中央与省级公益性地质队伍关系探讨

姚 震，孟庆丰，阴秀琦

(1.中央财经大学财经研究院，北京 100081；2.中国地质调查局发展研究中心，北京 100037)

关于中央与省级公益性地质队伍各自建设发展问题，有过不少研究，但针对二者的关系问题，缺乏系统化、理论化研究。目前，中央财政体制改革、事业单位分类改革、科学技术体制改革等新形势，对中央队伍与省级队伍之间的传统关系“项目联系、业务指导”提出了挑战。基于这些背景，尝试对中央与省级公益性地质队伍二者的关系问题进行深入探讨。

中央公益性地质队伍指中国地质调查局及其直属单位(以下简称中央队伍或者地调局)，省级公益性地质队伍(以下简称省级队伍)指各省(区、市)地质调查院(以下简称地调院)和地质环境环境监测总站(以下简称监测站)。因为基础性公益性地质工作通常简称地质调查[1]，因而文中公益性地质队伍等同于地质调查队伍。

1 中央队伍与省级队伍的渊源与业绩

1.1 中央队伍与省级队伍历史渊源

为适应社会主义市场经济体制需要，自1999年起，在国务院统一领导下，地勘队伍管理体制实行重大改革，绝大多数地勘队伍实行属地化管理。各省(区、市)响应国家号召，于2000年初在属地化地勘队伍中或新组建或改扩建或保留了一支精干的力量，专门开展基础性公益性地质调查和战略性矿产勘查工作，它们被命名为省(区、市)地质调查院或者地质环境监测总站，这就是省级公益性地质队伍。值得说明的是，大部分地调院是在这个时间段组建的，但在组建时间及力度上，各地进展不平衡，如重庆地调院于2008年才正式组建。而监测站大部分是在20世纪80年代初期根据原地质矿产部的文件成立，这个阶段，各省级编办进一步明确了其职能和隶属关系[2]。截止到2017年7月底，全国共有59家省级公益性地质调查队伍，大部分省(区、市)将地调院与监测站分别设立，个别地方将地调院与监测站设立为两块牌子、一套人马，如江苏、上海、天津。

与此同时，1999年国务院组建了中国地质调查局，作为国土资源部所属的组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作的事业单位，为国民经济和社会发展提供地质基础信息资料，向社会提供公益性服务，这就是中央公益性地质队伍。截止到2017年7月底，中国地质调查局直属单位共有29家，大致划分为区域地质调查中心、专业地质调查中心、公共服务机构、科技创新中心、技术方法支持中心五大类。

中央队伍与地方队伍共同构成了国家公益性地质调查队伍体系。截止到2017年7月底，中央队伍7 534人，地方队伍9 995人，具体见表1。

表1 全国公益性地质队伍在职人员一览

资料来源：2017年中国地质调查局发展研究中心《关于省级公益性地质队伍调研报告》。

1.2 中央队伍与省级队伍业绩贡献

近十多年来，中央队伍与省级队伍在基础地质调查、矿产勘查、水工环地质调查与地质环境监测等方面成效显著，在支撑国家重大战略、区域经济社会发展以及国土资源中心工作中发挥了重要作用，基本满足了经济社会发展对公益性地质工作的需求。

近十多年来，省级队伍能力建设取得长足进展，工作扎实，野外实践丰富，形成了成熟的经验、规范与办法，积累了人才优势、地缘优势、技术优势、资料优势。省级队伍已经成为当地开展基础性公益性地质调查工作的主力军，也是中央公益性地质工作与地方公益性地质工作无缝衔接的中坚力量。中央队伍在全国能源、重要矿产资源远景调查与潜力评价以及青藏高原大调查方面硕果累累，取得了天然气水合物试采成功等一批重大成果，在跨区域、海域基础地质和环境地质的综合调查方面取得了令世人注目的成绩。

2 中央队伍与省级队伍关系根本矛盾的由来与内容

2.1 自然属性与工作特征对队伍的要求

地质学的自然属性表现为：地质过程的长期性、复杂性、叠加性，地质科学的多样性、交叉性和系统性，地质认识的长期性、累积性、反复性[3]。地质调查的工作特征在于它的基础性、区域性以及服务上的多功能性和长效性，需要超前部署、长期积累[4]，通常由政府出资支持，向社会提供公共产品。

在战略定位上，要求基础性公益性地质工作具有前瞻性、整体性、系统性和协调性，要能够超前谋划，主动服务国家战略与区域发展。在规划部署上，要求能够综合考虑整体与局部、中央与地方、当前与长远、传承与创新。在队伍建设上，要求全国公益性地质调查队伍专业结构齐全，分布合理，野外地质调查力量强大。在成果资料上，要求打破利益门槛，实现全国基础性公益性地质调查成果互通共享。

