智慧社区居家养老的实践样态与治理路径①

沈广和 李沐霏

摘 要：随着信息技术在养老领域的应用，“智慧社区居家养老”概念逐步为研究与实践所关注。从养老服务的供给主体出发，智慧社区居家养老呈现出“政府主导与企业运营”并行的实践样态，各自发挥作用的同时也面临着“双重失灵”风险。基于江苏省南京市的调查发现，这与当前养老场域悬浮密切相关。在对养老场域中的中央政府、地方政府、企业与老人等主体行为分析的基础上，提出构建基于社区场域的智慧社区居家养老的发展思路，即将自上而下的管理方式转变为自下而上的治理方式，寄望为智慧社区居家养老更好的发展提供参考与借鉴。

关键词：智慧社区居家养老 实践样态 治理路径

中图分类号：F724.6 文献标识码：A 文章编号：2096-0298（2018）09（c）-011-05

2017年底，我国60岁及以上老年人口2.41亿人，占总人口17.3%，去年新增老年人口首次超過1000万。其中，65周岁及以上人口15831万人，占总人口的11.4%。这一比例已远远超过联合国确定人口老龄化10%（60岁占比）与7%（65岁占比）的标准，表明中国已经全面进入老龄化社会。同时，“未富先老”是我国老龄化社会的重要特征，再加上传统型养老方式弊端的日益暴露，导致养老服务供给与需求缺口巨大。

为解决上述难题，《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》指出要依托城乡社区公共服务综合信息平台，实施“互联网+”养老工程，大力发展居家社区养老服务，建成居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系。

这极大激励了养老方式的创新，一时间学术界的理论研究、各地区的具体实践层出不穷，全国养老方式呈现“百花齐放”的局面。而其中伴随新一代信息技术，包括物联网、云计算等高新技术，在养老实践中应运而生的智慧社区居家养老逐渐走入公众的视野，并且得到了快速的发展，但是国内对其学术研究仍处于起步阶段，虽然提出了较为系统的理论与建设框架，但却没有合理地平衡理论建构和实践应用的关系，忽视从理论到实践的难度和建成的内在机理。正所谓对理念、建构的研究过多而缺乏现状、机理的分析，使理论结论缺少可行性和实践价值。

因此，本文的目的便是希望能通过深入探讨当前智慧社区居家养老实践样态，理清其运行机理与逻辑，弥补当前研究不足，为智慧社区居家养老今后的发展提供经验借鉴。

1 智慧社区居家养老的实践样态：政府主导与企业运营并行

在我国计划经济时代，整个养老事业几乎都由政府“统一包办”，但在改革开放以及经济体制转轨的过程中，与日益增的养老服务需求难以满足。随着社会主义市场经济发展的不断深入以及新公共管理思想的传入，市场参与到养老服务中成为解决问题的新思路。同时随着互联网和新一代信息技术不断普及，政府鼓励运用智慧手段解决养老问题也成为一种新现象，这也客观上需要引入不同主体来探索新的发展道路，所以企业逐渐参与到养老实践中，形成政府主导与企业运营并行于智慧社区居家养老的实践样态。

1.1 政府主导与企业运营

政府主导是指政府在养老中起主导作用，利用财政与政策等强有力的控制手段来联合其他力量共同提供服务的方式，其中主要包括直接提供服务与购买公共服务两种方式。通过各地智慧社区居家养老服务实践来看，政府主导样态的具体表现形式为以下几个方面。

