京津冀环境协同治理的法律机制研究

万英华

早在2014年，我国中央政府机构就已经把京津冀环境协同发展作为一项重要的发展战略，在“十三五”规划中明确强调了京津冀环境协同发展的重要性，由国家环保部专门制定《全国生态保护“十三五”规划纲要》，纲要在充分遵循山水田湖系统保护原则的基础上，突破区域界限，并合理落实上下联动政策，加强对各类生态系统的保护，加强环境的治理力度，推动环境的协同发展。京津冀区域生态环境保护，关系着区域内所有人的切身利益。环境的治理也并非单独依靠政府就可以完成的，还需要依赖于区域内所有人的共同参与、共同治理，营造一个优美的区域环境。近年来，京津冀区域环境出现了一些列问题：沙尘天气，重度雾霾等等，从某种意义上而言，环境污染为京津冀经济发展造成很大的阻力，京津冀环境的治理迫在眉睫。但是，由于京津冀区域环境的脆弱性，区内的多方参与主体需要联起手来，建立协同治理的法律机制，共同解决环境问题，以推动区域经济的可持续发展。

一、京津冀环境治理的问题

首先，区域环境具有很强的外部效应。环境作为特殊的公其物品，具备一定的外部性特征，很容易发生“公地悲剧”以及“搭便车”现象，造成收益与治理成本之间失衡，让一些环境治理者望而生畏，环境治理的参与积极性不够。因此，收益与治理成本之间要尽可能地达到一种平衡关系，这也是充分调动环境治理者的参与积极性以及参与区域环境治理的基础，需要在今后的京津冀环境治理中引起人们足够的重视。众所周知，京津冀是北京市、天津市以及河北省的简称。京津冀区域环境治理是国家发展总战略中的重要内容之一，究其原因，该三省市具有较高的政治地位，其中又以北京的地位最高，天津第二，河北最低。从整体上来看，北京具有最高的政治地位，拥有着国内最优质的资源以及优质的产业，因而对河北以及天津产生巨大的“虹吸效应”，这些优质资源大都来自于附近的河北省和天津。河北和天津是原材料的最主要供应基地，拥有着大批的高耗能产业，产业运作中产生的废渣、废水、废气对周围环境造成了严重的污染，例如，煤炭生产，化工产业等等。通常情况下，这些企业的污染物排放量还未能达到国家对污染物排放的相关标准，进而加剧了京津冀区域环境的破坏。尽管工业企业的快速发展使得京津冀的区域环境遭受污染，但是，这些工业企业的年生产总值是河北省GDP的重要组成部分，对于推动河北省在全国的整体竞争力发挥着至关重要的作用，在“政治晋升锦标赛”中，GDP是一个重要的评价标准。因此，淘汰河北省这些落后产能，是推进京津冀环境治理的重要途径，但也需要给与河北省一定的经济补偿，毕竟河北省损失惨重。相反的，如果对河北省的经济损失不闻不问，那么，河北省的环境协同治理参与积极性不会被调动起来，从客观层面来讲也是不公平的。

其次，行政边界分割制约着系统性的区域环境治理。通常情况下，地方政府常常把本地经济利益最大化作为最主要的目标。作为京津冀区域环境治理而言，急需要建立有效的协同治理法律机制，最大限度地使各地方政府获得一定的经济利益，避免出现各自为政的状态。但是，从目前京津冀环境协同治理的现状来看，尚未形成健全、完善的协同治理法律机制，而且，各地方原有的环境治理规划也没有落到实处。换言之，区域协同治理法律机制缺失，地方环境治理法律也难以落实，这导致京津冀环境协同治理的实际效果并不明显。因此，京津冀区域治理必须要解决的一个重中之重是：行政藩篱引起的治理碎片化。这种环境治理条块分离的问题由来已久，可以说是环境治理中的顽疾。与珠三角和长三角区域所不同的是，京津冀区域环境治理呈现出复杂^生的特点，究其原因，在长三角区域，上海及其周边地区经济发展速度较快，更容易达成一致的共识。在珠三角地区，广东省政府第一时间组织协调，有力地推动区域环境治理的效率。与长三角和珠三角区域相比，京津冀地区的环境治理复杂性在于：在一个区域内出现了两个比省政治地位还高的直辖市北京市和天津市，并且，北京市未能有效地带动周边地区共同发展，反而出现“大树底下不长草”的尴尬局面，这严重打击了河北省参与环境协同治理的积极性。

