未来30年我国资源环境趋势及促进绿色发展的建议

杜飞轮 杜秦川

摘 要：未来30多年，全球资源和生态环境约束总体严峻，我国资源环境约束会经历“先紧后松”的阶段性变化。破解我国资源能源生态环境约束，应以建成生态社会为目标，牢固树立绿色发展理念，坚持全面节约、高效利用、政府主导、社会协同、综合治理、分类施策的原则，系统推进生态文明建设，把科技进步和制度创新作为破解资源环境约束的强力支撑，多侧发力破解资源环境等约束。为此建议，尽快完善资源环境利用和保护的激励约束制度，提高资源能源的持续供应保障能力，加快健全促进资源环境可持续发展支持体系，发展绿色经济形成节能减排的长效机制，推动能源结构优化保障资源能源和生态环境安全等。

关键词：资源环境 现状特点 生态保护 绿色发展建议 未来30年

一、我国资源能源与生态环境现状特征

长期以来，由于我国粗放的经济增长方式与不合理的产业结构，以及资源利用与环境保护的制度不完善，导致主要战略性资源数量持续下降、资源利用效率较低、环境问题不断恶化，进而使资源环境压力对经济社会发展的制约越来越明显。党的十八大以来，我国加大生态环境保护力度，加快生态文明建设，但资源约束和生态恶化趋势尚未得到根本扭转，生态保护与开发建设活动的矛盾依然突出，生态环境形势依然严峻。

（一）重要资源人均占有量偏少且利用效率低

我国资源人均少、利用效率不高，一些主要资源人均占有量与世界平均水平相比普遍偏低，煤炭、石油和天然气的人均占有量仅为世界平均水平的67%、5.4%和7.5%（王仲颖等，2016）。因此导致大量进口，比如2014年，我国重要能源资源对外依存度进一步攀升，石油、铁、铜、铝分别约为59%、70%、70%、50%。此外，不少地方新增建设用地接近或超过承载能力上限。与此同时，能源资源的利用效率偏低。如2012年，我国单位GDP能耗分别约是世界平均水平、美国和日本的1.4倍、1.7倍、2.3倍之多，也高于巴西等新兴工业化国家。2013年，我国GDP约为世界的12.3%，但却消耗了全球22.4%的能源和47.3%的钢铁。目前，我国能源加工转换、储运终端利用的综合效率仅为38%，比发达国家约低10个百分点。尽管耗煤仍高于国际先进水平30克标准煤/千瓦时，工业锅炉和窖炉的热效率比国际先进水平低20多个百分点，电厂用电率和输电线损率仍明显高于发达国家电力生产、输送损害水平（王仲颖等，2016）。

淡水资源严重短缺。中国淡水资源仅占世界的8%，人均占有水资源量仅约为世界人均水平的1/4，是世界公认的贫水国，而且淡水无法进口，更加重了短缺。正常年份，全国缺水量达500多亿立方米，水资源匹配性差，600多个城市中有400多个缺水。我国部分地区水资源开发已经接近或超过水资源和水環境承载能力，引发河道断流、湖泊干涸、湿地萎缩、绿洲退化、地面沉降等生态问题。然而长期以来，我国用水方式比较粗放，水资源短缺和用水浪费并存，水资源产出率仅为世界平均水平的62%。据中国科学院生态与环境领域战略研究组（2009）研究，中国的水资源具有以下四个特点：一是缺水严重，除城市、工业缺水严重外，全国农田每年因缺水造成的粮食减产为750亿—1000亿kg。二是水利用效率低，水浪费严重，目前中国农业灌溉水的利用系数仅为0.3—0.4，水的农业生产效率为0.8kg/m3，不及发达国家的一半。三是开采利用不合理，加上河流上下游用水缺乏科学规划和统筹调度对地下水的掠夺性开采，引起了一系列生态退化问题。四是水污染没有得到有效的控制，从城市、工矿、企业排出来未经处理的污水，已至少使七大江河、五大湖泊20%—30%的水体遭受污染，仅黄河流域四级水污染河段1.2万km，占干支流总长度的60%以上。

土地资源质量总体偏低。从土地数量看，据《2016年中国国土资源公报》显示，截至2015年末，全国共有农用地64545.68万公顷，其中耕地13499.87万公顷（20.25亿亩），园地1432.33万公顷，林地25299.20万公顷，牧草地21942.06万公顷；建设用地3859.33万公顷，含城镇村及工矿用地3142.98万公顷。从耕地质量看，据全国耕地质量评价成果显示，中等地面积占全国耕地评定总面积的52.8%，低等地面积占全国耕地评定总面积的17.7%，全国耕地平均质量等别为9.96等，总体偏低。根据第一次全国水利普查水土保持情况普查成果，中国现有土壤侵蚀总面积294.9万km2，占普查范围总面积的31.1%。

森林资源生态有所改善。第八次全国森林资源清查（2009—2013年）结果显示，中国森林资源进入了数量增长、质量提升的稳步发展时期，全国现有森林面积2.08亿公顷，活立木总蓄积164.33亿立方米。森林覆盖率21.63%，但远低于世界31%的平均水平，人均森林面积仅为世界的1/4。森林面积和森林蓄积分别位居世界第5位和第6位，人工林面积居世界首位。与第七次全国森林资源清查（2004—2008年）相比，森林面积增加1223万公顷，森林覆盖率上升1.27个百分点，活立木总蓄积和森林蓄积分别增加15.20亿立方米和14.16亿立方米。随着森林总量增加、结构改善和质量提高，森林生态功能在增强。全国森林植被总生物量170.02亿吨，总碳储量达84.27亿吨；年涵养水源量5807.09亿立方米，年固土量81.91亿吨，年保肥量4.30亿吨，年吸收污染物量0.38亿吨，年滞尘量58.45亿吨。

（二）生态环境质量总体不佳

我国生态环境质量不容乐观。据《2015年中国环境状况公报》显示，2591个县域中，生态环境质量为“优”和“良”的县域占国土面积的45.1%，主要分布在秦岭淮河以南及东北的大小兴安岭和长白山地区；“一般”的县域占24.3%，主要分布在华北平原、东北平原中西部、内蒙古中部、青藏高原等地区；“较差”和“差”的县域占30.6%，主要分布在内蒙古西部、甘肃中西部、西藏西部和新疆大部。但仔细观察会发现，“优”、“良”的县域主要是人迹罕至的风景区，所以不应为生态环境质量为“优”、“良”的县域占国土面积为45.1%的表面数字所误导。另外，根据耶鲁大学环境法律与政策研究中心在2008发布的首份正式的《环保表现指标》，从报告对149个国家和地区的环保表现进行的排名可以发现，中国在环境表现指数中评价的总得分仅为65分，排名第105位，总体比较靠后。

