新环保法有关环境集体公益诉讼的缺陷及其建议解决方案

关键词 环保法 环境集体公益诉讼 集体诉讼

作者简介：何停停，四川省社会科学院，法硕，研究方向：刑法与环境资源保护法。

中图分类号：D925 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.04.043

一、我国的民事诉讼法和集体诉讼

自环境纠纷日益增多以及设立环保法庭来裁决该等纷争之后，目前集体公益诉讼的现状已经发生了巨大的变化。虽然有关集体诉讼的法律已经被编入我国的民事诉讼法，但是这些规定如何适用于通过我国环保法庭审理的環境案件尚不清晰。

我国的民事诉讼法于1991年制定，其中明确允许集体诉讼和多原告组合提起诉讼，要求赔偿污染造成的损害。因此，我国历史上有允许多个原告和不特定的个人共同参与一起诉讼的情况。尽管我国的民事诉讼法正式允许提起集体诉讼，但是成功率和使用频率仍属较低。然而，集体诉讼案件数量的增长表明，利用法院解决争端正变得越来越普遍。

集体诉讼可以为原告带来两个不同的益处。一个是把资源集中在一起聘请可有效提起集体诉讼的律师的经济可行性。另外一个益处就是为那些以个人身份提起诉讼但胜诉几率极有限的原告提供一个起诉政府部门和国有企业的机会。但是，我国之所以批准提起集体诉讼的理由目前尚不明确。有人推测我国一直试图通过支持集体诉讼来减轻农民的负担，同时改善环境保护现状。然而，我国的法院系统和资源的匮乏性，使得处理大规模集体诉讼的程序性和实质性问题上变得越来越困难，这实际上会削减政府支持这类诉讼的动机。

此外，由于我国的民事诉讼法将提起公益诉讼的权利限于法定机构和相关机构，对于哪些为合资格的实体并没有作进一步的解释，模棱两可的规定让法院不断限制这类诉讼。当环境保护法第二稿修正案表示仅中华环保联合会可以提起公益诉讼，公众担心其进一步限制向单一组织提起诉讼的权利，而没有界定该权利的范围和条件，违反了修改后的民事诉讼法的法律原则。有些人甚至表示，拟议的环境保护法是在拿民事诉讼法开玩笑。尽管新的环境保护法确实界定了这一权利的范围和条件，但它仍然任意限制了法定组织的数量，因为民事诉讼法允许更多组织提起环境集体诉讼。尽管如此，在根据民事诉讼法允许提起集体诉讼中，中国至少打算使当事人可提起集体诉讼，包括涉及环境问题的公益诉讼。

二、环保法庭与公益诉讼的兴起

除了集体诉讼的兴起之外，我国还表示有意扩大环保法庭在判决环境诉讼方面的作用。自2007年以来，我国已经在全国设立了七十多个环保法庭来审理有关环境要求的案件。

其中一些环保法庭，特别是贵阳和无锡法院，已经就如何处理这类公益诉讼制定了地方程序。例如，贵阳市条例第23条规定环境部门和环保非政府组织有资格向贵阳市环保法庭提起公益诉讼。因为这是第一个允许如此广泛的主体提起环境公益诉讼的地方程序法，所以其意义重大。无锡市环保法庭也制定了类似的程序，以赋予非政府组织诉讼主体的资格。此外，无锡市环保法庭还实施了利于原告的诉讼收费规则。

环保法庭一再面临的一个困难是彼等接收的案件数量的波动。我国的大多数环保法庭一直在努力寻找足够的案例来证明其存在的合理性。事实上，有人担心环保法庭的存在纯粹是为了“作秀”。另外，由于所有的环保法庭都是按照中级人民法院经常审理的规定办事的，所以缺乏统一的规章制度，对所有的公益诉讼作出“一刀切”式的规范。大多数环保法庭都有一些有关诉讼资格的程序规定，但重要的是要注意，按修改后的环境保护法制定形式形式制定标准化的规则有助于巩固这些专门法庭的规则，并巩固其就环境问题的中立和公平立场。