最后，社会和市场的参与力度不够。对于环境治理而言，环境治理的特殊性在于主体的多元性，因而决定了环境区域治理是一个长期性的、多主体参与的、复杂的系统性工程，社会组织、市场、政府要各司其职，其同推进区域环境治理进程。尽管京津冀三地在经济合作、环境保护以及交通建设方面，已经签订了多边合作协议，但是，从这些合作协议的落实方面来看，很多协议还不具备可操作性，大多数协议仅仅针对政府，对个人、企业以及社会并不具备可操作性。因此，政府、社会以及市场还需要积极的参与到京津冀环境协同治理中来，不能袖手旁观，需要共同努力，为环境治理贡献力量。

总之，区域环境具有很强的外部效应，行政边界分割制约着系统性的区域环境治理以及社会和市场的参与力度不够是三个主要的环境问题，需要相关领域的专家学者在今后的研究中引起足够的重视。

二、京津冀环境协同治理的法律机制研究

上文主要分析了京津冀环境治理中存在的问题，针对这些问题，本文尝试探讨京津冀环境协同治理的法律机制，旨为相关领域人士更好的开展环境治理提供一定的思路。京津冀区域环境治理需要有法律机制作为支撑，通过制定完善的法律机制来最大限度地实现多方主体利益的平衡，满足多方主体的利益诉求。并在此基础之上，来有效地解决京津冀环境治理中存在的问题，具体来讲，京津冀环境协同治理的法律机制主要包括几个方面内容：

首先，构建政府间合作平台。第一，构建省市层面的协作组织平台，由中央政府带头，建立高层协商决策制度，建成京津冀区域省市长联席会议；第二，构建城市层面的协调组织平台。各地方政府共同商讨，成立京津冀环境协同治理会议，在会议上，制定各地方共同的章程，推动各地方政府之间的合作与沟通。

其次，构建社会组织、市场、政府的合作平台。在京津冀环境协同治理中，要充分发挥政府的主体性作用，带领市场以及社会组织共同完成治理工作。但是，我们不应该把政府作为环境协同治理的唯一主体，仅仅依靠政府的力量还不能够有效的解决区域环境问题，这就要求社会组织以及其他相关企业积极参与到环境治理中，多方主体达成其i只，共同商讨京津冀环境协同治理的法律機制，为环境治理贡献力量。只有这样，才能有助于京津冀环境协同治理目标的顺利实现。

最后，构建区域环境治理的激励与补偿机制。由于河北省拥有大批的落后产能企业，而京津冀环境协同治理过程会对河北省经济发展造成一定的影响。河北省多家重污染企业被迫关闭，面临升级改造。为河北的GDP造成很大损失，从这个角度来看，京津冀环境协同治理还需要对河北省做出的牺牲进行补偿，这样才有助于调动河北省参与环境协同治理的积极性。需要注意的是，京津冀环境协同治理从治理主体层面看，既需要有政府带头，还要充分调动社会组织的积极参与，完善市场的资源配置。从治理层面看，既需要引导与控制，还需要建立一定的补偿机制、合作机制，并充分发挥市场机制的调节作用。

总之，构建政府间合作平台，构建社会组织、市场、政府的合作平台以及构建区域环境治理的激励与补偿机制是三个主要的京津冀环境协同治理方法，还需要相关领域的专家学者从更多层面展开深入的分析与研究。

总之，本文首先从区域环境具有很强的外部效应，行政边界分割制约着系统性的区域环境治理，以及社会和市场的参与力度不够三个方面，分析了京津冀环境治理中存在的问题。针对这些问题，分别从构建政府间合作平台，构建社会组织、市场、政府的合作平台以及构建区域环境治理的激励与补偿机制三个方面，探讨了京津冀环境协同治理的法律机制。希望本文的研究能够为京津冀环境协同治理法治机制的完善提供一定的借鉴，当然，由于本人的研究水平有限，本文的论述难免存在一定的不足，还希望相关领域人士给予本人批评与指导，并从更多层面展开深入的分析与研究。