北京城市低保标准研究：从绝对贫困到相对贫困

胡杰容 杨朔

〔摘要〕津贴标准是最低生活保障制度的重要构成要素。文章采用近十年北京统计年鉴的相关数据，分析北京城市低保标准对降低绝对贫困和相对贫困的影响。研究发现，在绝对贫困的维度上，北京城市低保标准能较好满足保障对象的基本生活需求，体现了生存性的原则。但在相对贫困方面上，当前低保标准几乎无法推动相对公平，促进共享发展也相当有限。从近年来低保支出占地方政府财政收支的比率看，北京城市低保支出具有可负担性。因此，适当提高低保标准、推动相对贫困意义的低保标准是可行的。

〔关键词〕城市居民最低生活保障制度；低保津贴；绝对贫困；相对贫困

〔中图分类号〕D632〔文献标识码〕A〔文章编号〕1008-2689（2018）02-0040-08

一、 问题的提出

在社会保障体系中，城市居民最低生活保障制度作为最后的一道安全网，在满足城市贫困人口的生活需求上发挥了基础性作用[1]。作为一个收入维持项目，其待遇给付形式以现金津贴为主，以专项救助为辅。最低生活保障待遇津贴标准，简称低保标准或者低保线，是以现金津贴为形式，由地方政府根据一定的方法确定的、给予保障对象的理论待遇水平。它的高低直接影响到保障对象的生活水准。一些研究认为，当前城市低保标准仅仅满足贫困家庭的基本生存需要，待遇水平偏低[2][3]。而另一些研究则提出，要警惕低保家庭实际生活水平高于低收入边缘群体的生活水平[4]。到底城市低保标准是高还是低，如何来评估低保标准的高低？本研究结合《北京统计年鉴》近十年公布的数据，计算北京城市低保标准对城市居民人均食品支出、对低收入家庭食品支出和衣食住支出的替代率、占最低工资标准和社会平均工资的比率、对城市居民和低收入家庭人均可支配收入与生活消费性支出的替代率、城市低保支出占地区生产总值和地方政府财政收支的比重，试图研究北京城市低保标准是否满足了城市贫困家庭的生活需求，以及满足了什么水平的生活需求。低保标准是否具有降低相对贫困的意义，及其是否体现了共享发展的原则。相对于地方财政承担能力，适当提高低保标准，推动走向相对贫困意义的低保标准是否具有可行性。

二、 北京城市低保标准与绝对贫困

（一） 北京城市低保标准对贫困家庭生存需求的满足程度

1990年代初期，城市贫困问题出现了新的特点。即随着“下岗分流、减员增效”国企改革的推进，在单位制下稳定就业的城镇企业职工因为下岗失业，成为一个规模相对庞大的贫困群体。1996年，北京市开始推行城市居民最低生活保障制度。1999年，国务院制定了《城市居民最低生活保障条例》。作为一项最重要的社会救助制度，城市低保制度初始的政策目標是通过国家的再分配功能，为城市贫困家庭提供收入支持帮助他们满足基本生活需求。最早的贫困问题研究专家西伯姆·朗特里在《贫困：城市生活研究》中指出，绝对贫困是个人或者家庭缺少维持最低生活水准的收入，在一定的社会经济条件和生活方式下，收入不能满足最基本生存需求的一种生活状态[5] （8）。彼特·阿尔柯克在《认识贫困》一书中也指出，绝对贫困建立在维持基本生存的基础上，当收入低于可满足维持基本生存的需要时就处于绝对贫困状态 [6]。因此，城市低保标准的确定首先要从满足保障对象的基本生活需要出发，以维护城市贫困居民的生存权为首要目标，维持他们生活所必需的商品和服务的最低支出。在一定意义上，从低保标准占城市居民家庭和低收入家庭人均食品支出和衣食住支出的比率，可以看出城市低保能否满足保障对象的生存需求，及其在什么水平上满足保障对象的需求。

表1显示，在2006-2014年间，北京城市低保标准一直低于当地城市居民人均食品支出，2015年低保津贴标准才超过了城市居民人均食品支出。同时，城市低保标准一直高于城市20%最低收入家庭的人均食品支出。这表明城市低保标准可以完全覆盖低收入群体的食品支出，在满足基本的食品需求外，还有少量的资金可以用来满足其它基础性的生活需求。从变化趋势上看，2006-2015年的十年间，北京城市低保标准对城市居民家庭和低收入家庭人均食品支出的替代率基本维持上升态势。城市低保标准对城市居民人均食品支出的替代率从2006年的81.5%上升到2015年的105.3%，对低收入家庭人均食品支出的替代率从2006年的107.3%逐渐上升到2015年的155.7%。