基础性公益性地质工作是一项综合性、专业性很强的工作，既有宽广的空间维度，又涉及长序列的时间维度[5]。解决资源环境和基础地质难题，形成满足国家重大需求的重大成果，单枪匹马的力量是有限的，需要成千上万的地质工作者协同配合、合力攻关，需要中央与省级队伍共同作战。

2.2 中央队伍与省级队伍关系的根本矛盾

在现实中，中央队伍与省级队伍关系类似于中央野战军与地方野战军的关系，二者没有隶属关系，也没有管辖关系，这也是二者关系根本矛盾所在。

根据《中编委关于中国地质调查局主要职责内设机构和人员编制规定》(中编发〔2004〕2号)文件精神，中国地质调查局为国土资源部直属的副部级事业单位，接受国土资源部的管理，没有赋予管理省级队伍的职能。根据各省级编办文件，省级队伍为属地化单位，直属于当地国土资源主管部门或者地质矿产勘查主管部门管理，没有赋予接受中国地质调查局管理的职责。寻找自上而下的各级政府文件，中国地质调查局与省级队伍的关系，只有“项目联系、业务指导”，除此之外，别无其他。

从管理体制看，中央队伍与省级队伍没有行政隶属关系，不能对省级队伍直接发号施令，不能对地方公益性地质工作统筹部署和组织实施，从而中编发〔2004〕2号文件赋予中国地质调查局的“负责统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作”职责没有也难以真正落到实处。从单位性质看，在推进事业单位分类改革过程中，中央队伍定位为事业单位，省级队伍或者定位为事业单位或者为企业，仅仅作为事业单位，既不是行政机关也不是行业协会，那么中国地质调查局对省级队伍发布命令进行管理就缺乏法理或者政策依据。这就是中央队伍与省级队伍关系的根本矛盾所在，它极大地影响了中央队伍与地方队伍的联系、协调与统筹，极大地影响了全国基础性公益性地质调查工作有序开展。这个根本矛盾，给二者关系带来了其他方方面面的现实问题。

3 中央队伍与省级队伍关系的现实问题

3.1 省级队伍隶属关系复杂多样影响了公益性有效发挥

关于省级队伍的隶属关系与级别，从全国来看呈现各式各样。监测站大部分为隶属于国土资源厅的正处级事业单位，少部分隶属于地勘局的正处级事业单位。而地调院隶属关系复杂，有的直属于省级人民政府为正厅级事业单位，如陕西地调院；有的隶属于国土资源厅为副厅级事业单位，如云南地调局；有的隶属于省地勘局为正处级事业单位，如安徽地调院；有的在事业单位分类改革大潮下，随着当地地质队伍全盘企业化，如辽宁地调院。

具体来看，全国地调院中直属于省政府的有陕西地调院1家，隶属于厅的有上海、江苏、浙江、内蒙、山东、重庆、云南共7家，转企的有辽宁地调院1家，其他22家隶属于地勘局。全国监测站中，隶属于地勘局的有北京、安徽、甘肃、河北、湖南、江西、云南、重庆共8家，隶属于厅局共管的有贵州、吉林2家，没有监测站转企，其他21家隶属于国土资料厅,详见表2。

表2 省级队伍隶属关系统计表

资料来源：2017年中国地质调查局发展研究中心《关于省级公益性地质队伍调研报告》。

隶属于省政府或者国土资料厅的省级队伍，因行政管理体制优势，加之财政经费保障有力，一般能够对经济社会发展以及国土资源中心工作需求反应敏捷、行动迅速，在服务经济社会中体现出较大的公益性。而隶属于地勘局的省级队伍，鉴于“戴事业帽子，走企业路子”，离市场更近一些，加之缺乏财政经费有力保障，处于半公益半市场状态，与省级队伍建立的初衷相去甚远。如此一来，这部分省级队伍与商业性队伍没有区别，不仅经费没有保障，而且会导致这部分省级队伍与其他商业队伍之间出现矛盾，因为其他商业性地质队伍会认为省级队伍是公益性的，国家是给予财政经费保障的，但仍要与他们去争夺市场则令人费解。

省级队伍隶属关系之所以复杂多样，究其原因，表面上看是历史遗留、政策不稳导致，但根本原因是国家缺乏对公益性地质队伍统一管理而导致。

3.2 传统的“项目联系、业务指导”关系在新形势下以难以为继

传统的“项目联系、业务指导”机制在历史上发挥过重要作用。1999～2015年，在没有隶属管理关系的背景下，中央队伍与省级队伍通过“项目联系、业务指导”的机制保持联系。这种联系机制下，中央队伍直接委托省级队伍承担中央地质调查项目，而且中央财政资金成为省级队伍主要经费来源，此时，“项目联系”的本质是以直接委托的方式配置项目。伴随项目不断增多，联系日益加强，省级队伍规模和实力不断增强，机构走向健全，设备装备能够满足基本工作需要，形成了一大批基础性、公益性工作成果，为区域经济社会发展提供了有力的技术服务和支撑，也带动了本地区整体地质工作的良性有序开展；同时，引领带动了本地区其他地勘单位技术进步、方法手段的提升。

