天地一体化信息网络重大项目组织管理模式研究

黄 丽

(中国电子科技集团公司，北京 100036)

1 现有组织管理模式分析

国家重大科技项目通常面向国家战略需求而设立，具有投资规模大、实施周期长、技术风险高、涉及单位广等特点。其实施对象往往是跨学科、跨领域、跨部门、跨行业、跨层次的复杂巨系统，实施过程中需要攻克对国家安全、社会经济发展等产生深远影响的重大科技难题。其本质是耗费巨大的人力、物力、财力，需要基础研究支撑和核心技术突破，并由诸多单位协作研发一系列大型装备并完成工程建设的庞大工程。

新中国成立以来，我国在不同历史时期，相继组织实施了一系列重大科技项目，如“两弹一星”工程、载人航天与探月工程、高分辨率对地观测系统、大型飞机等。国家重大科技项目实施效果，一方面取决与核心技术的创新攻关能力，另一方面也与所采取的组织管理模式紧密相关。科学合理且符合时代实际的组织管理模式，往往对缩短研制周期、提高工程质量和效益有很大促进作用。

纵观我国近几十年国家科技重大项目组织管理模式，如果按照政府和企业在工程管理中的角色，可归纳为纯政府主导型、政府主导+企业参与型和政府主导+企业主体型等三种。

1.1 纯政府主导型

我国在计划经济时代和改革开放之前，重大科技项目组织实施机制都采用纯政府主导型方式[1-3]，典型的例子就是“两弹一星”工程。这些工程往往由国家领导人直接进行管理，围绕工程目标建立便于进行工程目标分解和互相协调的总体设计部门，并且在行政组织上实行准军事化管理，在技术上实行专家负责，行政和技术互相协同。这一组织管理形式后来被称为一个总体设计部、两条指挥线的系统工程管理方式，它带动了我国系统工程理论的形成和发展。

1.2 政府主导+企业参与型

随着我国改革开放的发展和市场经济体制的确立，科研院所纷纷实行改制，由以前的科研组织体系转变为以公司形式存在的生产经营组织体系。这个时期，我国相继组织实施运载火箭工程、载人航天工程等科技重大专项[4-5]。这些专项在继承“一个中心、两条指挥线”系统工程管理基础上，采取了专项管理方式。围绕专项的组织实施，由国家牵头、相关部委总体负责，积极吸收大型企业参与研制，如中国航天科技集团、中国电子科技集团公司、中国航空工业集团公司等。各个科研院所和公司按照工程的科学技术流程和职能分工，组成跨部门、跨行业、集中统一的组织管理体系。

1.3 政府主导+企业主体型

2006年，国务院发布《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006-2020年)》，确立了16个重大科技专项。其中高分辨率对地观测系统、探月工程、大型飞机等都已经取得重大进展[6-7]，形成阶段性成果，并呈现出军民两用特点。

在组织管理上，这些重大专项主要采用两种方式：一种是工程研发阶段采取“一总、两线”组织管理方式，在产品制造阶段和应用阶段依托大型公司或专业公司，形成工程产品的产业链，如高分辨率对地观测系统重大专项。另一种是国家通过成立大型控股公司，将工程 “总承包”给控股公司，在工程管理中政府主要起到监督作用，并不直接具体负责，由公司进行市场化运作，在保证国家利益的前提下，谋求经济利益，最终实现可持续发展。“一总、两线”的系统工程组织管理方式完全内化到公司企业内部，如大型飞机重大专项。

1.4 对比分析

纯政府主导型模式的基本特征是：管理机制方面，充分体现国家意志和权威，围绕实现国家战略目标，实施高度集中统一的行政指挥协调，全力调动国家人力物力财力等所有资源；经济效益方面，依靠国家财政投入，较少考虑代价成本，适用于计划经济时代，属于纯公益性项目。

