浅析行政不作为下的法律救济问题

关键词 行政不作为 法律救济 实践

作者简介：钟琰，华南理工大学法学院。

中图分类号：D922.1 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.060

我国的行政法律建设起步较晚，随着十八大优化政府结构之后进入到快速发展的轨道，然而行政不作为理论与实践在执法领域和审判领域的日益突出的矛盾，引发了人们的关注和重视，因而需要加大对行政不作为的法律救济问题的分析和研究，将其纳入到司法监督和救济的范围，全面保障社会民众的合法正当权益，探索行政不作为的法律救济完善途径，更好地推进我国的法治建设。

一、行政不作为综述

行政不作为以负有法定作为义务的行政主体为对象，当该行政主体在法定的期限之内存在程序上消极的不履行作为义务，则可以对其违法行为进行诉讼。这一概念包涵的内容有：（1）行政不作为的主体和对象。具有相应的“职、名、责”的主体即可以判定为行政主体，行政不作为的对象也即行政相对人则是依法向行政主体提出申请的公民、法人或其他社会组织。（2）行政不作为的判断标准。这是指行政主体没有依照申请完成实体的义务，给予了明示的拒绝行为，行政相对人如果不服则可以对其提出复议或诉讼。还有一种是不予以答复的行政主体的完全不为，行政相对人不服则可以对其提出复议或诉讼。另外有一种被忽略的情形，即：行政主体对行政相对人做出了肯定的答复，却缺乏实体的履行，这也归属于程序上的不为，属于拖延的一种，也是最为常见的一种不为。（3）行政不作为的法律效力。违法的不作为肯定是行政不为，而合法的不作为是本身不会产生任何的法律效力。

行政不作为的特点及其危害具体表现为以下方面：（1）行政不作为的消极性。行政不作为的消极性归属于行政腐败的一种方式，极有可能激化社会矛盾和冲突，引发公民与政府的抵触及对立状态，在长期的政府推诿、扯皮的现象之中导致社会的对立、不信任和矛盾状态，降低法律调节社会关系的作用。（2）行政不作为的违法性。其实质是一种侵权行为，是对政府义务的一种漠视，也是对行政不作为相对人的直接侵害，（3）行政不作为的隐蔽性。这是政府官员的形式主义、官僚风气的根源，在这些推诿、扯皮、消极怠工的行政不作为现象之中，滋生出“不求有功，但求无过”的官僚之风，通常具有一定的隐蔽性，为人们所忽视，成为一种见怪不怪的现象，损害了政府的形象。

二、我国行政不作为的法律救济现状及问题剖析

我国的政府工作报告之中提及要坚持依法用权，杜绝权利寻租的现象，要做到对腐败零容忍，并出台政绩考核评价机制，对懒惰的行政不作为予以追查。在对行政不作为的诉讼规定之中，主要是采用行政诉讼与行政复议并行的救济方式，且行政诉讼是法律救济的一种，对于大部分的具体行政行为都可以通过复议、诉讼的方式解决。然而，在当前的行政不作为的法律规定方面，还存在如下的主要问题：

（一）行政不作为的法律诉讼的审理范围狭窄

我国的《行政诉讼法》起步较晚，尽管2015年实施的新《行政诉讼法》扩展了部分受案领域，然而却没有扩宽不能提起诉讼的受案范围，而仅仅是标示出三种行政不作为的诉讼保护，而对政府不履职的情形并没有规定具体的划分不作为的标准。如：新《行政诉讼法》第12条中的第三、六、十、十二款。

（二）起诉期限模糊

2015年的新《行政诉讼法》将胜诉的可能性期限限定为半年的时间，而对不动产及其他案件的最长保护期限分别限定为20年、5年，超出上述期限则不予以受理，较好地保护行政相对人的诉讼权利，然而，由于行政不作为具有隐蔽性、非强制性的特点，普通民众并无法得知准确的诉讼办理时间和起算时间，因而尽管起诉期限延长了也难以切实保障行政相对人的权益，是现今行政诉讼法在行政不作為方面的缺陷和不足。

（三）完善举证责任过重

举证责任也即是指被告和原告都要在诉讼开庭审理的阶段出示证明自己正确而对方不利的证据，以求获取自身的诉讼胜利的责任。在新的《行政诉讼法》的规定之中，将被告的举证责任进行了分类，要将被告依职权作为行政行为而没有作出的，原告无须提供证据，这就比之前的规定要更加完善。

（四）行政诉讼判决形式有缺陷

行政诉讼判决是法院的最终审判结果，是权威性、结论性、法律保障性的判决。然而，其判决形式还存在如下缺陷：现今的新行政诉讼法将之前的维持判决改为了判断驳回原告诉讼请求，并新增了给付判决，增加了确认违法而无须撤销的判决情形。然而，确认判决的内容还存在狭窄的问题，并在履行判决时易引发循环诉讼，新法明确了行政机关不执行判决的后果，却并未规定履行的期限，这取决于法院的自由裁量权，其合理性有待商榷。另外，在履行内容的确定方面，本文认为应当表述为履行法定职责即可，而不能针对行政主体职责的具体内容，这样才能够彰显法律的公正性和权威性，并能够结合案件的具体情况和法律事实进行灵活的判决。

（五）行政不作为赔偿方面存在的问题

当前行政不作为的赔偿制度还存在缺失，在当前的《国家赔偿法》中还没有明确地将行政不作为纳入到条款之中，并没有明文确定这种不合法的行为的赔偿范围，并对赔偿如何提起、何种程度牙的不作为能提起、因行政不作为遭受到何种程度的损害时可以提起等方面都缺乏明确的规定。另外，对于抽象政府不履职及损害集体利益的政府不作为的赔偿，也并没有进行明确的规定，显示出行政不作为赔偿方面的缺陷和不足。