水质量水污染令人堪忧。根据《2015年中国环境公报》显示，我国967个地表水国控断面（点位）开展了水质监测，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质断面分别占64.5%、26.7%和8.8%。5118个地下水水质监测点中，水质为较差级的监测点比例为42.5%，极差级的监测点比例为18.8%。在枯水期、丰水期和平水期，监测的68条河流入海断面水质劣于第V类地表水水质标准的比例分别为35%、29%和38%。陆源入海排污口达标排放次数比例为55%。监测的河口、海湾、珊瑚礁等生态系统中76%处于亚健康或不健康状态。赤潮灾害次数和累计面积均较上年明显增加，绿潮灾害分布面积为近五年最大。

严重荒漠化在近年轻微减轻。据第五次全国荒漠化和沙化监测结果显示，截至2014年，我国荒漠化土地面积261.16万平方千米，沙化土地面积172.12万平方千米。与2009年相比，五年间荒漠化土地面积净减少12120平方千米，年均减少2424平方千米；沙化土地面积净减少9902平方千米，年均减少1980平方千米。自2004年以来，全国荒漠化和沙化状况连续三个监测期“双缩减”，呈现整体遏制、持续缩减、功能增强、效果明显的良好态势，但防治形势依然严峻。

大气污染依然比较严重。根据《2015年中国环境公报》显示，2015年，全国338个地级以上城市中，265个城市环境空气质量超标，占78.4%。338个地级以上城市平均达标天数比例为76.7%；平均超标天数比例为23.3%。各指标分析表明，PM2.5年均浓度范围为11—125微克/立方米，平均为50微克/立方米（超过国家二级标准0.43倍）；日均值超标天数占监测天数的比例为17.5%；达标城市比例为22.5%。从酸雨频率看，2015年，480个监测降水的城市（区、县）中，酸雨频率平均值为14.0%。出现酸雨的城市比例为40.4%，酸雨频率在25%以上、50%以上、75%以上的城市比例分别为20.8%、12.7%、5.0%。

综合来看，造成我国生态环境不佳的主要原因有：一是在工业化过程中长期是以煤为主的能源结构，经济粗放式增长，造纸、酿造、建材、冶金等行业的发展使环境污染和生态破坏日益加剧；二是在农业和农村发展过程中，化肥和农药的使用、养殖业的无序发展等加剧了农村环境污染；三是在社会消费转型当中，电子废弃物、机动车尾气、有害建筑材料和室内装饰不当等各类新的污染呈迅速上升趋势，但垃圾并未及时得到有效处理。生态环境污染带来了巨大的经济损失，如表3、表4。

二、未来30多年我国面临的全球资源和生态环境约束依然严峻

随着世界各国经济社会不断发展和全球气候变化影响加剧，未来30年全球资源环境等问题将更趋复杂，传统的资源利用方式、利用效率已难以适应新形势，资源供需矛盾和环境生态恶果将更加突出。

（一）淡水资源日益稀缺

当前地球表面上人类实际可利用的淡水只占全球水总量0.014%，且分布极不平衡。由于全球人口急剧增长、工业迅速发展，造成人类对水资源的需求飞速增加。20世纪，世界人口增加了2倍，但人类用水量却增加了5倍。现代工业文明也使大量水生态系统受到污染，物种减少，鱼类灭绝，水域周边生态系统严重退化。退化的水资源环境进一步导致水分配失调，洪涝灾害严重，江河断流，水土流失加剧，污染蚕食了大量可供消费的水资源。

据联合国统计数據，当前每天大约有11亿人口得不到干净的水，每天大约6000名儿童死于不卫生的水和不合格的卫生条件所引起的疾病。随着水污染造成的危害加剧，世界上许多国家正面临着水资源的危机。据联合国估计，到2025年世界上无法获得安全饮用水的人数将增加到23亿，生活在水源紧张和经常缺水国家的人数将在2025年达到30亿。同时，水资源危机带来的生态系统恶化和生物多样性破坏，也将严重威胁人类生存。另据中国科学院生态与环境领域战略研究组（2009）估计，预计到2030年，约有39亿多的人口（约占当时世界总人口的47%）将生活在严重缺水的地区，尤其是非OECD国家：将有超过50亿的人口（约占世界总人口的67%）缺乏公共排水设施，比现在多11亿人。沿海水体中将有近5500万吨的氮来自于内陆，与2000年相比增长40%；其中，具有较高侵蚀风险的土地面积将增加1/3 以上，达到2700万km2（约占世界土地总面积的21%）。

（二）全球气候变化影响加剧

根据世界气象组织和联合国环境规划署设立的政府间气候变化专门委员会（IPCC）第五次评估报告显示，人类对气候系统的影响很明显，自1850年以来的过去30年里，每10年的地球表面温度都依次会比前一个10年更高，近年来人为温室气体排放达到了历史最高值。该报告预估目前的政策和温室气体排放趋势将导致全球温度快速升高，CO 2的累积排放在很大程度上会决定21世纪末期及以后的全球平均表面变暖，所有经过评估的排放情景都预估表面温度在21世纪呈上升趋势。2016—2035期间全球平均表面温度可能比1986—2005年期间升高0.3℃—0.7℃。随着全球表面平均温度上升，大部分陆地地区逐日和季节时间尺度上发生高温极端事件的频率都将增高，而低温极端事件的频率将降低。

（三）生物多样性持续下降

中国科学院生态与环境领域战略研究组（2009）研究指出，到2030年，全球生物多样性将持续丧失，尤其是亚非地区。导致生物多样性丧失的主要原因包括土地利用的变化、自然资源的不可持续利用、外来物种入侵、全球气候变化和污染。这可以从过去几十年中用于维护生物多样性的保护区的数量已显著增长反映出来。预计未来由于农业和城市土地利用将加速扩张，生物多样性仍将面临严峻挑战，陆地和海洋的生物保护区将日益增多，在保护方面日益发挥重要作用。

（四）生态恶化难以改观

根据联合国环境规划署的估计，全球当前有1/4的土地受到荒漠化的威胁，超过2.5亿的世界人口遭受着荒漠化的直接影响。同时，由于耕地和牧场变得贫瘠，使得100多个国家的超过10 亿人口的生计问题处于危险境地。干旱可以触发荒漠化，但是人类自身的活动，诸如过度耕种、过度放牧、毁林、灌溉力等，通常是主要诱因。严重的荒漠化现象已经促使联合国拟定了《在发生严重干旱和/或荒漠化的国家特别是在非洲防治荒漠化的公约》（简称《公约》），旨在应对这一问题。这个由172个国家缔结的公约为防荒漠化的一切活动提供了基本框架，《公约》注重土地生力的提高、土地的改造，强调民众参与，强调为当地人民创造“有利的环境”来扭转土地退化。

