房地产税“落地”逻辑与行业可持续发展

李宇嘉

摘要：近期“两会”信息显示，立法进程和征收原则明确，技术工具逐步到位，这些将助推房地产税改革全面提速。如何理解房地产税，“两会”已明确，我国征收房地产税主要发挥税收的调节功能。此外，还要从转换增长方式、改革政府治理模式等角度看待。近年来，房产成为我国财富象征和收入差距的主要载体，但调节工具基本缺失。基于财富社会性，实现包容和可持续增长，就需要房地产税、个税等财产税介入。考虑到国际惯例，房地产和舆论稳定的诉求，以及免税设计的一般原则，再加上个税改革，房地产税不会增加我国居民税负，也不会冲击房价，反而因税收直接对接公共服务、打造服务型政府而有利于房价稳定和物业增值。此外，由于房地产税重在调节收入差距，加上税率不会很高，税基及覆盖范围有限制，也不能代替目前房地产对地方的财源贡献。

关键词：房地产税；税制改革；收入差距；服务型政府

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2018）04-0010-16 收稿日期：2018-03-12

1背景：房地产税改革全面提速

2018年是改革开放40周年，也是“房改”（1998年开启从福利住房制度到市场化、货币化住房制度改革）20周年。2017年12月份召开的政治局会议（部署2018年经济工作）明确要求，房地产市场长效机制建设和住房制度改革在2018年要取得实质性进展。除了“租购并举”外，业内都认为，另一个长效机制的重点内容，或许就是房地产税了。2003年首次提出房地产税以来，关于房地产税一直停留在“要不要征”、“可不可以征”的问题上，而近期召开的全国“两会”上，有关部委也表示正在抓紧起草和完善房地产法律草案。

2013年11月，十八届三中全会明确提出，“加快房地产税立法并适时推进改革”，意味着2011年上海和重庆基于房地产调控考虑的房地产税试点“扩围”停止，房产税走上立法和改革实施的路径。2013年以来的4年，十二届人大和财政部分别开展立法准备、行业税收归并和影响评估等工作。目前，准备工作基本就绪，即遵照十九大后确立的“立法先行、充分授权、分步推进”的原则，首先加快起草完善法律草案、重要问题论证、内部征求意见等工作，争取在2020年左右完成立法工作。然后，基于“税收法定”的原则，由中央明确房地产税征收的范围、税基如何确定、税率制定原则、房屋评估和争议处理等重要问题的解决要点。

接下来，基于房地产鲜明的“属地化”特征，“地方税”的国际惯例，按照充分授权、分步推进的原则，中央将征税权力充分授权给地方，由地方结合自身数据基础、技术条件，制定和實施本地分步推进的方案。由于我国没有对个人直接征税的传统（个税为“就业单位代缴”），税务部门已经习惯了在税收系统里接受企业直接报税的征管模式，而房地产税征收则是涉及到五六亿人的最大的民生和财产问题。能否最大程度上保障纳税公平，特别是对避税、逃税能力强，拥有较多房产的富人有效征纳，这些是关键问题。由此，磨刀不误砍柴工，配套制度建设很重要。

事实上，近年来房地产税制改革的着力点就在配套制度方面，比如全国城市住房信息联网，不动产统一登记和系统建设，统一社会信用代码以及部分城市“空转”（评估房屋价值及影响论证），可谓“多条腿走路”。目前来看，不管是基于改革的立法，还是完善数据及技术支撑，抑或加强税收征管效率等，可谓万事俱备、只欠东风。十八届三中全会提出了60项改革目标，十八大以来的5年是改革准备和起步阶段，十九大以后则是改革全面推进，并取得实质性进展的阶段。即便过程冗长，技术和操作面临困难，征收过程中或遇阻力重重，税负影响面广，涉及广大民生诉求，还要考虑舆论反弹和社会稳定，但无论如何房地产税一定要征。

2房地产税改革首要着眼点是调节收入

2.1房产已成为当代财富的主要载体

十九大重新定义了当前社会的主要矛盾，并提出攻克主要矛盾的路径，即“鼓励勤劳守法致富，扩大中等收入群体，增加低收入者收入，调节过高收入，取缔非法收入”。改革开放40年时间，我国还未跨入中等收入国家，却迅速从改革开放前国民共同贫穷，转换到富豪增长最快、数量排名前列的国家，这多半与房产、股权等资产价格暴涨有关。中国家庭金融调查中心的数据统计，房产占我国家庭资产65%-70%的份额，比美国高出2倍，房产增值收入占家庭财产增值90%以上。而且，在财富聚拢和传承、抵抗通胀上，没有哪一项资产能匹敌房产。截止到2016年，我国住房自有率达到89.8%，高于世界各国63%的平均水平（见图1）。全国城市19.1%的家庭拥有两套及以上住房。“房改”20年以来，房产已成为居民（特别是富人）第一追逐目标。城市居民家庭第一套、第二套、第三套住房总收益率均值为340.3%、143.2%和96.7%。

