，把治理食品安全道德风险纳入法治化轨道，既是对生命权的敬畏和尊重，也是对以人为本的社会基本价值观的认可。相应的对于无视生命尊严与价值，唯利是图，毫无敬畏之心的食品安全利益相关者而言必须施以严刑峻法，这样才能明确底线意识，塑造法律权威，夯实社会的诚信之基，重构社会的信任体系，进而使利益相关者摒弃短期机会主义行为，重新重视声誉打造这一市场长期博弈行为。具体在实际的食品行业中必须加大对食品利益相关者“不作为”的惩罚力度，从法律和制度上有效约束市场的食品安全管理行为，进一步完善《食品安全法》，如“十倍赔偿”条款，对小额商品设立最低赔偿限额，以解决对厂商处罚刚度不够的问题[19]，寻求最大的监督威慑。

（二）齐抓共管，全员参与，在畅通信息的基础上提升利益相关者的参与表达能力

从社会成本来看，单靠专业监管者应对食品安全问题，其成本是非常高的。并且按照公共选择理论，政府也是“经济人”，也会追求自身利益最大化，政府存在“欺骗”消费者，弃消费者利益于不顾而追究个人收益最大化的可能。两千多年前，罗马诗人朱文诺便发问：“谁来监督监督者”（Who is to watch the watchers） ？即如何保证政府成为真正的公共利益捍卫者，而不至于损害公民（消费者）的权益[20]。因此，媒体舆论、行业协会和消费者等多重力量的参与必不可少。问题的关键是如何促成各主体间的有效参与和互动，笔者认为食品安全利益相关者的有效参与和互动必须满足三个要件：权力要件，信息要件和能力要件。权力要件是参与各方能够独立自由的发表对食品安全的见解和主张，即参与者地位平等、身份独立、观点自由。信息要件是拥有一个权威的食品安全信息发布平台，能够及时向消费者提供食品安全信息。能力要件是参与者拥有一定的信息识别能力，能够及时识别企业的违规生产危害食品的行为。三者相辅相成，缺一不可，只有身份独立，权力对等的参与者才能实现监管的相互制衡，只有参与者占有一定的信息并拥有一定的信息识别能力才能真正“用脚投票”，以驱逐式惩罚深入作用于企业的长期收入流，深刻影响企业的核心利益，使声誉机制的威慑效应远超罚款规制。但它必须充分结合众多消费者的市场惩罚优势，单一的消费者惩罚不足以抵消食品供给者提供不安全食品所降低的成本，不足以促使企业放弃潜在的违法行为。而众多消费者的市场惩罚优势必须有赖于消费者的觉醒，这一方面需要加强对市民社会食品安全信息知识的普及和教育，通过对市民社会的培养，逐渐引导消费者建立起较强的食品安全信息辨识能力和自我权益保护能力，使之成为拥有一定社会事务参与能力的“有识市民”。另一方面则是对各方提供的错综复杂，甚至相互矛盾的食品安全信息，及时进行权威整合和解释，同时避免过度专业化，或对专业术语加以必要的常识性说明，使得安全信用信息能够以较低的解码成本被普通消费者所理解，使信息能够通俗、一致、全面地向社会公开，使消费者享有充分的知情权，及时了解食品安全的动态信息，更易分辨食品质量的高低，从而有效减轻监管者的执法负担，提高社会治理效率。

（三）正德篤信，责有攸归，在完善责任追究的基础上重塑食品安全治理的伦理架构体系

只依靠法律和外在控制，无法创造或强化一种更好的公共管理秩序，没有道德的管理不可持久[21]。当然，仅靠道德本身也不足以治理好任何现代社会，但如果没有强有力的道德体系，谁也无法治理好社会。如果任何的行为只是赢得短期收益，但却败坏人们的道德，都会损害市场经济的长期发展[22]。诚然我国食品市场正在面临这样的窘境，现实中的食品安全问题折射出市场商业伦理和社会伦理的激烈冲突，反映了当代社会公共伦理建构中存在的伦理需求与道德供给之间的深刻矛盾，食品安全问题发生的原因是多方面的，但食品安全问题归根到底还是一个道德问题，面对市场化及拜金主义的冲击，食品安全诚信体系建设相对滞后、对食品安全悖德行为的过度宽容、从业者道德缺失、监管者道德失范、消费者道德冷漠、媒体道德功能式微是当代中国食品安全伦理失序的实然生态[23]。如何把法律和监管的外在强制转化为利益相关者的内在道德自觉，在人们的内心世界构筑起一道维护食品安全的伦理防线，这便成为破除食品市场失德窘境的关键所在。具体而言，一是加强公共部门行政伦理建设，尽管“犯人船”的制度设计切实有效，但食品安全关乎民众健康乃至生命，公共部门必须秉承对生命尊重和敬畏的伦理诉求，忠实地执行法律，承担公共责任，切勿因“公信力”危机而陷入“塔西佗陷阱（Tacitus Trap）”，以至于整个社会陷入伦理失序。二是加强企业的社会责任，企业既需要内在的自制力，更需要外在的强制力。一个优良的制度环境在于如何把社会的外在强制转化为企业的内在自制，即如何把企业短期博弈的“机会主义”行为转化为长期重复博弈的“声誉塑造”行为

出自英国历史学家查理·巴特森《犯人船》一书，这里指代无需诉诸人性改变便可解决一切的制度设计.，而一个注重声誉的企业必然会是一个有较强社会责任感的企业。三是提高公众的道德主体意识，公众是食品安全的出发点和落脚点，也是食品安全真正的检验者，公众道德主体意识和食品安全意识的觉醒，将会形成一股强大的市场参与力量。这种参与力量的形成，对于构建社会食品安全的伦理对话与决策平台，提高社会的食品安全监管能力意义深远。总之通过法律的强制力来维护道德的纯洁性，已经成为现代国家共同的发展趋势[24]，毕竟社会责任的履行不仅需要法治的持续深入，更需要利益相关者的内在自制和一个良好的社会伦理环境。

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[责任编辑：范 君，李 丽]