政府主导+企业参与型模式的基本特征是：管理机制方面，充分发挥社会主义集中力量办大事的制度优势，建立权威的组织管理机构，实施强有力的行政指挥协调；经济效益方面，以国家财政投入为主，国家层面较少考虑代价成本，企业层面兼顾经济收益，总体上属于公益性项目，带有市场经济成分。

政府主导+企业主体型模式的主要特点是：管理机制方面，国家有关部门相对简政放权，行政干预相对减少，在国家主导和资金、政策支持下，主要采取市场运作方式，企业承担主体责任，具有更大的自主权；经济效益方面，面向可持续发展，基本按市场化运作，以国家财政投入为主，地方政府、央企出资占一定比例，总体上属于商业性项目。

上述三种组织管理模式各有利弊，在不同的历史时期都发挥了重要作用，有力提升了我国科技水平和综合国力。总体来看，随着我国政府体制机制改革的深入和市场经济体制的完善，在国家重大项目组织管理中，政府行政干预正在逐步减少，市场配置资源的作用逐步增大，项目的公益性成分逐步减少，商业性成分逐步增大。

2 天地一体化信息网络重大项目组织实施设计

近几年，我国正在深化科技体制改革，处在改革创新的过渡期，国家已经出台了一些新的法规政策。对于国家重大科技项目，总体要求是强化顶层设计，打破条块分割，改革管理体制，统筹科技资源，建立统一的国家科技管理平台，建立目标明确、绩效导向的管理制度。其中，国务院《关于深化中央财政科技计划(专项、基金等)管理改革的方案》(国发〔2014〕64号)是本重大项目组织实施机制方案设计的主要依据。按照国发〔2014〕64号文精神，针对重大项目的组织管理工作，要建立科技计划(专项、基金等)管理部际联系会议制度，依托专业机构进行过程管理，同时突出企业创新主体作用，最终达到促进科技与经济深度融合的目标。

2.1 组织实施模式选择

天地一体化信息网络重大项目的目标要求高、工程任务多、技术难度大、参与单位广、时间跨度长和协调关系复杂，影响组织实施模式的除政策因素外，还需要考虑技术、经济等因素。

从技术因素看，重大项目涉及天基、地面信息网络行业的整套技术，同时对单项关键技术的研究深度要求也相当高，包含众多高精尖核心技术。重大项目的技术复杂性决定了项目研制建设很难单纯依靠单个企业的实力推进，必须要相关企业联合研制、协同推进，甚至采取国际合作方式开展。因此，重大项目应当以企业为主体实施，并采取企业联盟、协同攻关的模式。

从经济因素看，重大科技项目目前主要依靠国家财政投入驱动，在发挥市场配置资源的决定性作用方面还有所欠缺。天地一体化信息网络重大项目包含的前沿科学研究、关键技术攻关、标准规范拟制、典型示范应用等任务，属于基础性、公益性课题，需要国家财政资金强力支持引导。同时，重大项目面向通信网络和信息服务行业，如低轨通信卫星系统、地面信息港等，具备较好的商业回报前景，具有实现盈利和可持续发展的潜力。重大项目应在国家政府主导下，以优势企业为主体，建立专业化运营公司，开拓社会资本融资渠道，为项目建设提供多元化融资和稳定充足的资金来源。一方面可减轻国家财政负担，提高国有资金使用效益；另一方面也发挥企业主体作用，吸引整个社会对创新的投入，高效推动国民经济发展。因此，天地一体化信息网络重大项目采取国家主导、市场运作方式是一条可行的途径。

2.2 组织实施体系设计

天地一体化信息网络重大项目是一项体系工程，协调部门多、参与单位广、项目任务重、目标要求高，必须强化顶层设计，打破条块分割，创新管理模式，统筹力量资源，形成统一领导、职责清晰、协调顺畅、同心协力的高效组织实施体系。