近年来，我国加大了扶贫开发、中西部转移支付，农村建设、乡村振兴和危房改造，由此城乡和贫富差距不断缩小。根据国家统计局的数据，2012年以来，我国基尼系数连续4年下降，但2016年却再次反弹，意味着收入差距扩大了（见图2）。同时，近年来高端白酒、阿胶等保健品价格暴涨，而啤酒和方便面销售规模却在下降，2016年居民可支配收入中位数开始低于人均数等，这些也提供了收入差距扩大的佐证。收入差距再次反弹，很大程度上就在于房价涨了、金融股权价格上涨，因为拥有房地产越多、投资金融市场越多的高收入群体，其财产性收入大幅增加，且远远超过了工资收入。2017年，全国主要城市房价明显上涨，预计基尼系数还得上升。

2.2房地产税调节收入的逻辑和意义

目前，我国居民收入不平等主要是以房产为代表的资产收入上的不平等，非工资收入不平等。国际上普遍施行调节收入差距的“四大利器”——个人所得税、资本利得税、遗产税和不动产税，我国基本缺失（个税基本上是“工薪税”）。值得注意的是，以资产占有和增值为载体的收入差距，除了个人勤奋以外，经济“双轨制”、资源低价利用（如环境和人力资源）、套取法制规章漏洞、改革创造的机会、代际传承等半市场化，甚至非市场化因素不可忽视。现有财税机制已无法实现财富占有的自我调节，从财富的社会性和包容性、可持续增长看，理性通过房产税调节收入。近期，房地产和互联网领域的富豪们，纷纷进入慈善领域，彰显财富的社会性。

但是，调节财富差距不能依靠慈善等自主行为，完善的税收制度才是市场经济条件下调解财富和收入水平的有效工具。而且，当前我们面临着非常严峻的形势。一是改革开放40年以后，第一代人群（特别是富豪们）要把他们的财富向第二代、第三代转移，第二代（70后和80后）、第三代人群的“财富观”将决定未来我国经济社会发展、财富创造和社会创新的格局。二是进入权力和垄断部门，以获取财富和社会地位的观念和风气非常盛行，并有主导社会主流财富观再造的危险趋势。近年来，“拼爹”“啃老”“一夜暴富”等观念流行，突出的例子就是家长对下一代（甚至下下代）从“幼儿园”到“成家立业”的安排，为后代买房子、买保险，下一代（甚至下下代）不用做任何努力，就可以过上衣食无忧的生活，这在房地产领域特别突出。

很多人认为，多置办一些房产，靠租金或溢价收入，就可以不用工作了。近年来，长辈为子女、甚至第三代买房现象就非常突出。这意味着，对于下一代或第三代，不费任何努力，就可以成为百万级，甚至千万级富翁。由此，财富的形成并非靠个人努力，而是靠个人的家庭和起点。家庭富足、起点高的人群，自然成为财富拥有者，并不断分享房价上涨的收益。即便非靠家庭和起点，而是偶然的买房选择（这种选择事实上也与起点和家庭财富有关），不同时点买房获得的资产收益差别也很大，这基本上与个人努力无太大关系。财富如此流动格局下，社会阶层和结构固化，而个体努力、科学发明和勤劳致富的风气渐行渐远，社会创新动力、公平竞争机制弱化。

我国经济步入“新常态”后，更强调科学发展、可持续发展和包容性发展，这与之前更强调经济增长、“做大蛋糕”是不同的。作为完善政府治理和打造公共财政的重要载体、协调公平与效率的重要工具，税收制度也要顺应经济“新常态”，而不是还停留在最大经济规模、促进税基总量增长的初级阶段。十九大以后，我国开始淡化经济增长速度，强调有质量的增长。实现经济有质量增长的根本途径，就是推进结构性改革，加强创新能力和促进社会公平。综上，推出房产税，要站在适应“新常态”，客观对待上一轮市场化改革历史遗留问题，完成市场化未竟改革的高度來看待，站在给全体社会成员传达正确的财富观、个人机会均等、自由流动、激励个体努力工作等正面信号来看待。唯此，财富创造的势能才能不断拔高、个体坐享其成的懒惰风气才会受唾弃，个体努力和竞争使社会财富水平不断增长的渠道才永续畅通。

3房地产税“落地”后几个问题解析

3.1房地产税是否增加居民税负

目前，关于房地产税征收，有几个焦点性问题：“减税”趋势下，覆盖面广的房地产税是否增加居民税负？征税是否引起舆论反弹和百姓不满？房地产税是否引起房价下跌，能否替代既有的房地产税费和土地出让金等。为促进经济复苏，全球主要经济体逐渐将政策重心从货币政策转向财政政策，新一轮减税潮兴起。近年来，我国也以结构性减税推进供给侧改革。对居民征房地产税，表面看会增加税负，但一方面，《政府工作报告》明确提出，征收房地产税有助于抑制房地产金融化的现象，促进实现住房“只住不炒”的居住属性，避免人们通过投资房产不劳而获。财政部副部长史耀斌在“两会”记者会上也明确这一点，即房地产税在我国是调节税，而非组织财政收入。