（五）环境污染继续加重

一是全球城市空气质量将进一步下降。在大多数地区，空气中可吸入颗粒物（PM10）的浓度已开始超过其目标水平。据OECD（2008）对2030年全球环境的展望，在OECD国家，人为空气污染的主要来源仍然是公路交通运输和化石燃料的使用。在很多发展中国家，木材的燃烧也是空气污染的主要来源。虽然在过去的几十年中，大多数发达国家已减少了空气污染，但来自其他发展中国家的污染正在逐步破坏空气质量较好地区的空气质量管理，这正成为国际性问题。因此，未来空气污染从一个大陆到另一个大陆的传输可能會变得越来越严重，应更加关注处理海洋运输、地面空气污染物质的前体物等。二是废弃物对人类健康和环境构成的风险持续增大。未来几十年，对快速增加的城市废弃物的管理将成为非OECD国家的一个巨大挑战。尽管发达国家的城市废弃物仍在增加，但增速减缓。OECD（2008）认为随着全球原料需求量和废弃物产生量与处理量的持续增长，传统的单一政策可能不足以提高原料利用率，也难弥补原料生产和利用中产生的废弃物对环境造成的影响。应探索新的综合性方法，以平衡原料的整个生命周期中废弃物对环境的影响，应更加重视原料的利用率、产品的设计和再利用、对废弃物的预防、报废原料和产品的循环利用、对残留物的无害环境管理。三是化学品也给生态健康带来巨大的威胁。人类生活中的化学品等有毒污染物不仅具有毒性，同时有其他效应如致癌、致畸、致突变性，而且还具有内分泌干扰效应，直接威胁人类的生存和繁衍，对人类健康的影响也将持续加大。

三、未来30年我国国内资源环境约束“先紧后松”

两类不同的趋势性力量会影响未来30年我国资源能源生态环境变化趋势，一类是使我国资源能源生态环境趋于恶化的力量，一类是使我国资源能源生态环境趋于改善的力量。从全世界各国发展经验和能源资源、生态环境变化的规律看，我国大体进入了这样的阶段：使我国资源能源生态环境趋于恶化的力量在未来发挥的作用正逐渐趋于减弱，而使我国资源能源生态环境趋于改善的力量正逐渐增强，两股力量强弱对比变化的交点很可能在2030年前后，在此之前，前一类力量会相对占上风，带动我国资源能源生态环境总体趋于恶化；后一类力量在此之后可能会逐渐占上风，带动我国资源能源生态环境趋于改善。两股力量的交汇作用，将使未来30年我国资源能源生态环境约束总体上很可能“先趋紧后趋松”。

总体看，在2030年前后经历了转折点后，由于有多种因素可能会影响资源能源生态环境不能同步实现的改善，因此，应该再经过几年的巩固发展期，我国的资源能源生态环境将可能基本上在不晚于2035年前实现改善。一是在这两种趋势性力量相互作用的过程中，导致我国资源能源生态环境恶化的力量并不会总是处于下风并很快消失，而导致我国资源能源生态环境改善的力量也不会总是处于上风而据压倒性优势。二是考虑到我国东、中、西区域和城乡发展的不平衡和不充分性和呈现的梯度性，使得我国资源能源生态环境从根本上改善也是不同步的，需要几年过渡巩固期。三是资源、能源、生态、环境等各方面的转折变化很可能并不是完全同步的，大体估计的话，各方面的转折变化带来的总结果的转折变化应该不会晚于2035年。因此，由于多维因素的影响及其带来的两种趋势力量的胶着对峙反复，从而最终趋于稳定，才能确保改善力量在根本上取得胜利。

构成两股力量的主要因素因其阶段性变化而在作用方向上也会变化，主要体现为：经济处于工业化基本完成并进入现代服务业化阶段、人口增长总体不断放缓、经济进入中高速和低速增长阶段、人口城市化水平继续上升并在随后趋稳或进一步下降、资源环境产权制度逐渐完备且相关法律法规逐步执行到位、生态环境科技水平将取得较大进展、全社会生态环境保护观念逐渐增强且治理生态环境的资金投入等逐渐加大等。这些主要的趋势性力量的阶段性影响如下：

（一）从总体看，未来30年我国资源环境约束将呈现两阶段变化

世界主要发达国家的经济发展过程表明，存在比较明显的“环境库兹涅茨曲线”，即经济发展与环境变化呈现倒U型关系，我国未来很可能经历“先趋紧后趋松”的资源环境约束。过去30多年中，由于我国人均资源禀赋相对不足、资源利用效率偏低，加之资源环境产权制度不完备及相关法律法规执行不到位、生态环境科技进展较慢、环境保护观念较弱和治理生态环境的资金投入不足等，导致传统发展方式带来的资源环境约束日益趋紧，生态环境风险逐步凸显。预计未来10—15年，我国经济将处于从工业化阶段向现代服务业化阶段转变进程中，经济将继续保持中高速增长，由此导致对资源利用的总量很可能仍将上升，只是其增速随着经济增速的放缓或许会有所放缓，由此推之，2030年前后资源利用总量可能会达到峰值。在此期间，我国资源环境约束很可能仍然会不断增强。

另一方面，从长期看，随着我国人口增长和经济增速基本放缓、经济处于工业化基本完成并进入现代服务业化阶段、资源环境产权制度基本完备且相关法律法规逐步执行到位、生态环境科技进展将取得较大进展、环境保护观念增强和治理生态环境的资金投入加大等，预计这些“正能量”的作用将会持续增强，最终将使我国逐渐摆脱粗放式增长，进入生态环境逐渐改善的新阶段，将逐步缓解我国资源环境约束。由此预计，2030—2049年，我国又将进入资源环境约束总体趋于改善的阶段。

（二）从能源结构看，2030年前后需求有望达到峰值，随后进入绿色化、智能化发展阶段

我国是世界第一大煤炭生产和消费国，我国煤炭产量占世界总量的47%，消费量约占全球一半。2016年，煤炭在我国能源消费中的占比高达64%，远高于30%的世界平均水平，而石油消费占比不到20%，天然气消费约占6%。中国煤炭消费占比远高于其他大的经济体，很多发达国家的煤炭消费占比较低，如欧洲国家多低于10%，多的也就20%多。从全世界看，当前能源消费结构中石油占比是第一位的，2015年大约是38%，天然气的占比大约是25%，煤炭消费大约占28%，而全球煤炭消费中约一半是由中国消费的。我国作为一个以煤炭为能源消费主体且能源消费量大的发展中国家，这种能源禀赋也决定了煤炭在相当长时间内仍是我国的基础能源。