建立重大项目组织实施体系的基本思路是，以国家关于深化体制机制改革、实施创新驱动发展和军民深度融合发展等战略为指导，贯彻中央财政科技计划(专项、基金等)体制机制改革精神，发挥社会主义制度集中力量办大事的优势，发挥市场在资源配置中的决定性作用，创新组织管理体制机制，在国家政策和资源强力引导下，确立企业主体地位，践行科技重大项目“国家主导、市场运作”的新模式，实现国内优势力量汇聚和相关资源优化整合，为实现天地一体化信息网络重大项目任务目标提供坚实的组织保障。

本重大项目的组织实施，按照国发〔2014〕64号文精神，以重大项目专项委员会领导、专业机构管理、业主单位负主责、专业化运营公司和课题承担单位实施为主线，辅以行政指挥线、技术指挥线、产业技术创新联盟等组织支撑，设立专家委员会和独立评估监管机构，采取前期以行政管理协调为主、后期以业主市场运作为主的策略，有序推进重大项目任务落实。

(1)重大项目专项委员会主要负责把握重大项目发展方向，拟定实施方案，审定实施计划，督导项目进展，研究解决实施过程中遇到的重大问题。

(2)专业机构主要负责依据国家战略决策和重大项目实施方案，制订重大项目管理实施办法，拟制相关政策、法规，组织任务实施计划编制，组织开展监督指导等工作。

(3)业主单位主要负责牵头建立重大项目行政、技术指挥线，拟定任务实施计划，组织系统顶层设计、关键技术攻关和网络试验示范，确保实现重大项目建设和后期运营等任务目标。

(4)课题承担单位具体负责完成指令性课题任务，贯彻执行重大项目相关政策法规和标准规范，建立专门的管理和技术队伍，按照实施方案、总体计划和合同要求，开展技术攻关、产品研发、试验联试、工程建设等工作。

(5)行政指挥线主要负责围绕重大项目的任务目标和工作安排，组织指挥重大项目各项工作任务实施，检查督促任务计划落实，统筹调度相关力量资源，协调解决实施过程中遇到的矛盾和问题，协同推进各项工作顺利实施。

(6)技术指挥线主要负责重大工程技术管理与协调，研究基础性、前沿性、创造性科学技术，开展项目综合论证，拟制总体技术方案，研究解决重点技术问题，编制项目指南建议，开展关键技术攻关和试验项目论证，拟定课题项目研制技术要求，参与课题节点过程管理等。

(7)产业技术创新战略联盟主要凝练行业重大技术需求，针对产业技术创新关键问题，开展重大技术创新和公关活动，形成产业核心技术、产品和标准，推动技术成果共享共用，整合产业链上下游资源，支撑和引领行业发展。

2.3 运行管理机制考虑

当前，国内外类似项目按照公益性、商业性来区分，运行模式主要有三种：一是市场化运行模式，市场配置资源，无组织干预。二是准公益运行模式，由委托服务代理进行管理，按照公益+市场混合模式配置资源。三是公益运行模式，设立委托服务代理，职能进行规制，按照公益模式，集中配置资源。

天地一体化信息网络重大项目以国家战略需求为牵引，是信息时代的战略性公共基础设施。从目前空间信息网络商业运营市场考虑，由业主单位负责商业运营，还难以实现经济上的可持续发展，需要国家给予相应的配套政策支持，形成满足重大工程长远发展需要的政策体系。市场政策方面，建立优先使用、需求管理等政府采购政策，保障重大工程新产品、新服务在国内的应用市场规模。

从工程建设内涵角度分析，天地一体化信息网络重大项目建设内容兼有公益成分和市场成分，需要统筹国家和社会合力开展建设；从项目建设效益角度来分析，天地一体化信息网络重大项目的目标既包含面向政府的战略性、公益性任务，又包含面向社会大众的商业化服务内容，单纯依赖国家或市场单方面配置资源，均无法有效推动重大项目实施，影响国家在这一领域的布局和发展进程。

因此，天地一体化信息网络重大项目需采用准公益性(公益+市场混合)运行机制的方式，发挥国家配置资源和市场配置资源的双重作用，保障重大项目的顺利实施。

3 工程管理与组织实施方式

按照天地一体信息网络重大项目组织管理体系的设想，工程管理分为战略规划管理、项目实施管理(包括计划、合同、成果等管理)、课题承担单位遴选、保密工作、运营管理和国际合作等内容。