根据2000年北京市人民政府发布的《北京市实施〈城市居民最低生活保障条例〉办法》，城市低保标准在维持本市居民基本生活所需的衣、食、住费用的同时，还要适当考虑水、电、燃气费用以及未成年人的义务教育费用。结合《北京统计年鉴》中关于衣、食、住三项人均消费支出的数据，发现2006-2015十年间北京城市低保标准对20%最低收入家庭人均食品、衣着、居住消费支出总和的替代率在70%-88%之间波动，其平均值约为80%。考虑到具备低保资格的家庭除了享受低保津贴外，还享有教育、医疗等专项救助。在一定意义上，如果以本市低收入群体为参照，北京城市低保标准覆盖了保障对象基本生活需求的最低费用，满足了确立低保标准的生存性原则。

（二） 北京城市低保标准随物价波动的调整

低保津贴主要用于满足贫困家庭的基本生活需求，会受到居民消费价格指数上涨的影响。居民消费价格指数（CPI）是衡量通货膨胀程度的宏观经济指标，反映出家庭一般所购买的商品和服务价格水平的变动情况。低保津贴只是名义货币，通过通货膨胀的校准进行适时调整，弥补名义货币与实质货币之间的差距，才能更好反应它对生活必需品的实际购买力。2005年，北京市民政局发布了《关于建立本市城市居民最低生活保障标准调整机制的意见》（京政发〔2005〕13号）为低保标准的动态调整机制提供了政策基础。2007年，民政部和财政部联合颁发了《关于妥善安排城市居民最低生活保障家庭生活有关问题的通知》，要求低保标准根据通货膨胀水平进行适时调整。2011 年，民政部为规范各地最低生活保障标准的调整措施，下发了《关于进一步规范城乡居民最低生活保障标准制定和调整工作的指导意见》，以此建立和完善最低生活保障标准与物价上涨挂钩的联动机制，要求随着当地居民生活必需品价格变化和人民生活水平的提高定期调整最低生活保障标准。

根据《北京统计年鉴》近十年公布的数据，城市低保标准的增长率一直高于北京城市居民消费价格指数。尤其是在2008和2011两年中CPI增长均超过5%，而当年低保标准的涨幅达到18.2%和16.3%[7]。这说明北京城市低保标准考虑到了物价上涨对城市贫困人口基本生活需求满足的影响，较好地贯彻了低保标准的“适时调整”原则，回应了物价上涨对城市贫困人口的生活压力。值得指出的是，虽然北京市建立了“低保標准与物价上涨联动机制”，但以居民消费价格指数作为调整最低生活保障标准的重要依据，会导致调整的幅度偏小。因为居民消费价格指数往往低于食品价格指数和住房价格指数，而食品和住房的价格对贫困群体的基本生活影响最大。

三、 北京城市低保标准与相对贫困

中国的最低生活保障线即为贫困线，是为度量贫困而制定的针对最起码的生存条件或者相对社会中等生活水平的差距进行的量化界定[6]。随着社会经济的进步，最低生活保障制度不仅要解决绝对贫困问题，也要发挥缓解相对贫困的功能。相对贫困通常要测算社会总体平均水平，并将贫困居民的生活水平与相对不贫困成员进行对比。它反映不同社会群体之间的收入差距和经济平等性程度，体现了比较和动态的意义[6]。在相对贫困维度上，首先将低保标准与社会平均工资、最低工资标准、居民人均生活消费性支出和可支配性收入进行对比，可以考察低保标准与社会平均水平的差距及其变化。其次，从低保标准和低保实际给付占人均国内生产总值的比率，低保总支出占地区国内生产总值的比率，可以看到低保标准的动态变迁。

（一） 北京城市低保标准与当地工资水平的比较

城市低保制度的建立与1990年代城市下岗失业人员的贫困问题具有密切关联。从低保对象的构成来看，下岗失业人员占有较大的比重。根据北京市民政局的统计数据，北京市2016年第三季度低保对象总人数83，529人，其中包括登记失业人员20，953人和未登记失业人员13，304人，分别占城市低保对象的25%和16%[8]。这意味着大约有40%的低保对象是下岗失业人员。因此，将低保标准与社会平均工资和最低工资标准进行比较，具有一定的现实意义。