国际经验也表明，能源结构转型实际上是对涉及能源消费构成、供应形式以及相应的经济结构、生活方式与消费观念在内的庞大系统的优化和调整过程，历时较为漫长且需要循序渐进。以英国为例，从能源生产结构看，英国北海油田20世纪70年代开始产油，之后成为世界重要的油气生产国，2000年起开始更多地从低碳能源领域获得能源供给。2014年英国能源生产构成依次为石油（39%）、天然气（32%）、煤炭（7%）以及低碳能源（22%），能源消费结构中化石能源占比达到85.4%，其中石油和天然气消费占比均为34.4%，煤炭消费占比为16.6%。正是英国有北海油田丰富的油气资源支撑，才使煤炭在能源消费总量中的比重下降有了条件，但英国用半个多世纪的时间才基本完成能源转型，煤炭在能源消费中的占比从1958年的76%下降到2014的16.6%。我国是个富煤、贫油、少气的国家，火电主要是燃煤发电，英国则是燃煤、燃气发电各占一半。我国没有其他替代能源充足供给，发电用煤占比约50%；工业、供热等领域直接燃烧用煤量超过20%，煤炭占比很难下降。同时，煤炭主要作为工业燃料、生活散烧使用，集中程度低，难于系统治理，污染物排放系数远远高于燃煤电厂。我国散烧燃煤用量约9亿至10亿吨，严重影响生态环境，是重污染天气频发的原因之一。根据环境库兹涅茨曲线并参照当今发达国家能源转型经验，预计未来30年将进入煤炭等传统能源消耗减小并逐步向新能源转型、资源利用效率逐步提高、逐渐摆脱粗放式增长且生态环境污染逐渐改善、资源环境约束缓解的新阶段。因此有预测表明，中国以煤炭为主导的能源消费可能在2030年以后才会出现拐点。

对我国能源革命转型进程的研究多认为2030和2049年是两个重要节点。能源转型的焦点和核心還是在可再生能源的利用上，但由于可再生能源革命难以通过自身的能源生产来实现，仍需要化石能源的推动，并且是多种可再生能源领域的技术创新才能保证实现，而这在我国存在一定难度。据国家发改委能源经济研究所课题组（2016）研究，2030年前后我国能源需求总量将达到92.5亿吨标准煤，能源需求将达到历史最高点。2027年全国二氧化碳排放达峰，2030年非化石能源占一次能源消费量的比重达到28%，单位GDP的二氧化碳排放强度比2005年下降70%。2030年前后中国石油需求量达到峰值，需求达到7.5亿吨左右，比目前水平高2亿吨，石油对外依存度可控制在70%左右的水平，石油供应安全压力有所缓解。2030年二氧化硫排放从2020年的1500万吨下降到900多万吨，氮氧化物排放从2020年的1400万吨下降到700多万吨。2030—2049年，将进入以“非化石能源高比例”为目标的绿色化、智能化发展阶段。预计煤电装机从2030年10亿千瓦左右下降到2049年的5.5亿千瓦。2049年可再生能源电力占全国发电的平均比重超过3/4，全国将有相当一部分区县或社区实现100%电力由可再生能源提供。预计2040年前后，一次能源消费总量达峰、建筑部门能源消费达峰、交通运输部门能源消费达峰，二氧化碳排放总量从2030年的95亿吨下降到2049年的46亿吨，单位GDP二氧化碳排放强度比2005年下降93%，二氧化硫排放从2030年的不到1000万吨降到300万吨左右，“美丽中国”目标能如期实现。2049年一次能源消费量将控制在34亿吨标准煤左右，仅比2010年高出9%，2049年中国单位GDP能耗强度比2005年下降80%。2049年非化石能源占一次能源消费量的比重达到56%，非化石发电占全国电力比重达83%。

（三）从生态变化看， 2030年前水土流失仍将恶化，2030年后将会逐步改善

水土等生态破坏及其治理趋势跟经济发展阶段变化具有比较密切的关系。中国是世界上受荒漠化危害较为严重的国家之一，中国水土流失表现为流失面积大、波及范围广、发展速度快、侵蚀模数高、泥沙流失量大、生态危害较为严重。根据环保部（2016）环境公报，尽管经过过去十多年对水土流失治理的努力，但我国的荒漠化发展速度并没有明显减小。治理改善我国环境并非易事。中国严重的水土流失几乎遍及所有大江河流域，目前水土流失面积达367万平方公里，占中国陆地总面积的38%，每年因水土流失损失的土壤50亿吨：因水土流失而毁掉的耕地达270万平方公里，年均损失约6万平方公里。由于泥沙淤积，全国湖泊面积缩小了186万平方公里，占现有湖泊面积的40%，江河引洪能力降低，使灾害频发。如此大存量的水土流失和荒漠化现象，在治理改善速度缓慢、较难提高或赶不上破坏的速度的情况下，意味着在未来十多年也即2030年前后，我国水土流失和荒漠化现象的边际变化或绝对规模仍很可能会呈现趋势性增加，这也就意味着，未来我国水土流失和荒漠化问题在未来的一段时间，至少是中短期内仍然较难得到明显缓解。

然而，2030年后到2049年，水土等生态会进入总体上较明显的改善阶段。一是我国经济已经进入现代服务业化阶段或中后期，对水土生态等资源利用强度要弱于工业化快速阶段或服务业化前期；二是对水土生态治理诉求会越来越强，导致政府和全社会治理资金的投入都很可能进入新的质变阶段，从根本上逐步实现水土生态治理改善；三是水土生态治理技术进步会发生比较明显的进步，会对改善水土生态等发挥越来越大、越来越突出的作用；四是全社会生态环保理念都会越来越强，经济社会发展进入现代服务业中后期，人类很关注生态家园。

（四）从环境污染看，2030年前后部分领域污染仍会加剧，2030—2049年稳步好转

未来我国环境污染的变化跟我国城镇化进程密切相关。我国的城镇化率刚过50%不久，根据反映城市化规律的诺色姆S曲线规律，我国正处于城镇化的快速推进期。从世界各国经验看，我国未来城镇化进程还有较大空间，且这同时也是一个比较明显地会出现生态环境污染恶化的时期。随着我国城镇化的快速推进，城市人口和经济规模不断扩张，预计到2030年我国人口总数将超过14.5亿人，达到21世纪峰值（United Nations，2013），在此后将迎来转折。