一是政府提供政策支持，为智慧社区居家养老制定发展规划，确立智慧社区居家养老发展的总目标、阶段性任务和各级部门职责。

二是政府直接投入资源与资金，其中资源包括人力资源与物力资源，以支持企业、社区、社会组织等积极参与到智慧社区居家养老的建设中来。

三是政府不断完善智慧社区居家养老软、硬件基础设施，为社会力量参与养老行业创造一个良好的环境。

四是政府要对养老服务主体实行监督、评估，对于评估合格的企业、组织给予更多的资源与资金支持，而对于连续评估不合格的主体采取相应的惩罚措施[1]。

企业运营是指由一个或多个企业自主承担、承接政府外包、购买项目来为某一社区或某一区域提供养老服务的方式。由于智慧社区居家养老技术性、专业性强的特点，政府没有足够能力去提供所有的基础性或技术性服务，必须引入企业技术力量才能弥补政府不足。南京市养老服务信息平台作为企业运营的一个典型，属于市一级平台，与南京市民政服务热线统一使用12349热线，承担全市居家养老呼叫服务，全天24小时为老人提供服务。老人有需要时，电话拨到信息平台，平台迅速安排就近社会组织、家政机构提供服务。服务人员在为老人服务后，用手机刷老人的市民卡，将服务的所有信息记录下来传递到信息管理终端。从运营过程来看，该平台通过物联网、云计算等技术搭建老人需求与全市养老服务供给点之间相连信息数据库，再将具体的智能养老产品与服务通过招标的方式外包给养老服务企业，每年再根据相关企业运营与服务情况进行效益评估，不合格者将会淘汰出局。

这种企业运营的方式在提供养老服务方面具有高效、灵活的特点。一方面，在市场竞争环境下，企业必将采取一切可行办法来降低成本，提高效率，从而使自己在激烈竞争中存活下来；另一方面，企业要扩大自己市场，必然要针对老年人口的特点进行灵活设计，生产出符合老年人需求的产品与服务，并在宣传推广方面具有很强的主动性，让智慧社区居家养老概念得到尽快推广。所以开放养老服务行业让企业参与养老服务供给的方式，既能满足老年人的需求，又能减轻政府负担[1]。

1.2 政府与企业的双重失灵困境

现代经济体制是一种以市场调节为基础，政府调节为补充的经济体制，但在养老领域的实践中两者并没有达到相互合作、取长补短的理想效果，“老人希望获得养老服务的愿望没有转化为现实的有效需求” [2]，出现了政府与企业“双重失灵”现象。

首先，对于政府直接提供服务而言，鉴于人力与财力有限，更多层面是作为一种大众化的简单基本服务提供，而不能做到针对需求来服务，所以受众大多为收入一般、需求较低的老人。再加上政府直接提供服务，其服务范围仍有很多地区不能覆盖，大多数相关机构或部门到现在为止也只是具有单纯转接电话的功能，具体服务项目并不能直接提供，效率不高。即使面对老人较低的需求，也不能完全满足，如南京市12349养老平台在建成初期就是如此。

其次，在政府购买公共服务方面，虽说能弥补直接提供服务的缺口，但在实际运营过程中，大多数不明确购买对象、服务对象与享受服务的条件，或简单将低保户纳入购买范围，或将高龄空巢老人统一纳入购买范围，或将无法自理的、身体残疾的老人纳入购买范围，使原本不应享受购买服务的人拥有了相应资格，而真正符合被购买条件者则被拒之门外[3]。

最后，尽管企业在弥补政府不足的过程中取得了一定成效，但一样具有局限性，尤其明显体现在养老服务领域，时常会面临“盈利”与“公益”的博弈。而这种博弈的结果就会体现为企业在资源配置中“失灵”，具体表现为以下几个方面。

第一，企业运营困难较为普遍。例如南京的苏富特健康科技有限公司，最初实行“智慧养老”和“移动健康”两个现代养老服务公益项目，曾一度受到政府、社区、养老院等养老相关机构和组织的重视。但在其风风火火地运营两年后，因为资金运转不周而导致项目最终破产。

第二，服务层次低。目前智慧社區居家养老的发展还处于一个萌芽阶段，很多企业进入该领域后，只是借用“智慧”“信息化”“养老公益”等噱头来吸引老年人群的目光，而真正提供的服务仍停留在较低水平阶段，并没有利用科技来提高服务水平与质量。同时，服务供给人员的专业化水平低，仅仅只能满足老年人最基本生活需求，很少涉及老年人的发展需求、心理需求。

