浅议UGB在小城镇规划建设中的作用

柴 海 龙

(西南交通大学建筑与设计学院，四川 成都 611730)

1 小城镇的角色转变与发展困境

1.1 小城镇的定义

近年来，随着我国城市政策调控，逐渐形成了“综合型小城市—特色型小城镇—农业服务型一般乡镇”的三级小城镇体系。小城镇，行政属性为建制镇，是一个乡村地区经过工业化、城镇化、现代化，逐步向城市转化的重要阶段。

1.2 小城镇逐渐成为城镇化的主体

随着大中城市承载力近乎饱和，通过政策调控不断改善人居环境、控制城市规模、疏解城市功能，小城镇逐渐成为城镇化主体，地位逐渐由城市边缘转变为区域中心，职能逐渐由农产供给转变为综合服务。

1.3 小城镇的发展困境

小城镇在城镇化主体的压力下，在规划建设、政策执行、城市管理等方面的不成熟使得城镇空间扩展过度依赖非建设用地向建设用地转变，忽略城镇内部空间整合重生与混合开发，建设用地投入与城镇社会经济发展水平、生态环境承载能力、地域功能定位等在时空上存在不匹配、非协同发展的现象[1]。

1)城镇规划缺乏前瞻性、整体性和可持续性研究。

城镇规划缺乏深入研究，缺乏对城镇发展的空间布局的前瞻性研究，导致城镇空间拓展缺乏层次；城镇新区、产业园区规划缺乏整体协调性研究，功能重合、产城相离、重复建设等造成土地资源浪费；城镇用地和功能布局紊乱，控制区域的自发性建设活动频繁，严重影响城镇发展的可持续性。

2)空间急速扩张与土地利用粗放。

不成熟的城镇规划与粗放的土地利用管理直接导致小城镇空间的低效和无序利用。居民点分散布局、乱占乱建破坏了土地利用的整体性，造成土地资源的严重浪费。工业园区、开发区开而不发、土地囤积助长了城镇空间的低质量拓展。一方面是土地资源的短缺，一方面是大量的土地闲置和土地投机，导致了国有土地资产的严重浪费。

3)无视生态本底的开发方式造成城镇风貌缺失。

看似大刀阔斧的城镇空间拓展建立在无视城镇发展基质条件基础之上，即自然要素、山水格局、历史文化等本底资源被破坏殆尽。城镇功能的发育成长在空间上与城镇发展的基质条件产生了巨大的矛盾，在利益与特色中，建设者选择了前者。

2 UGB理论研究

2.1 UGB的概念

UGB是“Urban Growth Boundary”的缩写，译为“城镇增长边界”或是“城镇生长界限”等。UGB的概念最早在1976年由美国的塞勒姆市(Salem)提出，定义为城镇土地和农村土地之间的分界线[2]。综合国内外理论学者研究，UGB是指以城镇发展趋势、区域承载力及生态安全性为依据，用以引导城镇空间拓展、指导城镇建设时序的阶段性界限与促进土地综合利用、加强城镇科学管理等综合性发展策略(见图1)。

在规划地位上，UGB不同于存在于城市总体规划阶段的“四区”，UGB与我国城镇规划体系相衔接，可作为城市总体规划编制的主要依据之一。在空间作用上，UGB不同于主要关注城镇生态空间或非建设空间的生态红线，它分为弹性UGB与刚性UGB，前者关注建设空间的层次性拓展，后者则关注非建设空间的安全性保障。

2.2 UGB的实践思考

UGB是在整合并分析了各种要素的基础上划定的，具有明显的空间辨识性[3]。UGB寻求的是社会发展与生态安全的平衡，引导城市非理性增长向理性增长、由粗放增长向精明增长的转变[4]。

1)UGB功能的全面性理解。

北京、广州先后开展的UGB规划实践活动中，偏重于以生态优先的思维划定城市限制建设区，忽略了UGB对引导土地混合开发的功能。借鉴波特兰、墨尔本案例，把UGB看为一种综合型的土地开发管理政策，即对外限制建设用地增长、对内引导存量空间的高效利用。

2)UGB应用层面的拓展。

目前，UGB仅局限于大中城市的推广与应用，然而因为该类型城市规划管理的成熟，更倾向于UGB的限制性功能。小城镇规划管理相对薄弱，存在的基础设施重复建设、土地利用粗放、建设空间对生态空间大量侵占等问题，同样需要UGB来限制与引导。

3 小城镇规划建设UGB理念的引入

3.1 UGB与小城镇空间韧性

韧性(resilience)意为“物体恢复或复原到最初状态”，最初产生于物理学领域。城市韧性是指城市系统和组织应对内部失衡及外部扰动，实现自身可持续发展的能力，形成了“利用阶段—保存阶段—释放阶段—重组阶段”的适应性循环[5]。城市空间的演变是时间和空间双重因素渐进式的结果，同样经历了“开发—衰败—修复—重生”的循环往复。小城镇在寻求农业化特征与城镇化扩张平衡的同时，城镇空间呈现出碎片化、混合化、多样化特征，这样的特征使得城镇建设空间与生态空间在城镇郊区矛盾日益明显(见图2)。

