寄递物流业的发展现状、存在问题及工作对策建议——以泸州市为观察样本

赵丽娟，穆璇璇，邓 毅

（1.泸州市综治办 四川泸州 646000；2.泸州市公安局纳溪区分局 四川泸州 646000）

随着互联网经济等新经济形态的不断发展，作为新经济形态重要配套产业的寄递物流业也处于井喷阶段，在行业的高速发展期，各种新情况、新问题也随之出现，而传统的监管手段则出现了捉襟见肘、力不从心的被动局面。笔者以泸州市寄递物流业为观察样本，对中西部地区的寄递物流业的发展现状、存在突出问题和对策建议作一粗浅研判。

一、泸州市寄递物流业发展现状与特点分析

（一）泸州市寄递物流业目前行业发展现状

截止2018年3月，泸州市登记注册的寄递物流网点共有581个（据市邮管局数据），其网点分布表如下（表1）：

表1 泸州市登记注册的寄递物流网点分布统计表

泸 县合 江叙 永古 蔺合 计21 35 24 16 266 81 54 72 11 315 102 89 96 27 581 306 267 288 81 1844

据表1数据显示，目前泸州市的寄递物流网点呈现出以下特点：

一是全市共有快递企业44家，其中本地法人企业34家，外地法人企业在泸分支机构10家，其中江阳、龙马潭、泸县“两区一县”的网点密集，均在100个以上，而合江、叙永两县的网点也即将达到100个，故全市各县区存在着分布不均衡的现象，由于乡村振兴战略的总体规划和菜鸟、京东等电商企业的发展战略，未来每个行政村都会设立快递网点，在可预期的未来各县区农村地区还将迎来一个快速增长期。

二是由于设立标准网点有许多硬件标准和证照条件，在调研过程中得知，目前在城市区域的经营网点都能做到达标营业条件，在农村地区要想做到达标合规则存在许多困难，在现实经营中更多的是以临时性质的“代办点”来代替运营，如古蔺共有26个乡镇，但在邮管系统中达标合规的登记网点只有11个。在实际经营中，乡镇上多以副食店、小超市等固定门店充当“代办点”；而在各乡镇以下的行政村更是以小卖部、副食店等作为“代办点”。

三是全市1844名从业人员均是各寄递企业登记在册的企业员工，而寄递业员工流动率较快，统计数据存在一定的滞后和误差，而对于各种“代办点”的兼职人员则没纳入统计口径；且在走访中得知，对正式在册的员工通常有入职培训、年度培训等例行培训，而对未在册的“编外人员”则没有例行培训，更多的只是各个快递企业口头上的“提醒”或“告诉”。

（二）本市寄递物流业特点分析

截止2017年12月底，泸州市寄递物流业近五年的业务数量（据市邮管局数据）统计表如下（表2）：

表2 泸州市寄递物流业近五年业务数量统计表

由表2中可以得知，近五年来泸州市的寄递物流业业务量处于快速增长期，每年均是两位数的增长，且近年来随着基数的不断扩大，每年增长的绝对数越来越大，如2017年度的寄入增长量和2014年全年寄入量几乎相等，2017年度的寄出增长量比2013年全年寄出量总数还大。

近五年的业务数据显示：因为受限于泸州市的电商经济体系尚在起步加速阶段，故寄递业务仍以外地寄入量占主体，百分比占比逐年增大；而全市寄出量的百分占比逐年减少，因此我市的寄递业总量虽然增加迅猛，但承担主体职责的寄出物品安检工作仍处于监管可控、应对得力的局面。

经抽检部分寄递企业的业务流水清单，发现每一年度在几个特定时间节点(即电商集中营销期)，业务量将出现爆发性增长，特别是以每年“双11”节点后将达到峰值，但分析得知特定时间节点仍是寄入量远大于寄出量，也未对本市的安检工作造成不可承受的峰值压力。

（三）我市寄递物流业违规违法分析

截止2017年12月底，全市近五年寄递物流网点出现的违规违法情况（据市邮管局数据）汇总表如下（表3）：

表3 泸州市寄递物流业网点近五年违规违法情况统计表

据表三的数据分析可知：随着寄递业的快速发展，特别是邮管局等监管体系的持续完善，对寄递业网点合规经营的监管力度不断加强，对各种违规违法情况也加大了执法力度，虽立案查处的数量呈上升趋势，但仍于行业发展情况存在较大差距，经查询相关学术论文和行业分析报告，寄递业的违规违法现象发生率应处于万分之零点五至万分之一点五的区间浮动，故按这一标准，我市寄递业尚有大量的违规违法现象未得到查处。在市公安局、市邮管局联合组织的定期安检测试中发现被检企业的安检流程多次未能将疑似物品成功检测。