第三，针对人群狭隘，覆盖面低。有些企业，尤其是结合信息技术的企业，为了盈利高价出售智能养老产品会选取高收入老人为目标人群，而忽视了养老的公益属性。而能且愿意支付高价智能养老产品的老年人口往往是少数，这使企业智慧养老服务惠及面极为有限。

2 智慧社区居家养老场域中利益相关者的行动逻辑

智慧社区居家养老中的“双重失灵”可以放在养老场域中，以利益相关者的行动逻辑来审视。根据布迪厄的对场域概念的理解，“场域即为位置间客观关系的一网络或一个形构，这些位置是经过客观限定的” [4]。依据此概念，也可以将智慧社区居家养老服务供给看作是在一个养老场域中进行的活动，场域中存在的主体相互作用，产生的力量影响着养老发展方向。当前在政府自上而下的管理作用下，场域中的政府行为失范、企业追逐利益，老人参与度不高，促进养老发展的力量很难形成合力，智慧技术下沉到养老场域也很难落地，导致整个智慧养老场域日益悬浮，进而产生政府、企业“双重失灵”现象。而欲解决此问题，需要理清现行养老场域的运行机理，并分析场域中各个主体行动逻辑。

2.1 中央政府

目前，全球已经进入信息时代，物联网及大数据即将迎来高速发展期，各行业都希望借此“科技东风”重新洗牌，籍以提升市场竞争力[5]。自2012年起，我国开始推行“智慧城市”建设，即发展智能化、信息化的数字城市。养老服务作为城市发展的重要领域，其“智慧化”的发展受到中央政府的高度重视，并相继出台了多份以“智慧城市”“智慧养老”为主题的政策文件，鼓励养老领域的信息化、智慧化发展。2014年中国国家发展和改革委员会等12个部门联合印发的《关于加快实施信息惠民工程有关工作的通知》要求，推进互联网、物联网等信息技术在养老服务和社区服务领域的广泛应用，更好地满足养老服务和社区服务需求，释放信息消费潜力。2015年6月，国务院印发了国家战略层面的文件——《关于积极推进互联网+行动的指导意见》，指明了我国社区居家养老向信息化发展，2017年的《“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划》提出开发应用智能终端和居家社区养老服务智慧平台，更把养老事业推向智慧化发展的快车道[6]。到如今受中央政策鼓励，各地纷纷建设起符合本地实际情况的智慧社区居家养老服务试点，虽然仍处于发展的初步阶段，但“百花齐放”的态势已然形成。也正是由于中央政府的重视，为智慧社区居家养老营造了基础环境与氛围，是这“政府主导与企业运营”实践样态生成的前提条件。

2.2 地方政府

公共选择理论将“经济人假说”应用到政府部门，认为它同样追求利益或效用的最大化，可以解释政府主导何以失灵。一方面，政府提供的养老服务为社会福利，相较于能带来收益的经济增长和其他有硬性指标的任务，养老对于地方政府及官员来说是缺乏大力推动动机的，在这一领域某些地方政府或多或少的“缺位”就在所难免；另一方面，在中央政府的不断重视下，可能会采取绩效考核的方式，将养老服务提供的数量与质量纳入绩效考核范围中来驱动地方政府发展智慧社区居家养老。这就容易导致地方政府出现“对上不对下”的现象，地方政府往往为了应付上级考核会制造“面子工程”，例如上级制定的养老信息化标准，而到地方政府可能只是完成建设信息平台的要求，而对后续的数据收集、整理、分析都敷衍了事，使其成为一个“空壳”。又或者政府部门为了提高政绩，借助智慧化建设的噱头而不考虑实际情况去超额生产“形式”公共物品，这种“过剩”的产品或服务最终是以社会所付出的巨额成本为代价，导致严重的社会浪费。再者，以政府部门为主的公共物品供给方式缺乏竞争机制，在缺少竞争对手的环境下，官僚机构可能过分投资养老事业，生产出多于社会需求的公共物品，也会造成低效运作的问题。

