统筹全域格局 促进均衡发展——日本空间规划体系概览

文l蔡玉梅 郭振华 张岩 于林竹

多数发达国家从上世纪四五十年代开始空间规划的立法和编制工作，并逐步形成具有文化、地域和时代特点的空间规划体系。以日本为例，从1962年开始至今共编制了7轮全国国土综合开发规划，形成了以空间传导为主的规划体系。

与行政体系相对应形成空间传导为主的规划体系

日本行政机构由中央行政机构（内阁）和地方行政机构组成，内阁包括内阁机构、总理府及其所属机构和16个内阁部门。地方政府采取地方自治形式，有一都（东京都）、一道（北海道）、二府（大阪府、京都府）和47个县。每个都、道、府、县下设若干市、町、村。

日本规划的运行体系与行政体系相对应，包括中央政府负责的国家规划和区域规划，都道府县编制的土地利用规划和城市总体规划，市町村编制的土地利用规划和城市规划。国家规划以综合分区为主，提出不同地域的发展方向。都道府县确定土地利用分区并制定政策，市町村规划以土地利用分区政策为指导，通过总体规划划分城市促进区和城市限制区，在城市促进地区制定土地用途使用分区规则，形成空间传导为主的规划体系。

日本的国家规划包括全国国土空间规划和土地利用规划。全国国土空间规划主要确定国家空间结构、土地利用、环境保护、资源可持续利用以及防灾等基本原则，为各部门提供国土开发利用的指导。土地利用规划则提出土地利用的总体概念以及相应的实施措施，内容包括三部分：一是国土利用相关的基本构想；二是确定农地、森林、原野、水域、道路、住宅用地、工业用地、其他用地、公用及公共设施用地、游憩用地、低度或未利用地及沿岸地等土地利用类型的规模和目标；三是保障目标实施的措施。

区域规划指为促进区域发展，提升地方能力编制的综合开发规划，包括由内阁府负责的北海道、冲绳两个地区的综合规划；以抑制都市圈市中心的过度发展为目的东京圈、近畿圈和中部圈三个整治规划；东北、北陆、九州岛等5个综合开发规划。这些规划自编制以来都历经五到六轮，对促进区域发展发挥重要作用。

都道府县空间规划包括土地利用计划和城市总体规划。土地利用规划包括土地利用总体规划和土地利用基本计划。其中土地利用总体规划的主要内容包括土地利用的基本理念、不同用地类型的规模和目标，以及必要的实施措施。土地利用基本规划将全域划分为城市规划、农业、林业、自然公园和自然保护五个区，分别编制城市规划（城市规划法，国土交通省负责）、农业促进规划（农业促进地区法，农林渔业部负责）、林业规划（林业法，农林渔业部负责）、公园规划（国家公园法，环境部负责）和保护规划（环境部负责的国家保护法），并制定相应的区域转换规则。城市总体规划范围是土地利用基本计划划定的城市规划区，主要内容包括划分城市促进区和城市限制区，提出规划区的总体发展目标和城市改善、开发以及保护的政策。

市町村规划作为都道府县规划的实施手段，与上层规划一脉相承，包括土地利用规划和城市规划。土地利用规划的内容包括土地利用的基本理念、不同用地类型的规模和目标，以及必要的实施措施。城市规划包括城市总体规划和城市详细规划。城市总体规划主要内容确定城市发展方向、目标和远景，将城市规划区划分城市改善区和城市限制区，并制定相应的开发方向，从而为详细的城市规划提供指导。城市详细规划的主要内容包括用途分区、公共设施建设以及城市开发项目，在城市促进区进一步划分用途分区（商业区、居住区和工业区等12类）。

主干法、专项法和相关法形成相互协调的法规体系

日本国土空间规划的法规体系以《宪法》为基础，包括主干法、专项法和相关法。《宪法》自1947年起实施，明确地方政府的自治准则，并在《地方自治法》中对中央和地方关系作了具体规定，成为空间规划法规体系的重要依据。