UGB的实质即城乡用地的平衡，一方面刚性UGB可保护小城镇生态安全，弹性UGB可保证小城镇建设发展；另一方面，UGB管理性措施可以引导城镇建设时序，可一定程度上建立起小城镇的空间韧性。

3.2 UGB与小城镇系统协调

城市是各个系统相互联系，协作运转的集合，系统信息的交流、要素的匹配、机制的互动共同推动着城市的发展。我国学者冯玉广、王华东率先阐述了区域人口、资源、环境、经济的关系，并提出了城镇“PREE系统”概念。小城镇在PREE系统特征上，由于其处于一般城市与农村的过渡期，呈现出自身不同的系统特征(见表1)。

表1 小城镇PREE系统特征统计表

UGB与PREE系统是一对共轭关系，相互影响也相互推进。UGB的划定直接引导了小城镇建设，也必然间接影响了小城镇的人口流动、资源配置、环境变化与经济平衡。同时，小城镇PREE系统的协调性也直接影响到UGB划定决策。

3.3 UGB在小城镇规划建设中的作用

1)提升多级规划体系中UGB的有效介入。

小城镇UGB的实施需要与各类法定规划相互配合，共同推进城镇空间的健康发展。刚性UGB是在保证生态安全性的前提下，对城镇合理发展需求的满足，弹性UGB是在一定时期内对城镇空间实行的分片引导，总体规划是在一定时期内，对城镇发展定位、空间布局、土地利用等的统筹安排，控制性详细规划是对城镇建设空间用地性质、使用强度、开发时序等的进一步规划，总体规划应在刚性UGB界限范围内进行编制，详细规划应在弹性UGB范围内分片编制，同时结合土地利用规划、产业规划等，逐步形成“圈层拓展、多规合一、分片发展”的良性机制(见图3)。

2)因地制宜，体现城镇特色的UGB界限划定。

小城镇扮演着对乡村地区经济辐射与对城市地区农副供给的双重角色，既需要做好城市后勤库的角色，也要保持自身特色，杜绝“千镇一面”。小城镇结合自身特色制定UGB约束性条件，利用自然保护区、基本农田、历史文化街区、历史建筑等，因地制宜划定UGB界限。

3)寻求增量增长空间与存量增长空间的平衡，促进土地集约化利用。

小城镇贪大求洋式的建设方式，已不适合现阶段城镇建设趋势。将弹性UGB界限与管理型UGB手段相结合，充分挖掘城镇内部存量增长空间，加快园区、城区内未利用土地整合及项目促建，加快旧城区旧城改造与城市更新，提高中心城区容积率与建筑功能的混合使用；合理规划建设时序，建设项目全面统筹，避免基础设施重复建设，促进小城镇紧凑化、集约化、可持续化发展。

4)强化管理落实，保护“山水田林”生态本底。

“山水田林”是小城镇区别于一般城市的重要辨识性要素。在城镇化尚未吞噬掉小城镇生态空间时，生态本底则成为小城镇重要的自然遗产，它也是塑造城镇特色重要的基质。刚性UGB在保护小城镇生态本底方面的划定，可以说是建设空间的禁区，通过制度化、政策化的城镇建设管理，减少建设用地对非建设用地的侵占，最大程度的保留小城镇的自然风貌与生物多样性，是小城镇健康发展的重要基础。

4 结语

UGB在城市尤其是大中城市中的实践表明，在遏制城市空间无限拓展方面有着积极作用。然而随着城镇化主体不断向小城镇转移，小城镇城镇化中产生的一系列问题，也亟待通过UGB来解决与缓解。小城镇不同于城市有着更好的生态本底资源、城镇特色风貌、基本农田资源等独特优势，不断探索UGB在小城镇重要作用，对形成独特的小城镇空间，传承独特是小城镇文化，保护稀缺的小城镇资源有着深远意义。

参考文献：

[1] 张兰兰.武安市矿业用地协调与机制研究[D].北京：中国地质大学(北京),2008.

[2] 张润朋,周春山.美国城镇增长边界研究进展与述评[J].规划师,2010,26(11):89-96.

[3] Nelson A C,Moore T.Assessing Urban Growth Management:The Case of Portland,Oregon,the USA’s Largest Urban Growth Boundary[J].Land Use Policy,1993,10(4):293-302.

[4] 侯景新,刘 莹.美国“精明增长”战略对北京郊区新城建设的启示[J].生态经济(中文版),2010(5):163-167.

[5] 邵亦文,徐 江.城市韧性:基于国际文献综述的概念解析[J].国际城市规划,2015,30(2):48-54.