在城镇化水平继续提升阶段，城镇环境污染仍趋上升。根据世界银行统计，世界20个污染最严重的城市中，中国有16个。城市环境污染的快速上升与中国快速工业化和城镇化密切相关，尤其是过去15年，我国常住人口城镇化率保持了年均1个百分点的上升速度。据中国科学院生态与环境领域战略研究组（2009）研究预测，到2020年，我国城市生活污水和垃圾产生量将比2000 年分别增长约1.3倍和2倍。到2030年，中国工业用水需求将增至5倍以上。我国城市已呈现出水资源短缺与过度开发、能源利用效率低下、空间发展与土地利用失控、交通拥挤、废弃物排放剧增等严峻态势。根据城镇化变化规律，预计未来15年即到2030年左右，我国城镇化水平仍将持续上升，由此使城市环境污染可能加剧。特别是新污染物质危害风险加大。随着我国经济社会发展，居民生活垃圾中的新污染物质和持久性有机污染物越来越多。越来越多的城镇废水、电子垃圾、废弃的汽车、工业危险废物、新化学物质及其他有害废物大量进入环境，环境中有毒污染物不仅具有毒性，同时还有致癌、致畸、致突变性和内分泌干扰等效应，直接威胁野生动物甚至人类的生存和繁衍。一些有毒污染物（如持久性有机污染物）在环境中难降解（滞留时间长）、高脂溶性（水溶性很低），可以在食物链中富集，能够通过蒸发-冷凝大气和水的输送而影响到区域和全球环境。这给城市生态保护与环境污染控制增加难度，并很可能派生出严重的二次环境污染。此外，大城市落后工业将向快速发展的中小城镇转移，也会进一步加重中小城镇的环境污染。城市的高速集约化发展和农村城市化，还将增加对水环境和生态系统的压力，造成城区的自然水系、植被格局和物种组成发生明显变化，农田和保护地面积减少，区域生态系统的调节能力下降。此外，城市排放的污物，包括废水、废气和固体废弃物，都对农村产生极大的影响；反之，农村产生的各种污染物，也正在并将更为显著地影响城市环境。2030年之后，随着我国城市化进程放缓或趋于稳定，叠加人口老龄化加重，又会导致人口从城市流向分散的周邊郊区或农村，同时，预计也会伴随着全社会绿色消费生活观念的流行，会使由城镇化带来的环境污染逐渐趋于缓解。

（五）未来我国粮食安全面临较大压力

一方面，我国粮食自给仍面临较大压力。虽然我国粮食总产量从2003—2015年实现“十二连增”，但同期我国的人口增长和消费需求提升，使得我国粮食的总需求量也持续攀升，总产量与总需求缺口持续放大，2010年需求高于产量352万吨，2015年的缺口达到了2000万吨。国内粮食产量不足导致中国粮食进口量的大幅增长，2014年首次突破1亿吨，2015年我国的粮食进口量相比2002年增长了7.8倍。有研究预测，2030年粮食产量有约1.4亿吨的缺口[ZW（]源自中国粮油网文章《中国粮食需求与供求缺口预测》，http：//www.grainnet.cn/zt/forecast.html .[ZW）]。与此同时，中国的粮食价格也在不断增长，2009年至2016年的小麦和大米的价格分别上涨约59%和69%，进一步推高了食品价格，并且，从各国长期经验看，未来粮价上涨的可能要高于下降的可能。此外，我国的耕地面积和人均耕地面积都快速下降。我国的耕地面积从1991年开始便逐步减少，年均减少约433万亩，如今的人均耕地面积已减少到不足1.2亩，不到美国的1/6。另一方面，我国粮食安全也存在较大压力。根据英国经济学人杂志最新公布的《2016世界粮食安全指数报告》，西方国家占领了全球粮食安全系数排行榜第一梯队，大大领先于我国，我国排在42位，排在粮食严重依赖进口的日本（18位）和韩国（24位）之后。而且，当前国际市场一年的粮食贸易量尚不超过4亿吨，既不可能都为我国进口，也很难保证在特殊时刻能买得到、运得回国。我国的粮食进口主要集中于美国、巴西、阿根廷等国家，粮食集中度甚至超过石油主产地，这对粮食安全构成了一定威胁。

2030年后到2049年，预计随着我国总人口数逐渐趋于稳定或减少，以及农业科技进步带来的单产量提高等，总体上可能会使我国粮食等基本作物的自给压力逐步趋于缓解。

（六）环保的国际责任在未来一段时间仍会较大

我国前所未有的碳排放，已经引起巨大的关于我国环保减排的国际责任的讨论和压力。从近两、三百年的世界主要大国的发展历程看，后发国家走向发达国家后，民众对生活品质的要求会明显提高，环保诉求会明显增强，也由此导致发达国家会将这种压力和责任转嫁给后发的发展中国家。而在过去的三十多年，中国作为人口第一大国和当今发展最快的经济体，化石能源消费激增，我国的碳排放总量在2014年就达到了破纪录的105亿吨，是唯一一个年排放量超过100亿吨的国家，也是人类历史上唯一一个国家。

从趋势看，我国未来的环保的国际责任会先趋升后趋降。1850年到2014年的160多年间，全球总的人为碳排放量约为14383亿吨，前6大累计排放国占据近3/4。欧美远超其他国家和地区，美国累计排放3770亿吨，欧盟为3261亿吨，中国为1711亿吨。如果根据1850年以来全球各国累计碳排放量的历史情况推算，如果中、美、欧保持2014年的排放量不变，则经过23年和39年，即分别到2017年和2053年，我国的累计排放量将分别超过欧盟和美国（蔡斌，2016）[ZW（]引自网络能源评论文章《全球碳排放你要知道的数字》。[ZW）]。而在更加现代发达的21世纪里，人类的观念显然不会像19、20世纪那样尚未对环境生态和健康引起足够重视，无疑会更难容忍碳排放污染，这必然要求我国承担更加甚于以往大国的环保减排的国际责任。这就意味着，我国到2030年前后仍很可能将面临仍然增大的环保的国际责任，随后逐渐趋于改善。随着我国能源消费在2030年前后达到峰值后，我国未来的碳排放总量和污染也将逐渐减少，预计2030年后的十几年，大约到2049年，我国环保减排的国际责任也将逐渐减轻。

（七）技术进步和治理水平提升在缓解资源生态环境等约束中的作用日渐增强

技术进步和新治理实践将对缓解我国资源环境约束发挥越来越重要作用。当近年来，“互联网+”快速发展，如“互联网+环保”、新能源汽车、无人驾驶、共享单车、智能電力等各种新业态、新模式不断涌现，为治污技术进步和改善资源约束带来了希望。如广东省2015年已经印发实施的《广东省“互联网+”行动计划（2015—2020年）》，利用互联网和大数据实施精准治污，通过云计算、模型分析等大数据技术，构建环境质量与环境容量、排污总量之间的动态联系，运用大数据系统精准管理，政府、社会组织和公众通过网络化、智能化协同化合作，实现在线实时高效监管，有力地提高了环境污染防治能力。这种做法正在全国推广。再如，新能源汽车、无人驾驶、共享单车等的出现，正在不断且将持续地改变国人日常生活的能源消费结构，将使能源利用的清洁化、低碳化水平持续提升，也会缓解传统交通模式对环境生态的污染。再比如，智能电力电网的发展普及，会极大地提高能源电力的转换传输效率，进而改善资源能源约束并缓解环境污染。与此同时，从各地推进生态主体功能区建设等新治理实践看，也有助于缓解资源能源生态环境压力。

此外，需要说明的是，如果改善资源生态环境成为党和政府在一定时期或阶段下非常优先的目标时，党和政府的这种决心和执行能力越强，则我国资源能源生态环境等的改善就会来的越早。从最新政策形势看，大概不晚于2035年以前，生态环境质量恶化势头应该能够被扭转，可以实现资源能源生态环境的改善。