二、寄递物流业现行管控工作存在的突出问题

（一）行政监管的缺位与越位并存

主管职能部门缺位严重。寄递行业的行政主管部门是邮政管理局，据公开资料显示，截至2017年底，全国已建立起中央、省、市（地）三级邮政监管体系，共有工作人员4400余人，平均在一线市（州）级邮政管理局仅为8－10人，目前泸州市邮政管理局编制工作人员8人，下设两个科室即办公室和行业管理（机要通信）科，仅能完成日常办公、定期抽查等事务工作。寄递行业点多、面广、线长，而在县区一级并未设置邮政管理机构，成为监管体系的“薄弱环节”。为落实寄递安全属地化管理，各县区采取了变通方式，指定由交通运输部门“代管”寄递行业，但运行过程中也出现了问题：“行政机关权力下放有两种方式，即‘授权’和‘委托’，且这两种权力下放方式则要由法律法规、地方规章等明文规定，且‘授权’是有法律法规为依据，被授权的单位是有完整的行政权，‘委托’也要有法律法规或省级地方规章规定。委托、授权其他单位和部门代行县级邮政监管执法与现行的法律法规相抵触，市（州）邮政管理部门无权委托、授权其他单位和部门代行执法职能。因此，目前的‘代管’方式缺乏严谨性，如果只是从事日常检查尚能履职，而一旦遇到行政处罚、行政复议等情况，则有违法行政之嫌。故县区“代管”的交通运输部门不同程度存在主动意识不高、履职能力不强的共性问题。

其他部门越位监管现象严重。有权对寄递物流业进行监管的部门除了邮政管理局，还有工商、公安、国安、安监、交通运输、海关等部门，并且在2015年起已建立了寄递渠道联合监管机制，但是各部门在工作实务中存在联合机制发挥不好、衔接协作不力的问题。在调研中笔者收集到一个真实案例：2017年8月，我市N区甲派出所在安全检查时，发现乙快递点在近一年的时间内从未进行过实名登记和开箱查验，故将此案件移送至“代管”的交通运输局，交通运输局则转至下属的运管所处理，运管所则以其只管物流企业和“只管车、不管货”为由，将案件退回甲派出所；甲派出所又将案件线索移送至工商、商务等部门，均无果。甲派出所最后拟准备用《反恐法》的第20条、第85条的规定对乙快递点进行10万元的罚款，但案件上报市公安局法制支队时，法制支队却指出：该法条是恐怖活动犯罪的牵连犯，是在查证属实恐怖活动的前提下才能适用《反恐法》。最后甲派出所对乙快递点只能予以警告。

（二）监管法律虽成体系但未形成闭环循环

目前通过公开渠道已可查询到的寄递物流业法律法规有：《邮政法》《反恐法》《快递市场管理办法》《快递业务经营许可管理办法》《邮政行业安全监督管理办法》《寄递服务用户个人信息安全管理规定》《快递企业等级评定管理办法（试行）》《国务院关于促进快递业发展的若干意见》、《快递暂行条例》等法律法规、规范性文件共计18件，初步形成了寄递物流业的法律监管体系。但对这些法律法规逐一进行研读后，发现现行法律监管体系存在以下问题：一是“九龙治水、各管一段”。这些法律法规的颁布来自不同的立法部门，由于立法部门制定法律法规的侧重点不同，造成既在一些环节监管重复执法，也对一些环节监管上薄弱无力。如目前国家虽已对邮政、快递明确了相关监管法律法规和监管部门，但在对物流行业的监管保障中还存在一块空白区，导致政府部门对物流行业的收寄验视、实名收寄环节把关等无据可依、无从监管，造成了监管上的盲区，事实上已形成较大的安全隐患。二是部门职责分工尚不清晰明细，笔者对能检索到的法律法规进行研读，发现每部法律法规对涉及的职能部门都确定了负责事项，但在多部法律法规之间却对各个职能部门缺乏一种全局型、总体性的职责分工，特别在一些业务交叉领域表现得尤为突出，从而使职能部门履职时“角色”模糊、“标尺”不一。