新形势下，传统机制难以为继。2015年以后，中央地方财政事权深化改革,对属于中央并由中央组织实施的财政事权，原则上由中央承担支出责任；对属于地方并由地方组织实施的财政事权，原则上由地方承担支出责任。新的财政体制下，中央队伍对于中央财政地质调查项目只能通过市场机制中招投标方式配置资源。与直接委托方式相比，招投标方式充满着不确定性，省级队伍不能够像之前那样相对容易地获中央地质调查项目，2015年全国省级队伍直接第一手承担的中央地质矿产调查评价项目经费占比不到1%(表3)。原有的“项目联系、业务指导”关系不断弱化，造成省级队伍“野战军”地位弱化和定位表面化。

表3 2012～2015年地质矿产调查评价专项经费结构表

资料来源：根据中国地质调查局财务部数据整理。

以“项目联系”为纽带的关系严重弱化后，中央队伍与地方队伍协调合作的基础逐渐丧失，双方联系严重弱化，影响了省级队伍生存和发展[6]。虽然大部分省级队伍定位为公益类事业单位，但相关配套政策措施并未落实到位，在承接中央地质调查项目突然断档的情况下，队伍不能练兵、人才不能激励、装备不能更新。

“项目多，联系多；项目少，联系少；没项目，没联系”，“项目联系”是第一位的，没有这个前提，也就难以有后面的“业务指导”[7]。在没有项目联系的情况下，不仅省级队伍难以稳定，而且中央队伍与省级队伍二者关系只会越来越淡。

3.3 招投标配置项目资源的方式不符合基础性公益性地质工作的自然规律

“地质工作是实践、认识、再实践、再认识的反复深化过程，它的特点是科学与技术一体化，调查与研究一体化，野外工作与室内工作一体化，宏观思维与微观认识一体化，多学科综合，多工种集成”[8]。基础性公益性地质调查是整个地质工作的先导，符合地质工作的整体规律，其项目资源的配置需要考虑多方面自然属性。

招投标从感情上伤害了省级队伍。中央队伍在制定各种综合调查方案时，省级队伍积极无偿地在人、才、物各个方面提供了支撑，而省级队伍在承担综合调查方案的具体项目时需要通过竞争获得，极大地伤害了省级队伍感情，有损于双方良性互动、共赢发展的局面。

招投标难以保证项目质量。省级队伍作为公益性单位，一直把项目质量而非经济效益放在首位，而以营利为主的单位往往重投标、轻实施，很难取得高水平的公益性成果或提供高质量公益性性服务。特别是不熟悉当地区域地质环境特点的外地单位来实施项目，由于原始资料不能集中使用，适应性不强、认识不到位、研究不深入等原因，项目质量难以保证。

招投标浪费了人财物。不考虑项目的沿袭、资料传承与技术业务实力，基础性公益性地质调查项目全部采取招投标方式配置，容易导致不同性质的十几家单位同时去投标一个项目，每家单位都在资料搜集、编制立项材料和野外踏勘等招投标前期工作中花费了大量的人力、物力和财力。比如，东部一家单位到西部地区去投标一个当地区调项目，投标成本需要十万元左右，极大地浪费精力和金钱。

基础性公益性地质调查项目不适宜采取招投标竞选的纯市场机制方式，因为从地质工作自然规律可知，地质调查是科研的过程，具有长期性、积累性、连续性等特点，而市场机制作为配置资源的有效方式，主要适应于充分竞争的产品，对于地质调查项目而言具有不适用性，因此不能把地质调查推向市场，采用纯市场机制竞争的方式去分配地质项目资源。基础性公益性地质工作地域性特点非常显著，省级队伍在人才、资料、实践经验等方面具有历史性积累，对于当地基础性公益性地质工作是行家里手，具备较强技术业务实力，所以基础性公益性项目最好由当地省级队伍开展，即使必须采取招标的方式，也应同等条件下向当地省级队伍倾斜，而且要尽量避免跨度较大区域选择项目承担单位。

从中央地质调查项目现实招投标过程来看，不允许向省级队伍倾斜，导致表面上竞标时看起来是公平，但是实际上干起工作来不公平，因为如果不是当地省级队伍中标，那么后续推进项目将会遇到资料、经验、地理位置等方面的突出问题，所以基础性公益性地质调查采取招投标纯市场机制竞选的方式应被审视。