四、破除资源环境约束及促进绿色发展的战略思考

破解能源资源和生态环境约束是一项长期的系统工程，应根据我国资源环境条件和阶段性变化特征，在确保经济社会可持续发展的基础上，牢固树立绿色发展理念，坚持全面节约、高效利用、政府主导、社会协同、综合治理、分类施策的原则，系统推进生态文明建设，把科技进步和制度创新作为破解资源环境约束的强力支撑，多侧发力，最终建成生态社会。

（一）坚持以绿色发展理念为指引

我国如今已成为世界第二大经济体，资源能源生态环境约束问题日益突出，人民对绿色、环保生活的追求日趋强烈。在此背景下，亟需对经济建设和绿色环保的关系做出新思考和平衡。绿色发展是从源头上破解我国资源环境约束瓶颈、提高发展质量的关键，也是生态可持续的关键。绿色发展要求加强资源能源全面节约高效利用和保护生态环境的前提下推动经济发展，同时，生产提供绿色环保的产品服务满足人民需要，本身也是绿色发展。辨证地看，推动全面节约和高效利用资源是缓解资源环境约束、实现第二个百年目标的重要保证，是推进绿色发展、协调发展和生态现代化的重要途径，也是建设资源能源节约型、生态环境友好型社会并实现人与自然社会和谐共生的内在要求。

未来30年，以绿色发展为主线，必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，还自然以宁静、和谐、美丽。应以生态空间管控引导绿色发展格局，以生态环境保护推进供给侧结构性改革，保障生态空间、提升生态质量、改善生态功能、强化生态监管，以绿色科技创新引领生态环境治理，促进重点区域绿色、协调发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产生活方式。

同时，应从制度、政策、生产、消费等方面做好绿色发展的配套支撑等。应加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立健全绿色低碳循环发展的经济体系。构建市场导向的绿色技术创新体系，发展绿色金融。推进能源生产和消费革命，构建清洁低碳、安全高效的能源体系。推进资源全面节约和循环利用，实施国家节水行动，降低能耗、物耗，实现生产系统和生活系统循环链接。

（二）以建成生态社会为目标破除资源环境约束

生态社会是体现生态文明的社会，生态文明是在反思工业文明的理念和实践的基础上建立的尊重、顺应、保护自然的理念，其基本内涵是人类尊重顺应自然生态规律，使人口资源环境相均衡、经济社会生态效益相统一。按照生态文明的理念和原则，尊重、顺应并保护自然，不仅要使生态的天然供给处于最佳状态，更重要的是要控制对生态的需求，确保人类生态足迹必须要低于生态承载能力，确保生态安全。坚持和形成人与自然和谐共生关念，树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理。最终实现人与自然、人与人、人与社会的包容互利、和谐共生，以及生产和消费、经济与社会、城乡与地区之间的平衡协调。

建成生态社会，需实现资源能源生态环境经济关联安全。经济发展离不开资源能源生态环境安全。水资源、土壤资源和大气污染、环境能源等构成的约束会对资源能源环境生态和经济安全带来挑战，彼此之间又相互联系、相互影响，土地是化石能源、风能、太阳能和生物能源的基础，水资源也是矿产、食物、能源的基础，页岩气等的开采也与水直接关联，由此带来的资源关联安全问题在未来日益凸显。资源关联安全包括资源的可获得性、价格可接受性和运输安全性，任何一个关联节点出现风险，资源环境和能源安全、生态安全都很难保障。中国的资源生态关联安全形势在未来会日益严峻，应在国家层面树立资源生态关联安全理念并建立应对机制。同时，中国也需要将全球资源关联安全纳入议事日程，寻求国际合作，有区别地承担责任，共同分担以分散压力，确保实现持久安全。

建立生态社会的软硬环境。应改变消费方式以降低生态足迹，顺应自然以维护生态系统生产力，在整个生态系统层面评估承载能力并合理降低社会经济活动强度和水平，退田还湖并避免违背自然规律等以给自然生态系统以必须的修复空间，在全社会引导建立促进生态公平消费、生态公正消费、生态增长、生态繁荣和生态优先的法制制度保障等。应强化生态文化建设，倡导生态消费；倡导生态伦理，普及生态意识，将生态意识上升为主流思潮、时尚观念、民族意识，形成重视生态、保护生态、绿色消费的观念；挖掘传统生态文化，丰富生态文化建设内涵，结合生态文明建设需求，构建系统的中国特色生态文化体系；应加强生态文化宣传和对外推广，引领国际舆论话语权。

（三）坚持政府与社会协同原则

政府主导、社会参与。持续推进我国生态文明建设和综合破解资源能源生态环境约束是一体两面的系统工程，是保证我国未来30多年经济社会可持续发展必须做好的基础工作，是确保实现第二个百年目标和中华民族伟大復兴中国梦的基本要求和应有之意。要做到“持续”推进我国生态文明建设和综合破解资源能源生态环境约束，就是为我国长期提供一项重要的公共产品，然而，经济学理论和世界各国的资源能源生态环境保护的历史实践表明，市场机制在解决涉及公共产品供给和外部性问题方面的能力和灵活性有限。因此，持续推进生态文明建设和综合破解资源能源生态环境约束必须由政府来主导推动。在政府主导的前提下，全社会共同参与，灵活运用市场规则。

综合治理、分类施策。不同资源能源的开发利用方式、特点不同，对生态环境的影响也会各有差异，进行治理改善的机制方式和效力也有优劣。应根据我国资源能源利用是否可再生、可替代和生态环境污染是否可治理、易治理等情况分类施策，总体上都应以促进相关科技进步等措施来提供全方位支撑。对于不可再生、不可替代的资源能源，应优先严控需求、管制供给，提高资源利用效率；对于可再生、可替代的资源能源，应加快寻找开发可替代的资源能源；对于造成生态环境污染不可治理后果的资源利用，应当严加限制，加快寻找开发可替代的资源能源；对于造成生态环境污染可治理后果的资源利用，应通过生态环境科技进步加快治理。

全面节约、高效利用。强化约束性指标管理，实行总量和强度双控，推行合同能源管理和合同节水管理。坚持最严格的节约用地制度，建立健全用能权、用水权、排污权、碳排放权初始分配制度。探索建立实行耕地休耕轮作制度试点，确保土地肥力可持续。倡导合理绿色消费模式，塑造全民节能环保理念。