从2006-2015年北京市统计年鉴的数据看，低保标准占社会平均工资的比率维持在7%～9%左右，对最低工资标准的比率在41%～51%上下波动（详见表2）。在变化趋势上，2006-2015年间，随着社会经济的进步，低保标准、社会平均工资和最低工资标准三者都保持上升趋势。但是，低保标准占社会平均工资的比率，却从927%逐渐下降到782%；占最低工资标准的比率，也从484%下降到413%（详见表2）。总体趋势上，十年间，低保标准占社会平均工资和最低工资标准的比率呈现下降趋势。而在绝对值上，低保标准与本地社会平均工资的差距从2006年的3033元，上升到2015年的8713元；同期，与最低工资标准的差距从330元上升到1010元。一定意义上，低保津贴标准的增长速度低于社会平均工资和最低工资标准的增长速度。

从1834年英国新《济贫法》开始，社会救助制度坚持劣等待遇原则，要求社会救助的待遇给付标准不能高于劳动者的收入水平，以区分不工作与工作人群的生活水准[9]（18）。20世纪70年代末期，在社会支出不断高涨的压力下，为了避免高福利导致的贫困陷阱和福利依赖问题，强调工作福利成为社会政策发展的国际趋势[10]（319-325）。我国的城市低保制度也一直强调激励就业，要求待遇标准与其它社会福利制度标准相衔接，社会救助的待遇标准应该在保障生活困难居民基本生活需求的同时，还能促进就业[11]（127）。因此，低保标准不会高于最低工资标准，并与社会平均工资保持适当差距。近十年来，北京城市低保标准占社会平均工资的比率低于10%，占最低工资标准的比率基本低于50%，这样的比率对工作者与不工作者的生活水平具有显著的区分意义。而从变化趋势上看，低保标准与社会平均工资和最低工资标准的差距在拉大。

（二） 北京城市低保标准与居民收支的比较

在相对贫困的意义上，低保标准的高低与居民收入与支出水平有密切的关系。彼特·阿尔柯克较早提出的收入替代法，即是按照居民的收入水平的一定比率来确定贫困线；经济合作组织（OECD）倡导的国际贫穷标准线，以一个国家或地区社会中位收入或平均收入的50～60%作为这个国家或地区的贫困线，也是从相对贫困意义出发，参考了社会平均收入[6]。除了居民收入外，消费支出也是确定低保标准需要考量的重要因素，通过消费支出替代率可以衡量不同地区低保标准的变化趋势。[12] 因此，从城市低保标准占城市居民家庭和低收入家庭人均收支的比率，可以衡量低保制度对缩小贫富差距、降低相对贫困的影响。

根据北京市近十年的统计年鉴数据，城市低保标准对城市人均可支配收入的替代率维持在16%～19%的水平，其平均值为178%；对人均生活消费性支出的替代率保持在233%～284%之间，其平均值接近264%（详见图1）。以收入最低的20%的家庭作为参照群体，近十年来，北京城市低保标准对低收入家庭人均可支配收入的替代率最高达到438%，最低为363%；对低收入家庭人均生活消费性支出的替代率维持在417%～531%之间（详见图2）。总体上看，北京城市低保标准对城市居民家庭人均可支配收入和生活消费性支出的替代率相当低，对低收入家庭人均可支配收入和生活消费性支出的替代率较低。这充分说明依据当前的低保津贴标准，北京城市低保制度几乎不具有缓解相对贫困的意义。

从变化趋势上看，城市低保标准与人均可支配收入和生活消费性支出的替代率处于一种微弱的不稳定状态。但在总体水平上，对居民人均可支配性收入的替代率从2006年的186%下降到2015年的161%，对居民人均生活消费性支出的替代率从2006年的251%下降到2015年的233%。在这十年间，低保标准对收入最低的20%家庭的人均可支配性收入的替代率稍稍下降，但对其人均生活消费性支出的替代率略有提高。这说明虽然北京低保标准在绝对值上有所增加，但并没有与本地区城市人均可支配收入和生活消费性支出同步增长。对于低保标准的调整，除了物价上涨外，居民收入增长是需要考量的一个重要因素。[13] 也就是说，低保标准的调整除了考虑价格指数外，还要与居民人均收入增长率保持联动。[14]如果参考居民人均可支配收入和生活消费性支出的增长，近十年来，低保家庭与城市普通居民家庭的差距进一步扩大。在一定意义上，他们面临的相对贫困甚至更为严重。

（三） 北京城市低保标准对社会经济进步的适应

共享发展是当前指导我国社会保障制度建设的主导思想，它要求经济发展成果能惠及所有人群，尤其是为最弱势群体提供社会风险缓冲的社会安全网。低保制度作为一种社会保障制度，体现不同社会成员之间的互助共济，发挥维护与促进社会团结的功能。低保标准要坚持共享发展原则，即低保标准要与社会经济发展相适应，使贫困人口能够分享社會经济进步的成果。将城市低保标准与低保给付水平与地区人均GDP进行比较，看它是否随着社会经济发展而提高，是否保证贫困人口共享社会经济进步成果，以在一定程度上体现社会经济发展的包容性。