同时，调研中发现有些地方政府也想做出切实成绩，但由于自身力量不足和以及智慧社区居家养老的专业性问题需要通过政府购买的方式委托企业做。在这实际执行过程中，政府部门没有转变角色，对于交予市场主体运作的养老服务仍采取管控而不是治理的方式，希望企业按自己意图发展。而过多地干预企业一方面容易模糊企业从养老领域中受益的合法性；另一方面也可能产生寻租行为，从而降低养老资源的优化配置效益。

2.3 市场中的企业

20世纪80年代以来，养老产业越来越大，养老服务行业由政府逐步向企业开放，企业为抢占获利的先机有介入的积极性。而由于养老产品和服务的社会公益性质，政府试图让进入该行业的企业在盈利的同时还具有非营利性，并会给予养老企业委托代理权益、政策优惠、资金支持，但一般是非正式委托、政策优惠较模糊、资金支持也较分散且不足量，这就使养老企业并不情愿承担非营利性的社会责任。企业作为市场竞争机制中具有盈利需求的主体，这种社会责任与利润之间的矛盾必定会导致其中一方的缺失甚至两败俱伤。一方面，如果企业单纯追求短期自身利益的最大化，要么将会导致其服务质量下降，不能真正落实信息技术在养老服务中的应用，难以满足老年人的全方位需求；要么导致企业迎合收入水平高的少部分老人需求，针对人群单一，覆盖面下降；另一方面，如果企业过多关注社会责任，将本应该由政府承担的责任包揽在自己身上，便必然会使企业运营困难。智慧社区居家养老本身就是一个利用科学技术来提升养老服务的过程，这个过程所需的前期投入以及后期维护资金都是不容小觑的。而政府目前资助作用有限，单纯依靠企业营业收益这种单一的筹资渠道来承担过多社会责任必然导致企业出现财务危机。另外，单纯靠某一家企业难以在复杂环境中探清养老事业的未来发展方向，也难以及时预测老年人口实时变化的多元需求，使其养老产品或服务行为具有短视性。

2.4 老年人口

无论政府、企业什么样的养老产品与服务都将落脚到社区、家庭，最终进入老人生活，使老人受益。但目前养老领域中政府与企业的非双赢性博弈导致老人福利最小化，使这种融合了科技的智慧社区居家养老成为空中阁楼，时空距离并未因技术应用而缩短，老人享受的产品和服务水平大打折扣。这种囚徒困境的博弈结果主要体现在以下几个方面。

一是当政府与企业都将实现自我利益最大化作为自身首要目标的时候，就都不会考虑老人需求诉求，社会福利必然会最小化。

二是当政府或企业任一方以自我利益最大化为导向，而另一方以老人需求为导向时，必定有一方会成为牺牲品，导致“恶企业、好政府”或者“好企业、恶政府”的状态。只有两者都真正从老人的角度出发，满足老人需求诉求，才能使老人享受的福利最大化。而目前国内智慧社区居家养老的服务供给达不到这种理想状态的一个重要原因就是：在政府与企业博弈的过程中都将老人这一重要角色的参与作用弱化了，老人自身利益表達渠道不畅，使自己需求不能得到申诉，或政府与企业在服务供给过程中有意忽视了其诉求。

总而言之，政府管控养老产品与服务供给过程既是贯彻国家意志的惯性使然，也是为提高基层治理能力，促进基层稳定使然。所以在智慧社区居家养老领域政府虽倾向于亲自上阵，但往往力不从心需要企业参与。而企业呢？它进入智慧社区居家养老领域，一方面需要证明自己能够做好，才能从政府那里拿到更多支持；另一方面又有自己利益，一旦不盈利就会有退出的打算。两者之间的博弈是基于利益的，并没有落脚于社区场域中的老人，没有考虑老人利益和需要。如果按力量对比看的话，政府主导仍处于强势，企业策略性参与，而老人表达能力不足或被忽视，恰恰是这种三方博弈力量不对称且供给两方怀揣着自身利益行事的逻辑框架导致养老场域悬浮，致使“政府主导和企业运营”的实践形式的失灵。