三、公益诉讼案例

虽然我国有允许提起集体诉讼和公益诉讼的历史，但近年来，仅有极少法院就非政府组织提起的环境集体公益诉讼作出判决的案件被广泛报导。2011年9月，非政府组织，自然之友和绿色志愿者联合会对曲靖地区的两家因储存有毒的铬渣而污染了供水并致使牲畜中毒的公司提起了诉讼。曲靖市中级人民法院环保法庭受理了该起案件，其也是第一个接收与政府无关的组织提起公共利益诉讼的法院。如上所述，我国一直在犹豫是否允许所有非政府组织提起公益诉讼。由于新环境保护法的修改程序开始，提起这类诉讼的权利一直受到限制，从而使这一案件更加值得注意。

但是，允许政府机构代表公众提起诉讼，至少有一些好处。自然之友组织的工作人员杨洋表示，政府机构提起诉讼的一个好处是原告可以引用由政府掌握的信息，而这些组织可以访问这些信息。杨甚至说，鉴于某些拟议的“民事诉讼法”修正案试图进一步限制可以提起集体诉讼的组织数量，自然之友获接受为目前被允许提起环境公益诉讼的“社会组织”之一实属有幸。尽管自然之友的案例为非政府组织和其他组织的参与通过法律规则保护环境提供了一个里程碑式的先例，有许多迹象表明我国政府有意继续制约可能会在未来提起这样的诉讼的一些组织。如上所述，该意图在环境保护法的修改过程中已经很明显。

四、针对新环保法缺陷的建议解决方案

修改新环保法并取消模棱两可的规定。如取消只有依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记的组织才能提起诉讼的规定。

如上所述，新环保法对于提起公益诉讼的要求引起了非政府组织和社会公众的关注。第一个要求没有得到很多关注； 然而，这确实限制了在市级以下人民政府民政部门登记的地方分会提起公益诉讼的能力。因此，假设没有在市级或以上人民政府民政部门，即便是中华环保联合会的众多地方分会亦不能根据新环保法提起诉讼。实施这一要求也将严重降低公众的参与度，因为公众不能再依靠当地的非政府组织，而这些组织可能更接近和更了解当地的环境问题并代表彼等提起诉讼。通过取消这一规定，中国当地的环境利益在环境法庭中将更具代表性，而国家组织的地方分会也将使中国公民有更多的机会参与到诉讼中。此外，要求组织在某一级政府进行登记的一般规定将充分确保该组织从事合法活动。所以非政府组织只需要进行登记就可以获得批准。

由于官僚机构的存在，许多机构的登记过去也引发了一些问题，中国已经修改了民政部门对非政府组织登记的管理规定。自2011年7月4日起，非政府组织无需获得政府部门的许可，即可向民政部门登记。事实上，在2013年，民政部甚至放宽了对外国非政府组织在中国登记的要求。简化后的登记过程，以及当前在本地和全国直接登记的趋势，使组织在2015年环保法生效后更好地遵守新环保法。因此，一般的登记要求已经考虑了政府关心的重点，确保相关组织是合法的，所以要求组织一定要在市级或以上人民政府民政部门进行登记实属专制且不必要。

另外，“市级”的含义尚不明确。规定只有在市级或以上人民政府民政部门登记的组织可以起诉公益诉讼，将会把在地市级层面登记的大量非政府組织和企业提起的诉讼拒之门外。在我国，“市级”层面可以有效地适用于四个不同层次的政府，包括省级、地市级、区级及县级。如果没有对“市级”登记所包含的内容进行进一步的定义，那么新环保法就会显得模棱两可，并且会有让很多组织对其本身是否有资格提起公共利益诉讼感到困惑的风险。全国人大常委会应当制定更为明确的指导方针，修改新环境保护法，规定所有在地方政府层面登记的组织都可以提起公益诉讼。

参考文献：

[1]Class Action Litigation in China， 111 Harv. L. Rev. 1523， 1523-41 （1998）.

[2]Jianqiang Liu， New Environmental Protection Law Would Exacerbate Pollution in China， Chinadialogue （Feb. 7， 2013）.https：//www.chinadialogue.net/blog/6171-New-environmental-protection-law-would-exacerbate-pollutionin-China/en.

[3]Alex L. Wang & Jie Gao， Environmental Courts and the Development of Environmental Public Interest Litigation in China， 3 J. Ct. Innovation 37， 38 （2010）.

[4]Hu Yongqi & Wu Wencong， A Bumpy Road for Environmental Courts， China Daily （Oct. 30， 2013）， http：//www.chinadailyasia.com/news/2013-10/31/content_15095656.html.