4 对策建议

4.1 中央队伍与地方队伍关系的核心问题是地调局自身定位问题

中央队伍与省级队伍关系走向何方，核心取决于中国地质调查局如何定位。二者关系能否顺畅，核心问题、关键问题是地调局自身定位问题，其他的都是手段问题、次要问题。

从地质调查自然属性与工作特征来看，省级队伍应是地调局的基层单位，地调局的基础必须扎根省级队伍，如果没有这些基层单位，地调局自己发号施令，就会因力量单薄难以健康生产。省级队伍是地调局基础性、公益性地质工作覆盖全国的前哨，也是具体项目的实施者，在分工协作方面，地调局站在全球高度，谋划战略，省级队伍主要抓项目生产，这样二者能充分发挥各自优势。

如果中国地质调查局把自己定位为科研单位，或者关起门来过日子的事业单位，那么与省级队伍恐将越走越远，而就全国而言基础性地质调查资料大部分积累在省级队伍手里，如果没有省级队伍的支持，地调局将会变成关起门来的独立科研机构。如果地调局定位为国家局，真正落实中编发〔2004〕2号文件赋予的“统一部署和组织实施国家基础性、公益性、战略性地质和矿产勘查工作”职责，则不仅能从国家事业发展的高度统筹部署，统领全国地质调查工作，促进全国地调人才队伍发展；而且能站在全球的高度，对发展战略谋篇布局，将具体的项目操作交给省级队伍，从而在业务上引领全国地调工作。

谋划好地调局自身定位，才是解决中央队伍与地方队伍关系的王道。建议国土资源部、地调局进行充分论证，与中编办深入协商，谋划好自身定位。地调局只有定位为行业领导者，即国家局或者说行政局，而不仅仅为事业单位，让省级队伍接受地调局领导，至少是接受地调局与当地政府双重领导，地调局才能有效统筹全国基础性、公益性地质工作，才能促进地质调查事业健康发展。

4.2 在未解决地调局自身定位问题之前，中央队伍与省级队伍要建立合作的新机制

在未解决地调局自身定位问题之前，中央与地方公益性工作应该衔接而不是断开，至少是拼盘形成合力，除了工作规划部署上要衔接，人才培养、成果资料共享上也应衔接。

建立中央与省级地质调查工作协同机制。建议双方通过需求对接、项目对接、成果对接等平台，及时将中央地质调查业务结构战略性调整方向(十大计划)与省级地质调查规划部署进行协调统筹，实现双方地质调查数据信息交换共享。通过协调、统筹、共享，双方打造共同目标、树立合作共赢理念，力争在基础性、公益性地质调查上形成全国“一盘棋”的格局。

建立中央与省级队伍人才合作培养机制。发挥中央队伍人才、科技创新、专业理论领先优势与省级队伍的野外实践以及地域专业特长优势，互为融合，取长补短。以业务培训、技术指导、交流学习、挂职锻炼等多种形式，建立双方人才合作培养机制，提升中央和地方队伍的整体能力和水平。

建立中央队伍与省级队伍科技创新合作平台。在具备条件的省级队伍中，双方共同设立重点实验室、工程技术中心。吸纳省级队伍参与地调局的区域地质科技创新中心、专业技术创新中心建设。依托国家重大研发计划等，联合申请国家科技平台创新项目，整合创新资源，联合攻关重大资源环境问题和地球系统科学问题，共同提高科技创新能力。

建立地质调查项目招投标的行业柔性政策。鉴于地质调查工作自然属性特征，地调局与省级队伍管理体制的矛盾，一方面地调局与省级队伍的项目联系不能中断，另一方面财政体制改革要求的“分灶吃饭”不能突破，所以建议由国土资源部牵头，与财政部协商，制定地质调查行业柔性政策，允许中央地质调查项目在招投标过程中，同等条件下向省级公益性队伍倾斜，向当地省级队伍倾斜，如能实现，既不违背政策，也有利于地质调查事业的发展，算是政策创新。

参考文献

[1] 施俊法,朱丽丽.关于地质调查立法研究[J].地球科学进展,2013,28(7):813-818.

[2] 姚震，张翠光，罗晓玲.地勘单位改革与省级公益性地质队伍建设要统筹推进——以西南西北地区为例[J].矿产勘查,2013,4(1):97-102.

[3] 方克定,王泽九,李裕伟．中国地质工作发展规律研究[M]．北京：地质出版社，2010．

[4] 董树文,叶锦华．国土资源发展战略研究[R]．北京：中国地质科学院，2011．

[5] 钟自然．在中国地质调查百年学术研讨会上的讲话[N]．中国矿业报,2016-11-10(01)．

[6] 中国地质调查局发展研究中心．全国省级公益性地质调查队伍调研报告[R]．2017．

[7] 王文,姚震.公益性地质调查队伍能力建设评估理论与实践[J].中国矿业,2012,21(11):27-30.

[8] 温家宝．温家宝地质笔记[M]．北京：地质出版社，2016．