这意味着，“房住不炒”的框架下，占有房产越多的人，缴纳的税越多；房地产税还会抑制奢靡消费、住房空置，助推理性购房和“先租后买”的梯度住房消费；房地产税还能从预期上控制投资投机需求，促进存量住房投入租赁市场，增加有效供应，让大城市稀缺的土地、住房和空间资源充分利用。特别是借助于房地产税调节个人商品房投资收益和预期，降低投资投机对住房价格的拉动。另外，管理层已明确，作为世界通行的税种，我国会参考国际房地产税共性的制度安排。首先，对低收入、孤寡家庭等弱势群体税收优惠，对首套房或一定面积免税，改善型住房低税率。其次，如同实施房地产税的其他国家一样，我国也会通过评估价打折（美国有些州打3-4折），房价上涨时降低税率（美国有些州税率低至0.2%），将税收支出占居民收入之比控制在一定幅度（美国、日本在3%-5%），控制税负（见表1）。考虑到限制房产税用途，如专项用于学区建设，严格“以需定支”，年底税票上列出用途明细等国际惯例，房地产税征收有助于夯实税收对接公共服务供给，降低生活成本，加强社会保障。再参考到，个税提高起征点、增加税前抵扣项，个人总税收贯彻“有增有减”、结构性减税，总税负不增加的原则。而且，从间接税到直接税的转换，具有建设公民社会，塑造新财富观，构建公民纳税和政府服务的自主意识和良性循环的改革效应。

3.2房地产税是否引起房价下跌

若按照上述路径，房地产税征收不会引起舆论反弹和百姓不满，反而会获得改革的民意支持。从国际惯例来看，房地产税不会引起房价下跌。比如，发达国家房地产税由来已久，但房地产行业和市场周期循环依旧，典型如美国20世纪80-90年代、本世纪初以来的周期等。在我国，未来房地产税税率、税基、征税范围都有限制，房地产税“落地”后短期对房价及预期会有些许影响，但中长期看，就如同社区物业费一样，税收完全对接公共支出，服务完善外溢为物业增值，业主受益甚至超过纳税。相反，类似底特律这样产业衰败的城市，因公共服务每况愈下导致人口流失，最终形成征不到税、公共服务缺失、房价暴跌的循环。因此，房地产税会激励城市主政者完善公共服务，让更多人到本地工作、买房，税收自然来了，公共财政和服务型政府水到渠成。

3.3房地产税能否代替土地财政

最后，地方财源贡献上，房地产税很难与土地出让金、房地产现有税收贡献等量齐观。2016年，我国房地产税、契税、土地增值税、城镇土地使用税和耕地占用税等五个专有税种，加上建筑业和房地产增值税和企业所得税，合计2.8万亿，相当于地方税收的 45%。再加上5万亿土地出让金、土地作价入股等，房地产贡献地方收入的60%-70%。综合房地产税如上“落地”路径，税率不会高（预计1%以内），税基范围不会太广，不可能替代传统财源贡献，但制度变革的意义很大。

4房地产税是我国房地产行业健康和可持续的保障

房地产税调节收入，这是供给侧结构性改革。从其控制房价，降低城市化成本、反哺公共服务投入的角度看，房地产税调节收入、降低房价上涨、调节商品房投资投机预期的效应，有利于新市民在城市安定和扎根。而且，新市民在城市扎根，消费会崛起，服务业会成为城市的主导产业，经济转型、内需社会建设也顺理成章。而且，基于我国老百姓购房置业的一贯传统，一旦无房户和新市民在城市安定下来以后，就会不断积蓄，并通过“先租后买”“先小后大”实现购房需求。这样，房地产市场需求就可以持续了。而且，还将创造出多层次供给的房地产行业新机会，比如租赁需求、教育医疗配套设施需求、商业娱乐设施需求等，新市民对这些需求的弹性更大；还比如，相比土地财政（很多投入到高大上但不实惠的地标项目），房地产税反哺公共服务设施的效率更高，这样房地产供给也就告别了与公共服务不同步、“空城”“鬼城”等现象。

客观上，房地产税有控制房价过快上涨的预期，打击投机炒作的效果更显著。由此，房地产税实施以后，我国房地产有望告别过去基本由高收入阶层、投资需求主导的局面，从而降低房地产泡沫积累，实现房地产风险“软着陆”。目前，房地产市场风险、杠杆风险、债务风险是我国宏观经济和金融风险的总源头。只有房地产风险降低了，房地产行业和市场才会有未来。房地产税的调节功能和公共财政建设功能叠加在一起，在降低房地产风险的同时，有望实现有效需求（新市民购房，自住需求）代替无效需求（高收入，投资需求），渐进夯实房地产需求基础。

参考文献：

1.姚涛 牛舒.房产税财富分配效应的微观模拟分析.中央财经大学学报.2018.04

2.李言 毛丰付.房产税能够抑制房价波动吗.财经科学.2017.08

3.夏商末.房产税：能够调节收入分配不公和抑制房价上涨吗.税务研究.2011.04

4.冯海波 刘勇政.多重目标制约下的中国房产税改革.财贸经济.2011.06

5.田国强.房产税改革的监管及长效机制建立.改革.2011.02