3 基于社区场域的智慧社区居家养老的治理路径

不可否认，政府与企业这两个主体之间的相互合作推动了养老服务信息化的发展，并在建设智慧社区居家养老方面取得了成效。但忽视老人需求的自上而下的管理方式，导致养老场域悬浮。要想打破这种悬浮状态，就必须要将养老场域的重心下沉，形成养老新场域，即社区养老场域，也就是说要将自上而下的管理方式转化为自下而上的治理方式。其中治理理论为其提供了重要借鉴，该理论是指政府、社区、社会组织、居民等多元主体基于公共利益和社区认同，协调合作有效提供社区公共物品，从而优化社区秩序的过程与机制[7]。因此发展智慧社区居家养老应当转变为治理思路，构建养老社区场域，从基层和老人需求出发，注重以多中心治理来整合社会资本的力量。

3.1 构建完整社区场域，形成良性养老“生态圈”

智慧社区居家养老的实质是居家养老信息化，不论是大数据信息平台建设还是智能养老产品与服务提供，其初衷是提高养老服务数量与质量，满足日渐庞大的老年人口的多元化需求。因此必然要将所有智慧养老技术与服务落脚于社区场域，社区场域中各个角色能共享养老服务信息，有明确分工，发挥各自作用[8]。

首先，政府角色不容忽视。从中央政府通过指导性政策集中精力去解决好宏观养老事业的调控问题，地方政府制定具体执行政策，创造良好的市场环境，让错位的地方“让位”，缺位的地方“补位”，越位的地方“退位”。

其次，企业在运营过程中，不能单纯以利润为导向，在维持自身良好运转情况下，加强社会责任意识。其实在现代企业经营中，社会责任并不与企业效益相冲突，当企业充分做好市场调研，利用信息化工具对数据进行分析，生产出能满足老年人多样化需求的产品时，既能缓解老龄化社会下的养老供给矛盾，又能让自己在残酷的市场竞争中赢得稳定消费人群。

最后，政府与企业提供的服务、产品需要通过社区进入老人的生活中。社区作为智慧社区居家养老的关键落脚点，其受众人群不像家庭那么狭窄，既有充分接近老年人生活的“地利”，又有通过社区协商自治使老年人可以轻松参与到与自己息息相关事务中的“人和”。政府与企业可以充分利用社区平台，快速推广智慧社区居家养老，构建完整的社区养老场域，形成良性养老“生态圈”。

3.2 走向服务型政府，重新审视养老服务性质

根据国内外现有经验来看，利用市场提供养老服务这种社会福利性服务的前提是“有利可图”，这种“利”既可以来自于政府补贴，也可来自于服务对象。如果利润来自于前者，则可保持其社会福利性，但是现实中，政府并不能完全承担支付企业利润的责任；若利润来自于后者又会与社会福利性相悖。

从我国养老历史发展来看，养老服务一直具有公共产品的社会公益性和非营利性，这就导致市场很难对其进行有效估值。但在当前养老服务需求日益规模化、多元化、层次化的背景下，养老服务已经不能仅仅停留在“福利”“兜底”的水平上，可以根据消费层次划分为生存需求、普遍需求和奢侈性需求，以便市场能够针对具体养老对象及其服务进行合理定价[9]。诚然，养老服务行业的特殊性使其不可能完全成为市场化的营利机构，政府要做的就是适当放宽养老服务行业的非营利要求，变“非营利性”为“有限制的市场化”，依据养老新变化重新为养老服务划分层次，并精准定位公共领域和市场领域，在不同领域中发挥服务型政府的作用，放弃不必要的直接供给与管控职能，逐步放开养老服务行业准入限制，培育养老市场环境充分释放养老企业活力，发挥其优化资源配置的功能。在具体智慧社区居家养老项目中，建立政府与企业的亲清关系，形成“政府搭台，民间唱戏”的合作共赢局面。