（三）行业竞争激烈导致企业自律意识不强

虽然近年来泸州的寄递物流业务量持续上升，但由于从业企业的规模效应、信息技术的普及，快递业市场竞争日益激烈，调查走访中了解到各寄递物流企业在收件过程中对开箱验视、实名登记、系统录入等环节工作上存在明显薄弱之处。其主要表现为：一是“亲疏有别”，对长期固定客户一般开设“绿色通道”，对数量较多、多批次的物品常常在收件时只进行抽检、甚至免检；二是“听之任之”，即快递员在上门收件时，通常是客户事先填好单据后就交给快递员，快递员并不主动要求查验身份证等个人信息；三是“监守自盗”，即少数经营业主、从业人员利用职务之便，私自违反规定寄递违禁品，典型例子如2017年7月四川广元破获的快递网点业主规避规定寄递毒品；四是“漏登”现象严重，按规定各寄递网点及揽投人员要对收寄的邮件、快件进行实名信息系统录入，但存在部份收寄人员在收寄时用自己或同事的身份证信息进行代录入，原因是收寄人员在寄件人未带身份证件的情况下，为增加业务避免客户流失而采取的一种方式，虽录入了身份信息，但其实际意义上未能真正实现寄件人实名制，一旦出现问题发生案件后难以实现追溯倒查。

（四）“同城快递”“即时物流”异军突起监管困难

“同城快递”、“即时物流”是2016年起新出现的物流渠道，其主要依托美团、饿了么、蜂鸟等外卖平台的工作人员对同城区域内的生鲜、商超、外卖、小件物品等进行即时配送，其主要特点是不经过分拔中心就直接专人直送，其配送时间短、交易次数频繁，但目前配套安检仍未启动，监管存在较大漏洞。同时长期以来的“灰色快递”现象仍大量存在，其主要表现方式为：县（区）之间通常由定点客车、出租车等营运车辆托运，而在同一镇（街道）则通过“摩的”司机进行托运。2015年广西柳州“9.30”爆炸案，犯罪嫌疑人就是通过私下雇人带货的方式作案。“灰色物流”则主要通过长途客车等夹带相关少量货物进行跨省（市）运输，2015年我市N区公安机关与烟草专卖部门联手打掉一非法运输香烟的犯罪团伙，犯罪嫌疑人利用长途客运车司机，在每辆客车上私带两件香烟，绝不多带（即确保单次查处只能行政处罚，无法刑事打击），但将多条客运线路进行垄断，通过蚂蚁搬家，积少成多，后经查实案值高达上百万元。

（五）相关理论研究仍显薄弱

目前，由于寄递业处于快速增长通道、升级转型速度较快，相关的理论探索工作在行业企业、大学院校中研究的较多，但过多关注于市场竞争、升级转型方面，而对依法监管、科学管控等方面研究还比较稀少；而政府体制内的研究力量，由于对寄递业特点认识不够全面透彻，笔者查阅到的相关文献资料，对监管工作的困境状况、对策建议等研究成果仍处于一个瓶颈期。

三、相关工作对策和建议

鉴于泸州市寄递物流的现状，特别是监管环节中存在的问题与短板，立足本地实际，现提出以下工作对策和建议：

（一）加强理论集成，形成制度汇编

鉴于现行的各类寄递业监管法律法规众多，建议可以由省级人大等机关牵头，及时组织邮管、公安、商务等相关部门对各类法律法规进行解读汇编，特别是在监管工作中存在明显短板的监管主体、责任主体、关键环节、监管手段等重点内容进行强化明示，及时依法制成符合本地特点、操作性强的《寄递业监管暂行条例》，使全省寄递物流业的监管工作走上规范化、法治化轨道。