三、行政不作为法律救济制度的完善路径探索

（一）完善行政不作为的诉讼制度

新修改的《行政诉讼法》明确规定了起诉期限、举证责任、判决类型等，是一大进步和成熟的体现，并推行立案登记制、被诉机关负责人必须出庭应诉制度、追究责任制度等，极大地推进了我国的法治进程。为此，也要将行政不作为纳入了法制之中，更好地实现依法治国的目标。

1.将抽象行政不作为归属到受诉范畴。在新生事物不断涌现、各种现象层出不穷的形势之下，不能仅从政策上加以调控，还要从立法的层面加以解决，为此要充分认识到抽象行政不作为也即立法者应当立法而没有立法的行为，有必要将抽象行政不作为纳入到行政诉讼的范畴。由此借由法定程序完成国家法律所赋予的立法职权，切实保障民众的基本权益。

2.将损害公共利益的行政不作为归属于行政诉讼范畴。由于行政不作为具有一定的隐蔽性，短期内可能不会有具体的受害人，然而其危害却有可能是极其严重而深远的，为此，要将损害大家集体权益的政府不作为纳入到行政诉讼法律条款之中，更好地促进国家政府立法，提升立法的质量，切实有效地保护公共利益和个人权益。

（二）完善行政不作为的国家赔偿制度

国家赔偿主要是指机关公务员履行自身使命的过程中，对公民、法人及其他社会组织造成了权利侵害，对此要以国家赔偿法为依据进行补偿。

1.明确将行政不作为纳入《国家赔偿法》的赔偿机制。在国际上都对政府不履职的救济补偿进行了相关的规定，如：美国的《联邦侵权赔偿法》、英国的《王权诉讼法》、日本则确立了政府消极不作为损害相对人安全与福利理论。然而，在我国的《国家赔偿法》之中却并没有将政府不履职给相对人造成合法权益侵害的损失的赔偿规定，对此要加以修订和完善，要明确在《国家赔偿法》的总则之中，将行政不作为给行政相对人造成合法权益侵害要承担国家赔偿的责任纳入其中，使行政机关公务员能够承担更多的给付责任，完成法律赋予的义务，确保相对人的合法权益不受侵害。

2.完善行政不作为的具体规定。应当在《国家赔偿法》的分则之中明确和完善行政不作为的具体规定，包括：赔偿范围要明确，必须是政府公务员不执行或迟延履行职责而使相对人的权益遭受损失而申请的国家补偿；申请赔偿的相对人要提供客观损害事实，并证实行政不作为与损害之间有因果关系；确定赔偿的赔付标准，应当为客观实际损失以及合理的误工费等。另外，还要将抽象行政不作为及损害公共利益的行政不作为纳入到国家赔偿法之中，要使赔偿成为诉讼的重要解决问题。

（三）实现行政不作为的国家赔偿与行政诉讼的衔接

行政不作为的国家赔偿与行政诉讼之间的关系问题极其关键和重要，在国外的学者观点之中认为行政不作为的国家赔偿与行政诉讼确认违法的标准不尽相同，认为国家赔偿归属于私法性质和范畴，而行政诉讼法归属于公法性质和范畴；国家赔偿适用于普通法院管辖的民事赔偿的规则，而行政诉讼法则归属于行政法院管辖且不能在行政诉讼中附带提起赔偿诉讼。而在我国则认为国家赔偿法与行政诉讼法确认违法的标准相同，两者都归属于公法性质和范畴，都是先通过诉讼确认违法的方式然后再获得相应的赔偿，具有两者之间的衔接性。

我国采用多元化的国家赔偿规则原则，不再依循立法上的“违法归责原则”，而是对不同的情形适用不同的赔偿规定。在大多数中国学者的观点之中，认为国家赔偿法和国家诉讼法都应当归属于公法领域，且具有相同的提起标准，为此可以实现国家赔偿法和国家诉讼法之间的良好衔接。尽管行政不作为内含主观情绪和因素，存在故意不履行或迟延履行的现象，然而这并不影响国家赔偿法和国家诉讼法对行政不作为的判断，两者都是以加害型违反法律的行为为标准，法院可以将行政诉讼中的具体条文与国家赔偿法相衔接，对政府机关提起赔偿；然而，从另一个角度来理解，如果政府相关人的法律权益尽管受到侵害却并不能判定政府机关或公务员是否违反了法律，则不能予以赔偿。由此可见，假设将国家赔偿法与国家诉讼法视为两个程序，则会使行政诉讼判决成为“一具空壳”，降低赔偿的效率。例如：对于行政机关或公务员的行政不作为确认其违法，却要在赔偿时还要走一道行政赔偿的程序，则会极大地降低赔偿的效率，使相对人的合法权益无法获得快速、高效而完全的救济。

另外，在我国给付政府改革的不断深入的趋势下，国家赔偿的费用承担、赔偿范围等方面都会不断地加以扩充，更好地推进家赔偿与国家诉讼对行政不作为的救济衔接。

综上所述，在我国的行政研究不断深化的趋势下，对于行政不作为的法律救济是一个重要而复杂的问题，要根据我国的具体国情，全面分析行政不作为的基本概念、分类和特点，并剖析行政不作為下的法律救济方面存在的问题和缺陷，思考和探索适宜于我国国情的行政不作为的法律救济路径，包括将抽象行政不作为及损害集体利益的政府不作为纳入行政诉讼、国家赔偿的责任界定和赔偿标准等，更好地促进行政机关的法律责任履行，切实有效地保护行政相对人的正当合法权益，加快我国的法治进程。

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