主干法包括《城市规划法》《国土综合开发法》《土地利用规划法》。其中，《城市规划法》主要内容包括城市改善、发展和保护的政策；城市化促进地域和城市化控制地域的划分；土地使用分区；地区规划；城市开发计划；土地开发许可制度；发展项目审批；城市规划程序。《国土综合开发法》对国土形成规划的目的、国家空间规划和区域空间规划的内容与机构，以及规划实施措施等作了相关规定。《土地利用规划法》规定了土地利用规划体系、规划主要内容和实施措施。

国土空间规划涉及诸多专项规划，国土空间规划需要在尊重专项规划空间战略的基础上进行协调。专项法包括区域开发类、土地利用类和城市规划类。其中，区域开发类主要指振兴不同地区的法律，如《特殊土壤地区防灾及振兴临时措施法》《海岛振兴法》《大雪地区对策特别措施法》《山村振兴法》《振兴农业地区建设法》《低开发地区工业开发促进法》《北海道开发法》等；土地利用类与土地利用规划有关，如《土地改良法》《国土调查法》《土地征用法》《地价公示法》《土地基本法》等；城市规划类与城市建设和更新改造有关，如《都市公园法》《都市再生特别措施法》《灾害市区重建特别措施法》《景观法》《首都圈整备法》《近畿圈整备法》《中部圈开发整备法》等。

空间规划的相关法律涉及资源、生态、环境、产业发展、基础设施建设、社会与文化等诸多方面。如资源环境类的《森林法》《防沙法》《河川法》《海洋基本法》《水资源开发促进法》《自然保护法》《自然公园法》等；基础设施和交通类的《道路法》《铁道事业法》《航空法》等。

在审批上，为确保规划的协调作用，各级各类空间规划均成立由不同部门、层级和类型人员组成的审议会，负责有关规划研究、咨询、审议和建议等事项。

对我国空间规划体系的启示

日本规划的运行体系与其行政体系相对应，国土空间规划体系及其法规体系经历了一个不断发展完善的历史进程，也有一些经验值得参考借鉴。

理顺空间规划层级关系，发挥国土空间规划的指导和约束作用。日本在第二次世界大战后经济高速发展时期颁布《国土综合开发法》，建立国家、区域、都道府县、市町村四个层级的空间规划体系，发挥了促进经济发展的作用。20世纪90年代进入后现代化时期，地域发展多样化凸显，中央地方关系从“上下、主从”向相对“对等、协力”方向转变。建议我国在纵向上，理顺空间规划层级关系，发挥国土空间规划的指导和约束作用。尤其要突出国家空间规划的空间战略属性，确定国家空间开发和保护秩序的目标、结构和实施及监管政策措施，引导省级空间规划。在省级空间规划中强化构建国土空间关系，并提出空间开发和保护措施，指导市县空间规划。市县空间规划明确不同空间分区的开发和保护要求，为下级规划中管制规则的制定提供依据。横向上，建立多部门多层级人员构成的空间规划委员会，协调专项规划的空间安排。区域上，立足城乡和不同区域的差别性，兼顾统一性和多样性，定位城乡和区域规划。

合理定位区域规划功能，提升国家竞争力并促进均衡发展。针对区域不均衡发展问题，日本国家空间规划从第一轮开始就将促进均衡发展作为目标之一，并通过制定具有地区特点的区域规划，以及面向山区、离岛地区、落后地区等特定问题区的区域规划促进国土均衡发展。建议我国识别并划定以城市群为主导的不同类型重点区域，合理定位区域规划的空间协调功能和发展功能，强化区域规划的编制与实施，监测重点区域的空间变化并做出适时调整。

建立以《国家空间规划法》为核心的空间规划法规体系。建议我国制定《国土空间规划法》和《土地利用规划法》，作为编制和实施国土空间规划和土地利用规划的依据。立足我国所处的城乡关系发展阶段和城乡特点，调整《城乡规划法》，客观体现城市与乡村规划的共性和差异性，统筹新型城镇化发展和促进乡村振兴战略。针对不同类型区域发展的需求，建议制定《区域规划法》以规范区域规划的主要内容、审批机制和实施措施，服务于平衡发展的目标。此外，还要协调好主干法律与相关法律的关系。