存量优化，增量控制。完善资金补偿、实物补偿、政策补偿、智力补偿，开展生态受益地区对生态保护地区的对口协作、定向软硬件基础支援建设、产业转移和产业链延伸型补偿、异地开发、共建园区等多种补偿，完善跨省区域（流域）生态补偿长效机制。生态补偿财政主导与碳汇、排污权交易、水权交易、押金退款制度、生态标识等市场方式相结合，将资金支持与人才培养、就业培训、技术援助和产业扶持相结合，形成合力。制定引领性的综合促进法规，组建国家生态文明建设、生态补偿治理和修复领导小组和顾问委员会，编撰生态文明建设行为导则，引领和规范生态文明建设、生态补偿和修复等。实行严格的环境保护制度，形成政府、企业、公众共治的环境治理体系。深入实施大气、水、土壤污染防治行动计划，推进多污染综合防治和环境治理，实施工业污染源全面达标排放计划，实现城镇生活污水垃圾处理设施全覆盖和稳定运行，整治生态环境恶化。

（四）以生态文明建设为抓手推动资源利用和环境保护

生态文明建设是“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局的重要内容，生态文明建设事关经济社会发展全局和人民群众切身利益，是实现可持续发展的重要基石和保障，是未来推进绿色发展、改善生态环境的路径。

系统推进生态文明建设须紧扣资源节约利用、生态建设和保护、环境保护和治理。坚持格局优化，构建科学合理集约的生态空间体系。坚持规划先行，建设优美舒适宜居的生态人居体系。坚持以文化人，培育和谐文明多元的生态文化体系。坚持产业升级，发展绿色低碳循环的生态经济体系。坚持标本兼治，构建清洁稳定的生态环境体系。生态文明建设需依托自然资源产权制度、国土开发保护制度、空间规划体系、环境治理与生态保护市场体系等重要制度体系。应健全绿色高效决策制度，应建立生态有价评估制度，健全产权管用制度，建立生态补偿制度，健全完善重点生态功能区生态补偿机制，建立生态损害的追究补偿制度。

应持续加大生态系统保护力度。实施重要生态系统保护和修复重大工程，优化生态安全屏障体系，提升生态系统质量和稳定性。开展国土绿化行动，推进荒漠化、石漠化、水土流失综合治理。完善天然林保护制度，扩大退耕还林还草。建立市场化、多元化生态补偿机制。应着力解决突出环境问题。持续实施大气污染防治行动，加快水污染防治，强化土壤污染管控和修复，加强农业面源污染防治，开展农村人居环境整治行动，加强固体废弃物和垃圾处置。健全环保信用评价、信息强制性披露、严惩重罚等制度。构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。积极参与全球生态环境治理，落实减排承诺。

全方位实施“生态能源新战略”。主要包括：一是确立“能源生态体系”。确保能源发展和生态环境的统一，在能源规划和发展过程中，应将碳排放和污染规模与等级评估列为“负资产”核减国民经济社会发展水平和质量。二是将“人的全面发展”作为能源战略的核心内容，进一步明确“能源开发为人，能源利用于人，提高能效便人，发展绿色能源宜人”的指导思想。三是确立“多能并存、清洁高效利用”的发展方式，在能源内部做加减法，把重点放在能源使用方式和能源转换能力的提升上。四是推动能源管理一体化。整合分散在国家发展改革委、国家能源局、农业部门、国有企业（电力、石油、煤炭）等部门的能源管理职责，实行一体化管理、系统治理。

（五）以科技进步和制度建设为支撑实现可持续发展

科技进步是破解资源能源生态环境约束的关键支撑。从世界各国经济发展和资源环境关系演变的历史经验看，从历史上罗马俱乐部等世界著名研究机构对人类社会发展面临的资源环境约束困境及未来出路看，人类要在持续发展的背景下走出资源环境等约束，其必由之路都在于科技进步。因此，为应对资源环境约束以实现可持续发展，应促进资源能源和生态环境领域的科技进步。应从增强全球气候变化应对、提高资源能源利用效率、改善水土生态质量、提升人居环境质量、保护生物与生态系统多样性等多方面全方位攻关，重点围绕资源能源利用绿色化、低碳化、智能化、高效化方向推动技术创新，在不同时间和空间尺度上认知环境演变规律、发展生态系统修复与污染控制技术、建立生态系统与环境质量演变的立体检测网络、系统布局典型实验示范保育区等方面，解决核心科技问题，突破关键技术障碍，进行系统集成，实现示范推广。

特定的资源能源生态环境保护制度安排，必然会导致人保护资源能源生态环境的特定行为。通过实施生态文明制度，通过改革创新着力构建产权制度等法律制度体系，通过激励引导企业实行严格的资源管理制度等，都会使人的行为向缓解资源能源生态环境约束方面转型。政府层面，要加快深化生态文明体制改革，把生态文明制度的“四梁八柱”建立起来，确保落地，把生态文明建设纳入制度化、法治化轨道。要着力通过深化改革完善资源能源生态环境保护的产权制度等法律制度，完善激励约束制度体系，建立保护生态环境的长效机制。企业层面，应激励引导企业建立科学、合理、高效的资源能源利用管理制度，对执行不力的企业等依法督察问责，严惩环境违法违规行为。社会层面，应建立具有明显强制约束力的相关奖惩制度，激励人们不能、不愿、不敢违法、违规、违章等，真正使资源能源生态环境保护变为全社会的自觉行为。

五、未来30年生态环境保护的基本目标及主要指标考虑

根据环境质量和资源利用变化趋势，综合考虑我国经济社会可持续发展和资源生产环境承载力。从中长期考虑破解资源环境约束，以“十三五”规划目标值为起点，以本世纪中叶为终点，分两个阶段推动资源环境问题的全面改善。即到2035年，实现资源节约程度和利用效率大幅提高，生态环境质量环境根本好转，美丽中国目标基本实现；到2049年，资源利用效率国际领先，生态环境质量世界居优。

资源节约和利用。严管用水强度，严格节水标准。健全节水技术标准体系，制定用水产品、重点用水行业、城市节水等方面的领跑者指标。根据国务院发布《关于实行最严格水资源管理制度的意见》，加强用水定额和计划管理，明确各行业节水要求，健全取水计量、水质监测和供用、耗排监控体系，到2020年，万元GDP用水量、万元工业增加值用水量较2015年分别降低25%、20%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.55以上。到2030年，万元工业增加值用水量（以2000年不变价计，下同）降低到40立方米以下，农田灌溉水有效利用系数提高到0.6以上。如果以此为基准按照相关指标匀速变化推算，到2049年，使以上指标在2030年的基础上再分别降低约30%、30%，农田灌溉水有效利用系数提高到0.7以上。根据国务院印发的《“十三五”节能减排工作方案》对全国节能减排工作的部署，到2020年，全国万元GDP能耗比2015年下降15%，能源消费总量控制在50亿吨标准煤以内。如果以此为基准按照相关指标匀速变化规划，到2030年，全国万元GDP能耗较2020年下降17%，能源消费总量控制在65亿吨标准煤以内。到2049年，全国万元GDP能耗较2030年再下降20%，能源消费总量控制在80亿吨标准煤以内。但是，在2020—2035和2035—2049年两个相同的时间段内，实现资源节约和利用的难度和付出的精力也不对等的，所以，改善进度很可能不会是匀速进行的，很大程度上是先难后易的。因此，综合考虑各方面的影响因素和时间跨度等，大体上可以认为，实现第一阶段目标最晚应该不晚于2035年，据此可以将2030年的目标定在最晚不晚于2035年实现。