3.3 建立智慧反馈机制，打造回应性服务供给

目前，我国养老服务发展最亟待解决的问题莫过于建立有效的服务反馈机制[10]。服务反馈机制的缺乏导致养老服务供需双方信息不对称，老人对接受的养老服务无渠道反馈，影响老人接受服务的层次与质量，也使得外部监督、监管遭遇困境；养老服务方无法及时掌握老人的需求动态，不能进行服务项目调整而缺少吸引力，也阻碍了企业进一步发展。因此建立有效服务反馈机制，提高老人参与度，提高服务供给的回应性是智慧社区居家养老发展的关键方向。在养老“O2O”理念中，这种智慧服务反馈机制是连接老人与服务方的沟通桥梁，提供落地服务的企业、社区或社会组织等，是线下养老服务方，老人与线下服务方的沟通反馈既可以通过单独的第三方线上服务平台，也可以通过养老线下服务方内部设的信息搜集与服务反馈机制进行。对于独立的第三方线上服务平台，可通过互联网、移动数据设备、热线服务电话等手段获取老人信息并借助管理信息系统进行数据整合，将老人需求信息与反馈信息建立信息数据库，为线下服务方提供信息咨询服务[11]。对于线下服务方的内设沟通平台，如微信群、QQ群、掌上养老系统等，可以让老人直接参与线下养老服务的全过程，在参与体验过程中更便捷得向服务者提出反馈意见，以便线下服务方收集信息并进行服务调整。这种智慧化的服务回应性反馈机制，可以使政府、企业以及社区能够为老人量身定做产品或服务，更能满足老人的养老需求，也使得智慧社区居家养老进入一个可持续发展的良性循环中。

总之，随着养老供需的缺口不断加大，智慧社区居家养老是科技进步与社会变化带来的解题选择。政府的积极推动，为其奠定了良好发展基础，也取得了大量成果，但缺乏社会力量参与，也导致大量数据与信息平台被闲置浪费，未能真正发挥智慧社区居家养老的“智慧”优势。进入新时代，大数据、移动物联网、人工智能产品与服务为养老带来更大的想象空间，必须跟上科技发展进一步发挥人类“治理智慧”使“智慧技术”更有所为。因此，要把智慧技术真正融入到养老服务的社区场域之中，整合政府、企业、社区、社会组织的多元力量使广大老年人受益，这才是“智慧社区居家养老”发展的最大意义。

参考文献

[1] 周云.完善我国城市社区居家养老服务的对策研究[J].管理学家，2013（24）.

[2] 付誠，王一.政府与市场的双向增权——社会化养老服务的合作逻辑[J].吉林大学社会科学学报，2010（5）.

[3] 陈振明.非市场缺陷的政治经济学分析——评公共选择和政策分析学者的政府失败论[J].中国社会科学，1998（3）.

[4] L.D.Wacquant.Towards a Reflexive Sociology：A Workshop with Pierre Bourdieu[J].Sociological Theory，1989（7）.

[5] 席恒，任行，翟绍果.智慧养老：以信息化技术创新养老服务[J].老龄科学研究，2014（7）.

[6] 赵丽芳.NEC“智慧城市”推动信息化建设[J].WTO经济导刊，2013（1）.

[7] 陈潭，史海威.社区治理的理论范式与实践逻辑[J].求索，2010（8）.

[8] 宋煜.社区治理视角下的智慧社区的理论与实践研究[J].电子政务，2015（6）.

[9] 席恒.分层分类：提高养老服务目标瞄准率[J].学海，2015（1）.

[10] 张丽雅，宋晓阳.信息技术在养老服务业中的应用与对策研究[J].科技管理研究，2015（5）.

[11] 郑世宝.物联网与智慧养老[J].电视技术，2014（22）.

①基金项目：江苏省社科基金项目“江苏基层智慧社区治理问题的研究”（14SHC001），中央高校基本科研业务费专项资金资助（NR2015008）的阶段成果。

作者简介：沈广和（1981-），男，汉族，山东省费县人，副教授，管理学博士，硕士生导师，院长助理，主要从事社区治理方面的研究。