从表3可见，北京城市低保标准占本地区人均GDP的比重维持在6%～8%之间，低保实际给付占本地区人均GDP的比重在5%～7%之间。在2006-2015这十年间，人均低保标准和低保实际给付占人均GDP的比重有微弱的上升，这是不是表明北京城市低保标准与地区经济社会发展同步增长？事实上，人均低保实际给付占人均GDP比重的小幅上升，与北京城市低保对象规模逐年下降有密切的关系。北京市统计数据显示，在1996-2003年间，城市低保对象的规模从09万人增长到161万人，覆盖率从013%上升到194%。但2004年以后，城市低保对象规模和低保覆盖率一直呈负增长态势，截止2015年，低保对象的规模减少到85万人，覆盖率下降到076%[7]。所以，虽然2006-2015年间低保标准占人均GDP的比重微弱上升，但低保对象的规模大幅降低。这表明随着北京城市低保对象规模的迅速减少，低保的资金投入被用于更小规模的保障对象，所以，低保标准和低保实际给付占人均GDP的比重升高了。

从低保资金支出占地区生产总值的比重，可以看出一个地区创造的财富有多大的比重用于满足贫困群体的生活需求。研究表明，国内生产总值与城市最低生活保障线之间存在线性关系，用人均国内生产总值能够“解释”最低生活保障线差异的 330%[15]。根据北京市统计年鉴的相关数据，2006年，北京城市低保支出占地区生产总值的056‰，到2015年这一比值仅为031‰，而2006-2015十年来，低保资金支出占地区生产总值的平均比率为0428‰（详见表4）。虽然北京城市低保支出的绝对值在持续增长，但低保支出占地区生产总值的比率却呈现出明显下降趋势，这表明低保支出的增长并没有随着社会经济的发展而同步增长，低保标准体现共享发展的理念非常有限。

四、 北京城市低保的可负担性

城市低保津贴标准的确定首先要从满足保障对象的基本生活要求出发，即从生活需要方面来考虑；另一方面，还要从可能方面来考虑。所谓可能，指的是不可超过地方政府的财政支付能力和社会承受水平[16]。城市低保是非缴费性社会政策项目，其资金来源主要依靠政府财政，津贴标准的高低与政府的财政收支状况紧密相连。只有政府财政收支对低保支出具有经济承受能力，才能维持低保制度的正常运转。因此，低保标准要坚持可负担性原则。《城市居民最低生活保障条例》明确规定，城市居民最低生活保障所需资金，由地方人民政府列入财政预算，实行专款专用。北京市低保制度实行地方政府完全责任制，通过比较低保资金支出与地方政府财政收支之间的关系，可以看出本地区城市低保支出是否具有可负担性、低保制度是否可持续，继而预测提高城市低保津贴标准是否具有可行性。

低保资金支出占地方政府财政收支的比重反映了地方财政对低保制度的经济承受能力。在2006-2015年间，北京城市低保支出总体上保持稳步增长，从2006年的457亿元上升到2015年的720亿元。但是城市低保支出占地方政府财政收支的比率却呈现双双下降的趋势，从表5可以看到，占地方财政收入的比重从2006年的037%下降到2015年的011%，占地方财政支出的比重从2006的032%迅速下降到2015年的009%。从2006-2015年间，地方财政收入增长了45倍，地方财政支出增长了47倍，低保资金支出增长了大约575%。这说明北京城市低保资金支出的增长速度远远低于北京市财政收支的增长速度。2006-2015年间，北京城市低保资金支出占财政收支比率的持续下降，说明低保支出并没有给地方政府财政带来越来越重的经济负担。在对社会政策缘起的各种竞争性解释中，工业主义的解释路径强调国家或地区的现代化水平与社会支出水平具有密切的关系，因为现代化促进了生产力发展和政府能力包括财政汲取能力的提升，为社会福利项目的生发提供了经济基础[17]。对于主要依靠政府财政拨款的社会政策项目来说，政府财政状况更是影响津贴标准的重要因素。童星、刘松涛研究提出，政府预算内财政收入是影响最低生活保障线高低的重要因素，人均地方财政预算内收入可以“解释”城市最低生活保障线差异的300 % [15]。实证计量模型的研究也显示，地方政府财政自给度对低保标准具有非常显著的促进作用[18]。从地方财政与低保标准的关系上看，相对于北京政府的财政能力来说，进一步提高本地低保标准是可行的。