生态建设和保护。根据国务院正式批复同意《全国水土保持规划（2015—2030年）》。到2020年，基本建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系。全国新增水土流失治理面积32万平方公里，其中新增水蚀治理面积29万平方公里，年均减少土壤流失量8亿吨。到2030年，建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，全国新增水土流失治理面积94万平方公里，其中新增水蚀治理面积86万平方公里，年均减少土壤流失量15亿吨。如果以此为基准按照相关指标匀速变化规划，到2049年，完全建成与我国经济社会发展相适应的水土流失综合防治体系，全国新增水土流失治理面积222万平方公里，其中新增水蚀治理面积143万平方公里，年均减少土壤流失30亿吨。

环境保护和治理。环境质量是根本目标，污染减排是重要手段。环境治理的重点就是坚决做好大气、水、土壤污染防治，使全國空气质量总体改善，消除工业生产污染和城市生活污染，实现农村清洁环境。根据国务院印发的《“十三五”节能减排工作方案》，到2020年，全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量控制在2001万吨、207万吨、1580万吨、1574万吨以内，比2015年分别下降10%、10%、15%和15%，全国挥发性有机物排放总量比2015年下降10%以上。如果以此为基准按照相关指标匀速变化规划，到2030年，全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放较2020年分别下降11%、11%、17.3%和17.3%，全国挥发性有机物排放总量较2020年下降11%以上。到2049年，全国化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物排放总量较2030年分别下降12%、12%、20%和20%。全国挥发性有机物排放总量较2030年下降12%以上。但是，在两个相同的时间段内遏制资源生态环境恶化的难度和付出的精力也不对等的，所以，环境保护和治理进度很可能不会是匀速进行的，很大程度上是先难后易的。因此，综合考虑各方面的影响因素和时间跨度等，大体上可以认为，实现第一阶段目标应该不晚于2035年，据此可以将2030年的目标定在不晚于2035年实现。

六、未来30年促进绿色发展的目标和建议

破解资源环境约束，实现经济社会全面协调可持续发展，应将战略重点放在生态文明建设的基本制度安排和政策保障方面，构建综合决策机制和协调管理机制，完善的政策法规体系，并通过广泛的公众参与提高法律的可执行性和执法水平，促进资源和能源节约集约利用和生态环境保护。加强可持续发展能力建设，需从“开源”和“节流”两方面同时入手，破除资源环境约束，实现经济社会发展与资源环境的可持续发展。开源即提高资源保障能力和环境承载力，节流则是减少资源的低效率利用和减少对环境损害，需多措并举综合施策。

（一）完善资源环境利用和保护的激励约束制度

首次，加快推进并完善水资源、能源、矿产资源、土地、排污权等领域的产权制度改革。主要是明确中央、地方、企业和当地居民在资源开发利用中的权责利，形成有效激励约束。其次，加快形成水资源、能源及各类环境要素的市场决定价格机制和完备交易机制。充分发挥市场机制在自然资源优化配置中的作用，通过有效价格信号实现资源的供需均衡和有效配置，最大限度促进资源高效利用。最后，加快完善资源利用和促进环境保护等财政税收制度。在统筹考虑的基础上，配合央地财政金融税收体制改革的步伐，考虑逐步完善资源税并适时推出环境税。

（二）提高各类资源特别是能源的持续供应保障能力

首先，应科学合理规划各类资源开采开发利用，确保各类资源能源的可持续利用。对于不可再生资源和资源匮乏地区，要着力提高资源的开采利用效率，避免过度开采的短期行为；对于可再生资源和资源丰裕地区要科学规划资源开采，要保护可再生资源的再生产能力。其次，将能源保障置于资源保障最优先的地位。将保障能源供应放到更加优先的地位，通过加快技术创新提高能源利用效率，通过技术进步持续改善能源生产和消费结构，应当拓展能源（主要是石油和页岩气）的来源途径，不断开发新能源和可再生能源如风能、太阳能等。最后，充分运用国内外资源和国内外市场破解我国资源约束。应以口粮自给为重点，审慎放开饲料和工业用粮；以加强国内粮食综合生产能力为主，质量并重；统筹粮食贸易战略制定，高效利用国际市场资源，可考虑进口单产较低的粮食品种，也应着力建立安全可靠的常态化的海外农产品等资源进口网络，通过进口商品粮食等突破水土资源禀赋等制约，缓解耕地和水资源等各类资源环境压力；应强化粮食产业全球布局，加强与“一带一路”沿线粮食、资源、能源丰富国家的共同开发合作，充分利用国外资源，保障来自于国外的粮食和能源等可靠、及时、充足的供给。

（三）加快健全促进资源环境可持续发展的支撑体系

首先，通过对国内外现行资源环境法律法规和政策的全面评价比较，加快健全有利于我国资源环境可持续利用、发展的相关法规、政策、管理及决策等体系，充分运用法律和制度手段等。其次，建立有利于资源高效开发利用和环境保护的综合决策机制，使各部门之间协调行动形成持续建设生态文明的强大部门合力。再次，改革完善生态环境监管体制。加强对生态文明建设的总体设计和组织领导，完善生态环境管理制度，统一行使所有国土空间用途管制、环境保护和生态修复职责，统一行使监管城乡各类污染排放和行政执法职责。最后，加强生态环保宣传教育，提高全社会环境保护意识和能力，保障社会公众在可持续发展重大事项方面的参与权。

（四）加快发展绿色经济形成节能减排的长效机制

应积极促进绿色经济发展，加强节能减排基础能力建设，建立完善促进节能减排目标的考核制度，强化节能减排管理。一方面，应逐步建立实施绿色GDP考核体系，加强环境统计和监测体系建设，通过逐步建立全国环境信息网络来及时准确地掌握环境质量和污染动态。另一方面，应加快推进重点领域节能减排。一是建立循环经济体系，实施全方位、多领域的废旧物品回收和利用，实现清洁生产和循环利用。二是鼓励引导建筑等相关领域积极发展绿色建筑、智能建筑等。三是在交通领域逐步提高机动车排放标准，通过多种政策支持推广节能汽车等。

（五）推动能源结构优化保障资源能源和生态安全

确定适度和可接受的经济增长速度，为能源转型释放空间。调整煤炭消费政策，推动煤炭产业“自我革命”。转变自我规划思路，将稳油气增长政策调整为以能效、竞争力和服务为中心的新油气政策。在良性增长中促进可再生能源和核电协同发展，共同增强非化石能源的地位；以终端消费的电气化政策推动能源转型升级；实施碳排放顶层设计、综合治理和制度保障，采取有可衡量、透明和可监督的具体措施；将能源转型纳入国际合作政策之中。

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