（二）厘清职责权限，完善责任体系

鉴于现行邮管系统的体制现状，应在县（区）及以下对履行寄递物流日常监管职责的部门，以“授权”或“委托”的方式，明晰其职能权限，使其具有完整的管理、执法、处罚等权限，从而完善责任体系。借鉴国内先行地区的经验，接受“授权”或“委托”的通常有两个政府部门：即交通运输部门和公安部门，且针对农村地区寄递网点的进一步加密趋势，建议统一采取“委托”方式，由公安机关充当被委托单位（执行部门为目前全市78个公安中心派出所）对网点进行管理，从而对寄递公司、基层网点“双轨管理、叠加管控”，特别是要组织被委托的主体即公安派出所采取“提前介入、捆绑作业”，将邮管、安全、反恐等专项监管合并，与邮管部门加大联合执法，形成一体化管控模式，变现有“多轨并行”向“同频作业”转变，从而达到节省资源、提高效率的既定目标。同时探索完善邮管、公安、国安、工商、应急（消防）等监管部门的会商、协作等工作机制，最大限度地避免邮管专业队伍力量薄弱的短板，严格按照各自的工作职责分段监管，不断健全工作责任体系，让安全监管工作无缝衔接、闭环运行。

（三）强化技术集成，提高工作效率

以国家邮政局实施的“绿盾”工程建设为契机，对市级邮政安全监控中心按标准配置监控设备，有序对全部营业网点视频监控实现全覆盖；为县（区）被委托部门（全市中心派出所）逐步配发移动执法装备，加大现场执法取证力度。同时在市级部门建立统一的视频监控中心，对各寄递物流公司的分拔中心进行全天候不间断的视频监管，促使其工作人员规范作业；对接入网络的各基层网点进行不定期巡查，提升可视化调度和巡查震慑力。

（四）紧盯行业重点，尽量弥补漏洞

针对目前寄递物流的行业特点，要紧盯重要节点、重要环节、重要领域，进一步弥补监管漏洞。重点节点即是指在电商平台营销导致的时间峰点和重要活动期间的敏感节点，确保在监管质量的前提下提高安检效率。重要环节指收件、查验环节，收件时要认真核对寄件人的身份信息，查验时要当面对寄递物品进行查验，确定寄递物品合规合法；特别在身份验证上，可以借鉴国内深圳、西安等先行地区的成功经验，统一为上门收揽件的工作人员配发物流寄递治安管理手机或“快递卫士APP”，其手机或APP程序有授权管理，实行后台管理，如手机丢失经申报及时取消授权；工作人员采取到的信息是单向传送，直接进入公安网，手机本身不保存相关信息，无法重复查看；数据是通过专门技术单向进入公安网，公安网设有防火墙，确保公安网和上传数据的双向安全。重要领域是指对化工、食品等特定行业的企业主体要坚持查验必严、安检必严的原则，对各网点的长期合作客户不可擅自开设“绿色通道”、开通“免检程序”。

（五）严惩违法行为，加大震慑力度

近年来，少数不法分子将寄递物流作为实施违法犯罪活动的重要途径，甚至个别经营业主也利用自己的职务便利实施违法犯罪活动，故要加大对相关违法犯罪活动的打击力度，特别是近年来比较突出的寄递毒品、假币、枪支、刀具等违法犯罪活动，对明知对方进行相关违法犯罪而不主动查验也不积极举报的，可按刑法中的共犯论处；对故意不履行相关安检职责的，按相关法律法规进行惩处；对因工作疏忽或过失导致相关违法犯罪发生，引发严重后果的，要依法追究相关责任人员的法律责任；对在日常例检中发现不按规定作业的，要及时予以行政处罚，并列入重点管控名单，加大抽查频率，对屡教不改的要及时予以取缔、关停。

（六）追踪行业风口，强化预研工作

由于受互联网经济、新经济业态的影响，寄递物流业也将出现一些新的行业动向，故要加大理论调研工作，近期要关注五个领域的问题：一是对即时物流（同城快递）重点是对寄递的小件物品在保证时效的前提下如何进行身份核对、安检查验；二是农村基层营业网点建设进度加快，对各营业网点的监管工作如何开展；三是对一些易伪装、隐蔽性强的小件管制物品，如何提高查验效率；四是邮管、公安等职能部门如何利用大数据的优势，对重点人群、重点企业的寄递物品进行实时监控；五是对未纳入工作视线的灰色快递如何监控，如何替代。

（七）提炼总结经验，加大推广力度

寄递物流业是一个快速发展、不断升级的新兴产业，其监管经验也处于不断积累的过程中，在此期间应对相关的监管经验及时总结提炼，主动与科学理论相对接，将零星、散乱的工作经验上升为成体系的工作模式，及时推广铺开，让寄递物流业的监管工作及时纳入科学化监管、常态化监管的轨道。