五、 结论与政策建议

城市低保制度体现了在中国市场化转型过程中，政府为维持城市贫困居民的基本生活、维护公民的社会权，而开展的集体干预。通过对近十年《北京统计年鉴》相关数据的分析发现，当前北京城市低保标准虽然满足了目标群体的基本生活需要；但低保对象与城市居民家庭在可支配收入和生活消费上差距越来越大，相对贫困程度越来越高。哈耶克将保障分为两种类型，一种是防止严重的物质匮乏的保障，即确保每个人维持生计的某种最低需求；第二种是某种生活水准的保障，或者说，一个人或集团与其他的人或集团相比较相对地位的保障[19]（117）。显然，第一种类型的保障主要是解决绝对贫困，第二种类型的保障则体现了包容性增长和共享发展的理念。共享发展和包容性增长要求经济社会的发展要提高机会平等的社会包容性，促进不同社会群体公平合理地分享社会经济增长成果。包容性增长更是要求经济社会的发展要提高机会平等的社会包容性，促进不同社会群体公平合理地分享社会经济增长成果。蒂特马斯指出，“在社会福利体系之内，人们无法逃避各种价值选择”，必须要回答“是什么”与“应该是什么”的问题[20]（99）。本文认为，从共享发展的原则和地方财政的承受能力出发，通过提高低保待遇津贴标准，可以推动低保标准从削减绝对贫困，走向降低相对贫困。

首先，当前北京城市低保津贴标准满足了保障对象的生活需求，有力解决了绝对贫困。将北京城市低保标准与城市居民家庭和低收入家庭人均消费进行比较不难发现，在2006-2015年间，北京城市低保标准一直高于低收入群体的人均食品支出，占低收入家庭衣食住支出总和的80%左右，占低收入家庭人均生活消费支出的50%左右。迄今北京城市低保标准已经超出城市居民家庭人均食品支出。依据目前我国居民消费结构，城市低保标准划包括生存线、基本生活线、持续生活线、初步发展线、全面发展线五个层次[21]。在一定意义上，北京城市低保津贴标准保障了贫困居民的基本生活需求，但教育、医疗、就业等方面的需求仍然需要由专项救助来满足。

其次，从相对贫困的维度看，北京城市低保标准不具有缓解相对贫困的意义。社会政策的国际文献一般把居民收入中位数的30%视为极端贫困线，40%为严重贫困线，50%为温和贫困线，60%为近乎贫困线[22]。北京城市低保标准对城市居民人均可支配收入的替代率不足20%，对人均生活消费性支出的替代率不足30%；占20%最低收入家庭的人均可支配收入和生活消费性支出的比重不足50%。这一标准低于国际通常认为的极端贫困标准值。同时，北京城市低保标准对城市居民人均可支配收入和生活消费性支出的替代率总体呈下降的趋势，低保标准的增长速度滞后于人均可支配收入和生活消费性支出的增长速度。在一定意义上，北京城市低保制度的救助标准几乎不具有相对贫困的意义。低保标准占地区人均生产总值的比重只有微弱的上升，低保支出占地区生产总值的比重一直在逐年下降，占地方财政收支的比重也在不断下降。这同时也表明城市贫困居民共享社会经济快速发展的成果相当有限，城市低保支出没有给地方政府带来沉重的财政压力。

最后，尽管低保制度建立的初衷是维持贫困人口的最低生活需求。但从共享发展的理念看，推动低保标准从解决绝对贫困，走向降低相对贫困，具有现实的经济基础。丁煜和柏雪通过低保标准占人均消费性支出、人均食品消费支出、社会平均工资、最低工资标准的比重等指标综合评估我国城市低保水平，指出经济较为发达的城市应考虑构建基于相对贫困的低保标准。[23] 关信平提出，应该采用人均收入或收入中位值的一定比率来作为低保标准，以便能够使低保标准跟上人均收入的提高幅度。在2020年全面建成小康社会时，我国城市平均低保标准应该至少达到人均收入（或收入中位数）的25%以上[3]。那么，北京城市低保标准应该达到怎样的水平？作为经济社会较为发达的地区，北京可以考虑构建基于相对贫困的低保标准，将城市人均可支配收入不低于25%作为低保的津贴标准。从近些年低保资金支出占政府财政收支的比重看，地方政府有足够的财政承担能力来提高城市低保津贴待遇、推动相对贫困意义上的低保标准。

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（责任编辑：夏雪）