(1)战略规划管理

按照天地一体信息网络重大项目的实施方案，制定2030年前的总体战略规划，并分解三个阶段不同的任务目标。总体战略规划和阶段计划由专项委员会办公室及专业机构，组织业主单位、专业化运营公司、课题承担单位及专家，依据实施方案编制，征求有关部门和专家委员会意见后，报专项委员会审议，并按规定程序报批实施。

(2)年度计划管理

天地一体化信息网络重大项目的年度计划由专项委员会办公室及专业机构，组织业主单位、专业化运营公司及课题承担单位，依据实施方案总体战略规划和阶段计划，结合上一年度计划执行情况编制，报专项委员会批准实施。

(3)项目合同管理

天地一体化信息网络重大项目采用法人负责制合同管理方式，业主单位在专业机构的指导监督下，依据重大工程和规划计划，按照中央财政科技计划(专项、基金等)有关规定实施管理。国家财政投入经费的科技研发等任务，由专业机构组织业主单位，与任务承担单位签订课题任务合同。业主单位及任务承担单位自筹资金的网络建设与运营等任务，采用市场运作模式，由业主单位及任务承担单位自主决策，报专项委员会及专业机构同意后实施。专业机构组织独立的评估监督机构，对任务项目技术方案、技术状态、计划进度、科研试验、经费使用、评估验收等进行过程监控。

(4)课题承担单位遴选

天地一体化信息网络重大项目课题承担单位的遴选，遵循公平公开公正的原则，采取竞争择优、优胜劣汰方式，综合考虑承制资质、基础条件、研发实力、人员水平、经费需求及评估指标完成情况等因素组织实施。坚持企业为主体、产学研结合，充分调动企业作为科研和投入主体的积极性，同步发挥科研机构的骨干作用和高等院校的生力军作用。注重吸纳具备多渠道筹融资能力、产业链协调配套能力的企业，提升商业化、产业化能力。

(5)保密工作

天地一体化信息网络重大项目的保密工作，在贯彻执行国家有关保密法规制度的基础上，针对任务特点，由专业化运营公司会同各课题承担单位，制定相应管理办法和工作机制。重大项目涉密项目课题，在具备相应保密资质的承研单位中遴选。

(6)运营管理

天地一体化信息网络重大项目既面向政府、国家战略等公益性应用服务，也面向社会大众的商业化应用服务。专业化运营公司根据应用服务性质的不同，采用多种运行管理机制。国家财政投入建设的网络资源采用公益性运行机制，公司自筹面向政府需求建设的网络资源，采取购买服务的准市场化运行机制，社会大众应用服务全面采用市场运行机制。

(7)国际合作

为保持天地一体化信息网络重大项目的先进性和前瞻性，需要系统规划布局国际合作交流事项，尽量吸纳国际先进技术、方法、成果和友好国家资本，学习和借鉴先进国家有关经验，有效利用全球科技创新智力资源服务重大工程实施。发挥政府间科技合作的制度化优势，主动开展双边和多边的技术、资本合作。鼓励友好国家参与建设和应用。根据国家战略利益需要和市场情况，逐步开展网络建设和信息服务国际合作，积极鼓励“一带一路”及友好国家参与部分系统的建设和应用，加快技术及服务出口步伐，抢占国际市场商业先机。积极参与国际学术活动、大科学工程和学术组织，积极开展与空间信息科技欠发达国家的国际合作，扩大知名度和影响力。

4 结 语

组织管理模式考虑因素较多、关系复杂，对天地一体化信息网络重大项目的实施有深远影响。本文提出的组织管理模式，学习吸取了前期重大科技项目的经验，兼顾创新性和继承性，体现了国家科技体制改革有关精神，发挥了市场在资源配置中的决定性作用，确定了企业在创新中的主体地位，可有效保障天地一体化信息网络重大项目顺利实施。

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